我國村鎮綜合防災規劃的問題與對策研究*

李 軍　葉 勇

我國村鎮綜合防災規劃的問題與對策研究*

李 軍葉 勇

近年來我國村鎮地區災害頻發、損失嚴重，編制綜合防災規劃的意義重大，但具體編制工作仍舉步維艱。本研究認為村鎮綜合防災規劃具有獨特性，不能完全照搬城市綜合防災規劃，村鎮綜合防災規劃的困境在于指導性的法律體系不健全、編制體系不夠完善、管理實施困難。本文借鑒了美國和日本地方綜合防災規劃的經驗，指出我國村鎮綜合防災規劃對策在于完善規劃法律體系、完善規劃編制體系、突出規劃的實施性、重視防災避難空間建設、探索規劃實施的新機制等，并以神農架松柏鎮為例加以佐證。

村鎮；綜合防災規劃；實施對策

0　引 言

2014年末，我國總人口為13.68億，其中6.19億人生活在廣大的村鎮地區［1］。村鎮規劃與建設是建設美麗鄉村、實現我國城鄉一體化發展的重要舉措。然而，我國自然災害的發生及其所造成的危害主要集中在廣大村鎮地區。2000—2015年之間，我國大陸共發生7級以上地震9次，6級以上地震61次，均發生在村鎮地區［2］。其中，2008年發生的5·12汶川大地震共造成69227人死亡，374643人受傷，17923人失蹤，造成的直接經濟損失為8452億元人民幣［3］。2010年發生的舟曲8·7特大泥石流災害致使1481人遇難，284人失蹤［4］。由此可見，我國村鎮地區所受災害頻繁，損失嚴重，防災減災任務艱巨。如何通過合理規劃，降低災害對廣大村鎮地區居民的生命和財產的威脅，成為我國當前村鎮建設中的重要課題。目前針對村鎮綜合防災規劃的研究較少，現有研究領域主要涉及村鎮綜合防災規劃的規劃策略［5-6］、編制模式［7］、防災空間［8-9］、規劃技術［10-11］、建筑防災減災［12］等方面，這些以借鑒城市綜合防災規劃的研究成果為主，缺乏針對村鎮地域的綜合防災規劃的方法、理論、規劃體系等方面的綜合研究。

本文基于綜合防災減災的視角，以村鎮地區為研究對象，分析了村鎮綜合防災規劃面臨的主要問題，并借鑒國外經驗成果，提出了我國村鎮綜合防災規劃的策略、體系、內容等，以期為我國村鎮綜合防災減災規劃提供參考。

1　我國村鎮綜合防災規劃的獨特性

1.1村鎮綜合防災規劃概念

1.1.1村鎮

我國居民點根據其政治地位、經濟地位、人口規模及特征被分為城鎮型居民點和鄉村型居民點兩大類。其中城鎮型居民點分為城市（特大城市、中等城市、小城市）和城鎮（縣城鎮、建制鎮）；鄉村型居民點分為鄉村集鎮（中心集鎮、一般集鎮）和村（中心村、基層村）［13］。本文所研究的村鎮主要包括兩個層面：鎮（建制鎮、集鎮）與村（行政村、自然村）。其中鎮是具有城鎮功能的居民點，規模較大的鎮人口可能達到數萬人，在功能和空間形態上具有小城鎮特點；村是典型的農村居民點，規模小，數量多，空間布局分散。由此可見，村鎮地區既包含了城鎮型居民點，也包括了農村型居民點，是我國城鄉體系的基礎環節。

1.1.2村鎮綜合防災規劃

我國的規劃理論和實踐中很少有“村鎮綜合防災規劃”的定義，相近的概念有“城市防災”［14］、“城市綜合防災”、“城市綜合防災規劃”［15］等。本文對村鎮綜合防災規劃的定義是：為防止和減輕村鎮地區各種自然和人為災害及由此引起的次生災害，通過對災害現狀及危險性評估，針對災害發生的前期預防、中期應急、后期重建等不同階段，對規劃范圍內防災避難空間系統、生命線系統、應急保障系統等進行空間布局及制定與之相對應的政策法規、經濟、工程等全方位對策，由全社會共同參與規劃的編制與實施過程，同時包含在此基礎上進行的單項城市綜合防災規劃。

