城鄉一體化視角下的就業服務體系研究

張學英　李薇　閆妍

（天津職業技術師范大學　天津　300222）

城鄉一體化視角下的就業服務體系研究

張學英李薇閆妍

（天津職業技術師范大學天津300222）

從促進城鄉一體化的視角，基于城鄉人力資源一體化探討通過構建完善的就業服務體系提升勞動者的就業技能、提升工作福利以實現體面就業，進而促進農民市民化。重點探討對城鎮化催生的大量待轉移勞動力、產業內現存低技能存量勞動力、新增勞動力的就業和創業扶持。該就業服務體系由就業信息服務體系、就業技能培訓體系、創業指導體系、勞動與社會保障體系構成。促進該體系的良性運行需要積極和消極的就業保障政策并行，其中積極的政策包括建構完善的勞動力市場、就業獎勵金制度、職業準入制度、就業公積金制度；消極的政策指失業保險與救濟制度。

城鄉一體化；人力資源；就業服務體系；市民化

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出“完善城市化健康發展體制機制。……推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。2013年，魏后凱的研究發現我國城市化率從30%躍升到50%僅用了15年，而全世界同樣的城市化率提升則用了50年。伴隨著高速城市化，大量農村勞動力自愿或者被迫從農村遷移到城市，由從事農業生產轉向從事非農業生產。據統計，伴隨著高速城市化，在“十二五”期間，仍有近4 500萬農民工要轉向非農產業和城鎮就業。

然而，伴隨統計意義上的高速城市化的是日益積累的農民工市民化的壓力。農民在生產方式上離開賴以生存的生產資料——土地，或者轉移到城市主要從事非農業生產；在居住方式上從平房住進樓房，也并不代表他們已經轉化為市民。只有在經濟、政治、文化等方面的全面融入才真正意味著他們正式轉變為現代市民。農民工融入城市社會的首要方面即經濟上的融入，而實現經濟融入的第一塊敲門磚即獲得穩定高質量的就業。然而，現有農民工群體的知識和技能水平決定了他們中的大多數只能從事非正規就業，工作福利水平低，無法建構扎根城市的經濟基礎。我國產業轉型升級勢必引發對技能人才的需求，這也意味著在未來的經濟社會發展中，農村轉移勞動力被非農產業吸納的前提是提升技能水平，從而能在城市維持可持續生計。

根據各國的經驗，農民向城市轉移主要依靠市場的力量，但也需要各國政府的積極引導。尤其是在我國快速城市化進程中，大量征用農業用地產生的被征地農民非自愿地改變了生產和生活方式，政府在促進他們市民化的過程中更需要承擔重任。城市化的最終目標是實現城鄉一體化，其中給農民國民待遇，讓農民享受到城市文明和實惠，促進農民工市民化以最終融于城市，是促進城鄉人口資源或城鄉人力資源一體化不可忽視的內容。本研究將在促進城鄉人力資源一體化的視角下探討建構一個有政府、用人單位、勞動者本人三方參與的就業服務體系，通過就業獎勵、教育培訓、相關就業服務等以工作為依托的就業保障機制，賦予存量和增量勞動力產業發展所需的技能，提升工作福利，助推實現體面就業，為農民工在經濟上融入城市奠基。

二、城鄉一體化視角下的就業服務體系的內涵

（一）城鄉一體化的內涵

城市化發展進程是分階段推進的，城市發展的歷史脈絡一般呈現為如下路徑：鄉育城市——城鄉分離——城鄉對立——城鄉聯系——城鄉融合——城鄉一體，其中，城鄉一體化是城市化的最高階段。城鄉一體化的思想萌芽于19世紀末，美國城市理論家劉易斯于2005年提出通過促進城鄉平衡發展來保障農村居民和城市居民都能享受到城市發展的便利。我國對于城鄉一體化的關注始于20世紀80年代，發端于人們對建國后逐漸形成的城鄉二元結構衍生出的各種社會矛盾。在城鄉一體化階段，城市和鄉村之間形成的有機整體，可以實現資源共享、優勢互補，徹底消除城鄉差別，以高度發達的物質文明和精神文明實現城鄉共享。

綜上，本研究將城鄉一體化的內涵界定如下：城鄉一體化是城市化的最高階段，是在生產力高度發達的條件下，城市和鄉村在人口、技術、資本、資源、市場、服務等方面實現相互融合與協調發展，消除城鄉壁壘與差距，從而促進城鄉在政治、經濟、文化等方面的協調發展的一種社會形態。城鄉一體化的實質即消除城鄉差別，城鄉共享城市發展的福利。