1.2 村鎮綜合防災規劃的獨特性

村鎮綜合防災規劃相對于城市而言，所受地理條件的限制更加明顯，規劃地區社會生產力水平相對更低，居民對綜合防災的了解和參與更少，規劃的編制和實施更加艱巨。

1.2.1村鎮地區地理條件千差萬別，防災規劃的編制復雜艱巨

我國是一個多山的國家，山地約占全國土地總面積的1/3。如果把高山、中山、低山、丘陵和崎嶇不平的高原都包括在內，那么我國山區的面積將占全國土地總面積的2/3以上。而我國大多數農村村鎮分布在交通不便的多山區域，每年滑坡、泥石流、崩塌等地質災害造成的人員和財產損失十分巨大。此外，我國幅員遼闊，其自然條件差異明顯，所受自然災害情況復雜，村鎮在我國遼闊的土地上布局分散，因此村鎮地區綜合防災規劃將面對千差萬別的自然條件，任務復雜艱巨。

1.2.2村鎮地區生產力水平相對低下，防災規劃實施困難較大

村鎮地區，人們主要以從事農業生產活動為主，經濟發展水平相對落后。收入差距的背后是很多村鎮地區青壯年勞動力大量流失，空心化問題嚴重，房屋建筑閑置，基礎設施配置建設不到位。這導致村鎮地區建設活動主要以發展經濟為主要目標，對于防災減災缺乏關注。同時，村鎮民居基本上都是私有私建，大部分沒有經過有關行政部門的審批就進行建設，缺乏統一的建筑規劃。這導致我國村鎮地區，建筑布局、建筑后退、道路消防等缺乏有效控制，建筑選址缺乏考究，結構型式、建筑材料等完全由房主根據自己的經濟狀況和傳統習慣確定，建筑質量差異較大，很難抵擋洪水、地震、崩塌、滑坡、泥石流等自然災害的侵襲。實際情況表明，目前我國村鎮的房屋，在遭受到6度地震的影響時，就有相當部分產生開裂，在8度地震影響下有一定數量的房屋倒塌［16］。即村鎮地區對綜合防災規劃既缺乏關注，又無法通過經濟技術手段提高抵御自然災害的能力。

1.2.3村鎮地區文化教育水平相對較低，防災規劃的宣傳和落實相對困難

村鎮地區與城市相比，居民平均受教育程度和人力資源儲備存在極大差距。文化教育水平的差距，加上經濟發展水平的落后，使得村鎮居民的災害意識淡薄，在綜合防災規劃中缺乏實際有效的公眾參與，既不能為規劃的編制提供切實可行的意見，也無法對規劃的實施過程進行有效監督。

2　我國村鎮綜合防災規劃的問題及原因

2.1法律體系不夠健全

我國防災方面的法律法規起步較晚，以國家層面法律法規為主，缺乏針對村鎮綜合防災規劃的指導性規范。在國家層面，國務院分別于2007和2011年公布了《國家綜合減災“十一五”規劃》和《國家綜合減災“十二五”規劃》，目前《國家綜合減災“十三五”規劃》也正在編制過程中。2007年頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》第十七條規定防災減災應成為鎮總體規劃強制性內容；第十八條規定鄉規劃、村莊規劃的應該包括防災減災。即在國家層面明確了村鎮綜合防災規劃的法定地位，但能夠有效指導村鎮綜合防災規劃編制的法律法規仍然相對匱乏。2000年由建設部頒布并沿用至今的《村鎮規劃編制辦法》僅規定“鎮區建設規劃應綜合安排環保和防災等方面和設施”，對村鎮總體規劃的內容沒有提出綜合防災減災的要求，這就出現了規劃編制辦法與《城鄉規劃法》不一致的問題。由此可以看出，國家層面的法律法規已經提出了村鎮綜合防災規劃的要求，而與之對應的規劃編制法律法規仍需完善。