（二）城鄉人力資源一體化的內涵

在城鄉一體化的大系統中，人力資源城鄉一體化就是要在城市和鄉村形成統一的勞動力市場，消除城鄉人口遷移的障礙和壁壘，消除城鄉就業的工作福利差距，公共就業服務在城鄉人口間實現均等化，最終農民和城市市民不再有身份的差異。就業尤其是體面就業是促進人力資源城鄉一體化的一個關鍵子系統，也是促進農民市民化的一個關鍵環節。

就我國經濟社會發展現實而言，一方面是快速城市化催生的大量待轉移勞動力面臨著融入城市的困難，另一方面是產業的轉型升級急需大量技能人才，結構性失業有常態化趨向。區域經濟發展所需的少量高端人才可以通過市場機制從外部引進，但處于人才金字塔中低端的大量技能人才全部依靠引進是不現實的。因為存量和新增低技能、無技能勞動力的人力資本水平比較低，其遷移的距離相對于人力資本水平高的勞動力而言比較短，他們通常選擇離家鄉較近的區域就業，故理應成為區域經濟社會發展所需勞動力的主力軍，若因缺乏技能而失業，便會在區域內形成相對過剩的勞動力。中低端技能人才也是遷移距離較短的人才，也會在離家鄉比較近的某個區域范圍內選擇就業。可見，引進中低端技能人才受遷移距離的制約，最終在區域內部就會出現結構性失業。因此，消除區域內中低端技能人才的結構性失業問題，要立足于其人力資本水平和遷移距離的約束，重在賦予其職業技能，使之有能力建構城市生存的經濟基礎，同時為未來進一步提升技能水平奠基。

（三）就業服務體系的內涵

1.公共就業服務體系的內涵

目前，常用公共就業服務體系（PES）的說法，是指由公共部門提供的公益性就業服務。各國均依靠公共就業服務體系出臺就業政策和勞動力市場調節政策以解決失業問題（國際勞工局，2007）。各國公共就業服務體系的主要任務包括：降低經濟周期對就業的影響；減少勞動力市場結構性不平衡；改善一般性勞動力市場；增強勞動者的技能，以提高勞動生產率；支持弱勢群體或處于長期失業狀態的求職者。《國際勞工公約》界定的公共就業服務的主要目標有：彌補勞動力市場的缺陷，塑造更加公平、有效的市場，從而促進勞動力流動、勞動效率提高、經濟增長和社會福利。國際社會普遍強調由政府提供公共就業服務，政府的主要職責可大致歸納為職業介紹、職業指導、職業培訓和職業咨詢。

2.城鄉人力資源一體化視角下的就業服務體系的內涵

我國的城市化過程就是享受“人口紅利”的過程，在“人口紅利”效應弱化的背景下，可通過就業服務體系促進存量和增量勞動力轉型為經濟發展所需的技能勞動力。完善的就業服務體系通過就業質量和工作福利水平的改善，使待轉移勞動力、產業內的低技能存量勞動力和新增勞動力實現體面就業，提升了其工作搜尋的能力和保有一份工作的能力，從而奠定在城市立足的第一塊“敲門磚”，這是使該群體實現在城市的生產、生活和居住方式轉變的根本環節，也是實現城鄉就業一體化的有力保障。

本研究中的就業服務體系立足于我國城鄉一體化的時代特征，在原有公益性就業服務的基礎上，擴充了公共就業服務體系的內涵，該體系由就業服務信息體系、就業技能培訓體系、創業指導體系、勞動與就業保障體系構成，旨在提升三個群體——城鎮化催生的大量待轉移勞動力、產業內現存低技能存量勞動力、新增勞動力——的工作能力，提升就業質量，提高工作福利水平，推進城鄉人力資源一體化發展。該體系的著力點在于為勞動力提供“造血機制”而非簡單的“輸血機制”，通過就業培訓、就業援助等政策體系賦予勞動力維持可持續生計的能力，既可滿足經濟社會發展需求，也可促進就業質量提升。

三、新加坡就業服務的實踐及啟示

（一）就業促進保障機制

新加坡的就業市場為不同技能層次的人才提供相應的就業服務，主要包括職業教育發展、解決結構性失業政策和外籍勞動力就業準入制度，旨在促進大學生群體就業和創業，幫助本國低收入或低技能群體打造新的就業機會，通過就業準入制度對外籍勞動力進行規范。