2.2規劃編制體系不完善

目前，綜合防災規劃體系研究以城市為主，沒有專門針對村鎮的防災規劃編制體系，村鎮防災規劃的編制以照搬城市防災規劃模式為主。具體而言，在村鎮地區的鎮總體規劃、詳細規劃、村莊規劃中都有涉及防災規劃的章節，但仍然以各災種的簡單羅列為主。這導致現有的村鎮防災規劃既沒有系統深入的前期分析和科學合理防災空間布局，對于防災標準、救災疏散通道和防災設施的設置缺乏定量規定，更沒有災害應急管理機制和實施保障措施，綜合防災規劃科學性和實施性較弱。

2.3 綜合防災規劃的實施困難

綜合防災規劃編制完成后，誰來實施、怎樣實施又成為關鍵問題。村鎮綜合防災的規劃需要政府機構、社會團體、村鎮居民等在內的全社會人員的共同參與。目前，由于我國的防災管理工作分屬于不同的部門，缺乏統一權威的指揮機構進行協調管理［17］，沒有專門的部門對規劃實施進行監督管理、沒有詳細周密的實施計劃、沒有專項資金的投入、沒有專業人員的配合、沒有專業的設備和設施，因此，探討出一套能夠適用于現有規劃管理體制，且具有較強實施性的村鎮綜合防災規劃編制模式，是解決問題的癥結所在。

3　村鎮綜合防災規劃的對策

3.1加強法律法規建設

美國在地方綜合防災法律法規建設方面，為我國村鎮綜合防災規劃提供了重要參考。美國聯邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）頒布的《減災法案2000》（Disaster Mitigation Act of 2000）［18］是用來規范綜合減災規劃編制過程的最新國家級法律。此外，為了指導所轄市和郡的減災規劃編制，一些州進一步制定相關導則，如北卡羅萊納州制定的《地方減災規劃手冊》（Local Hazard Mitigation Planning Manual）［19］。

鑒于此，我國應加緊出臺《村鎮防災減災規劃技術規范》，以規范各地規劃的編制；地方各級政府應針對當地的災害特點出臺相應的規劃標準和規劃編制辦法，以直接指導綜合防災規劃的編制。

3.2完善規劃編制體系

盡管村鎮地區所受到的具體災害因地而異，且綜合防災規劃的側重點各有不同，但規劃的方法和程序卻具有一致性，因此需要將村鎮綜合防災規劃的編制體系法定化。即要在鎮總體規劃、控制性詳細規劃和村莊規劃等各個層面明確規劃的側重點。

3.2.1鎮綜合防災總體規劃

在鎮綜合防災總體規劃層面，可分為鎮域綜合防災規劃和鎮區綜合防災規劃。鎮域綜合防災規劃應從整個鎮域出發，建立統籌城鄉的防災體系，注重鎮域防災空間分布、防災基礎設施布局，突出宏觀性、戰略性、政策性特點，體現災前預防、災時疏散、災后救援的全過程特點，主要內容包括：（1）災害綜合評價，包括災害現狀分析、災害易發性分析、防災能力評估；（2）防災規劃目標，包括防災目標、設防標準、防災規劃的年限；（3）防災等級結構；（4）避難疏散系統，包括疏散場地、疏散交通網絡；（5）救災系統，包括以救災指揮系統、救災生命線系統、救災公共設施系統，其中救災生命線系統包括供水、供電、電信等市政設施，救災公共設施系統包括醫療救助設施、救災物資儲備設施。鎮區綜合防災規劃包括：（1）用地適宜性評價；（2）防災空間結構，防災節點、防災廊道的布局；（3）避難疏散空間；（4）市政基礎設施規劃；（5）重點地段綜合防治規劃，如重大災害點、災害易發地段、危險品儲藏點等地段的災害防治規劃。

3.2.2鎮綜合防災詳細規劃

在鎮綜合防災詳細規劃層面，應該將鎮區綜合防災規劃中的空間結構布局和基礎設施落實到地塊上，并根據地塊內部情況，提出土地開發要求，指導項目建設。具體而言，主要包括兩個方面，即防災空間布局和建設控制指引。防災空間布局主要包括：（1）防災安全線劃定，對地塊內災害點和危險源劃定安全范圍；（2）避難疏散場地規劃，結合地塊內學校、醫院、體育館、廣場、公園綠地等布置避難疏散場地；（3）根據總體規劃要求和地塊內部需要布置避難疏散通道，劃定道路后退距離、消防通道范圍；（4）市政基礎設施規劃，保證避難疏散場地內水、電、救災物資災害發生時能夠正常供應。建設控制指引主要包括：（1）人口容量規定，即人口規模、容積率、建筑密度、綠地率等指標的確定應考慮安全荷載；（2）建筑質量規定，鼓勵和引導使用有利于應對災害的建筑結構、建筑材料和建筑組合形式，鼓勵在建設單位內部開辟防災空間。

3.2.3村莊綜合防災規劃

在村莊綜合防災規劃層面，應該在用地綜合評價的基礎上，根據鎮總體規劃的要求，進行避難疏散場地和救災設施規劃。主要內容包括：（1）建設用地適宜性評價，根據村莊的地形、地質、水文等自然條件以及道路、工廠分布、礦產開采等社會經濟條件，進行建設用地適宜性評價，劃定災害易發區范圍；（2）根據建設用地適宜性評價，劃定建設用地范圍邊界，并對建設用地提出相應的建設控制要求；（3）結合村委會、衛生室、文化室、村民廣場、便利店布置大型避難疏散場地，結合農田、打谷場等就近布置小型避難疏散場地；（4）根據避難疏散空間分布，交通、水、電等基礎設施；（5）防災安全教育和公眾參與要求（圖1）。

3.3突出規劃實施性

城市和村鎮綜合防災落實困難的重要原因在于規劃的執行力度較弱，歸跟到底在于規劃本身的前瞻性、操作性和實施性較弱，村鎮地區綜合防災規劃必須采取面向實施的規劃策略。美國的“區劃法令”（Zooning Ordinance）和“土地細分規則”（Subdivision Regulations）［19］為我國綜合防災規劃內容在用地層面的落實上提供了很有價值的參考。即將防災要求融入到土地開發利用之中，對開發地塊提出規劃設計要求，以保證防災規劃的實施。

在我國村鎮防災中，控規用地指標的確立，要兼顧效益和安全，充分考慮防災需求。如道路后退紅線考慮安全疏散要求，用地豎向考慮防洪標準，綠地系統建設考慮防災疏散距離和服務半徑。針對具體地塊，可以根據防災需要在防災規劃中提出建筑結構、形態、抗震、疏散、消防等建筑設計要求，對開發地塊提出避難場所位置、面積、人口容量等相應的防災要求，從而將避難場所建設問題在地塊內部解決。

3.4加強防災避難空間建設

日本是世界上災害多發國家，同時也是防災空間建設最成功的國家。日本把防災公園的建設，作為一項重要的任務。在1973的《城市綠地保全法》里把建設城市公園置于“防災系統”的地位［20］。1998 年建設省制定了《防災公園計劃和設計指導方針》，用于防災公園的建設。此外，日本非常注重建筑防災減災研究，日本的中小學校抗震等級最高，也是最佳避難場所。避難場所中儲備足夠多的應急包、食品、飲用水，定期更換以保證質量，確保了災情發生時的危機應對能力［21］。

我國在村鎮地區公園綠地規劃建設中，不能僅僅將綠地率、綠化覆蓋率作為衡量指標，應充分考慮防災安全需要。綠地系統是否能發揮防災功能，與綠地系統地形、植被、結構、布局、規模、人口分布等相關，綠地系統規劃建設應充分考慮這些因素。此外應加強醫院、學校等公共建筑安全建設，如推廣安全醫院、安全校舍工程。

3.5探索管理實施新機制

首先，應成立災害管理機構，保障村鎮綜合防災規劃的規劃、實施和維護，并提供專項資金支持［22］。其次，完善公眾參與機制，讓村鎮居民關注、參與、監督防災規劃的實施。定期對規劃實施進行評估和更新，使得規劃更具實時性和可行性［23］。

4　案例研究

本文以湖北省神農架林區松柏鎮村鎮綜合防災規劃為例，對村鎮綜合防災規劃進行了簡要說明。

2013年由上海同濟城市規劃設計研究院和武漢市規劃研究院共同完成的松柏鎮規劃中，總結了國內外村鎮綜合防災規劃的經驗，在總體規劃、控制性詳細規劃和村莊規劃各層次進行了防災規劃。

在鎮域綜合防災減災規劃中規劃了救災指揮中心、救災疏散通道和臨時避難場所（圖2）。其中，鎮區臨時避難場所為道路、廣場、綠地和學校操場等開放空間以及社會停車場和周邊的田野空曠地塊；居民點臨時避難場所為道路和周邊田野空曠地塊。此外，為保障游客旅游安全，在兩大景區內設置醫療救助站，為突發危險情況下的游客提供醫療救助服務。

鎮區綜合防災規劃中，結合松柏鎮實際情況，考慮防洪、消防、抗震、人防及地震災害防災要求（圖3），對疏散通道、疏散場地及救災設施進行了定量要求，以提高鎮區整體防災減災和救助能力，確保鎮區安全。

圖1　村鎮綜合防災規劃編制體系框架圖Fig.1 village comprehensive disaster prevention planning system frame

圖2　松柏鎮鎮域綜合防災減災規劃圖Fig.2 comprehensive disaster prevention planning of Songbai Town domain

圖3　松柏鎮鎮區綜合防災規劃圖Fig.3 comprehensive disaster prevention planning of Songbai Town township

圖4　松柏鎮B片區四線控制導則Fig.4 four wire control guideline of Songbai Town B district

圖5　松柏鎮美麗鄉村綜合防災空間布局規劃圖Fig.5 beautiful countryside comprehensive disaster prevention spatial layout planning of Songbai Town

控制性詳細規劃中，充分考慮了綠地系統的防災功能，公園綠地的選址中考慮了安全需求（圖4）；對避難場所的面積、配套設施用地的面積進行了詳細規定，突出了控規的實施性。

在美麗鄉村規劃中，首先在災害環境評估、建設選址與災害避讓及災害防治的工程性措施方面進行了詳細規定，為用地安全提供了保障；其次規劃設置了防災軸和防災分區（圖5），提出了基礎設施的應急保障要求。最后，鄉村規劃建設技術導則中對農村居民點的安全選址、避難疏散、災害治理和消防整治都提出了相應的要求。

此次村鎮綜合防災規劃，充分考慮了整個鎮域不同類型居民點對防災的需求，進行了各層次的防災規劃，將定性和定量規劃相結合，為村鎮地區安全提供了重要保障。

5　結 語

村鎮綜合防災規劃要發揮其最大效益，需要從法律規范、規劃編制、規劃實施保障等多個環節進行保障。本文從目前村鎮地區綜合防災規劃的現狀困境著手，對規劃編制體系進行系統研究并提出面向實施的防災規劃策略，以神農架松柏鎮為例分析了其在村鎮綜合防災規劃中的努力和嘗試。未來村鎮綜合防災規劃的研究，應更多地從規劃的實施角度出發探索村鎮綜合防災規劃的評估、公眾參與及實施保障，為村鎮地區廣大居民提供安全宜居的生活環境。

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圖片來源：

圖1：作者自繪

圖2-5：神農架林區住房與城鄉建設委員會提供

Exploration on Problems and Solutions of Comprehensive Disaster Prevention Planning for Villages

LI Jun， YE Yong

In recent years， disasters happen frequently in village areas， which have caused serious losses. Therefore， it is of great significance to draw a comprehensive disaster prevention plan， but specific drafting struggles to make progress. The village comprehensive disaster prevention plan should be unique rather than completely follow the urban one. The paper analyzes problems of the plan， including the imperfection of instructional legal system， and compiling system as well as difficulty in governing. According to the experience of American and Japanese comprehensive disaster prevention plan， the paper proposes that Chinese plan should improve the legal and compiling systems，pay emphasis on the practice of the plan， the construction of refuge space and explore new mechanisms to practice the plan， by taking Songbai Town as an example .

Villages and Towns； Comprehensive Disaster Prevention Planning； Implementation Measures

TU984.11+6

B

2095-6304（2016）04-0073-06

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160412

2016-01-20

（編輯：田潔）

* 國家科技支撐計劃資助項目（2014BAL05B07）

李 軍： 武漢大學城市設計學院，教授，博士生導師葉 勇： 武漢大學城市設計學院，碩士研究生，planneryeyong@163.com

李軍， 葉勇. 我國村鎮綜合防災規劃的問題與對策研究［J］. 西部人居環境學刊， 2016， 31（04）： 73-78.