1.引導職業教育常態化發展

政府據勞動力需求定期調整教育發展規模及比例，在前端控制人才失衡局面的出現。在職業教育上遵循“先培訓后就業，未經培訓不得就業”的原則：求職人員獲得相應的資格證書后才可以上崗就業；上崗后，用人單位將職業技術能力與工資待遇掛鉤，激勵員工不斷參與崗位技能培訓，使職業技術教育常態化。另外，政府高度重視職業教育，獲得一級技工證書即認定為大學畢業水平，享受與大學畢業同級的工資福利待遇。

2.用現金獎勵愿意工作的人

政府設立基金或制定計劃以促進就業。主要有：

（1）針對低收入群體的就業獎勵計劃（Workfare Bonus）。長期援助愿意工作的低收入群體以增加其收入，有時員工的收入比雇主原本支付的薪金多40%。

（2）為失業者提供培訓津貼和獎勵金。失業者既可得到實習機會，又可在實習培訓期間獲得培訓津貼和交通補貼，若培訓后能繼續在培訓公司工作滿一段時間還可得到額外獎勵金。

（3）經濟激勵計劃。為鼓勵企業為員工提供培訓建立技能發展基金，通過直接給中小企業提供補貼或降低稅率減輕其在雇傭和培訓方面的損失。目前，技能發展基金已達17億新元，先后提供了850萬個培訓機會。

3.建立勞動力技能資格認證制度（Workforce Skills Qualifications System，簡稱WSQ）

根據王祥2013年的研究，WSQ是一個整合繼續教育與職業培訓的綜合體系，連接著職業技能標準和基礎性的就業技能素質，旨在培養崗位和行業所需的能力，同時核發與繼續教育及職業培訓相應的資格證書（王祥，2013）。新加坡截至2007年8月，已構建出10個不同產業領域中的12大技能框架及相應的147種資格認證，包括通用技能體系和產業技能體系，前者包括就業技能體系（Employability Skill System）和勞動技能資格認證兩項；后者則包括社區（社會）服務、金融、通訊等10項服務業類型的技能體系，如圖1所示。

圖1　新加坡勞動力技能資格認證體系框架圖

（二）工作福利制度

公積金制度是新加坡工作福利制度的支柱。該制度是集養老、保健、住房、家庭保障等多種功能為一體的綜合性社會保障體系，面向所有受雇公民和永久居民。公民繳費分別進入用于投資和教育等渠道的普通賬戶、專門用于退休的特別賬戶及用于滿足家庭醫療需求的醫療賬戶。該制度基本滿足了公民日常生活的各項需求，提高了公民的生活水平，使新加坡成為世界上為數不多的“居者有其屋”的國家之一。

四、我國就業服務體系的現狀、問題、成因剖析

（一）我國就業服務體系的現狀

1.公共就業服務的內容

人社部在其頒發的文件中明確了公共就業服務的內容，涵蓋了就業服務和管理，創業服務，就業援助，職業技能培訓和職業技能鑒定，勞動關系協調，勞動保障監察，勞動人事爭議調節仲裁等方面。其中，就業服務和管理主要針對有就業需求的勞動年齡人口，創業服務的對象是有創業需求的勞動者，就業援助主要針對零就業家庭和符合條件的就業困難人員，職業技能培訓和職業技能鑒定面對的是失業人員、農村轉移勞動力、殘疾人、新增勞動力，勞動關系協調、勞動保障監察、勞動人事爭議調解仲裁主要針對存在勞動人事關系的就業人員。其中，經費主要由地方政府負擔，中央財政只對就業服務和管理、創業服務、就業援助、職業技能培訓和職業技能鑒定提供適當補助。“十二五”期間相關就業保障標準如表1所示。

表1　“十二五”期間相關就業保障標準表

2.公共就業服務機構

目前，公共就業服務機構設立省、市、縣三級機構，負責制定落實就業服務政策，統籌協調轄區內就業管理，建設公共就業服務信息系統，并承擔向轄區內勞動者和用人單位提供基本公共就業服務的職責。縣級以下基層公共就業服務平臺主要開展就業援助、落實就業政策、實施勞動力資源調查統計及其他就業服務工作。

（二）現存問題及成因分析

1.現存問題

一是公共就業服務發展不均衡，農村地區就業服務體系發展嚴重滯后，不利于農村剩余勞動力轉移；政府為城鎮居民提供了較為全面的就業服務體系，但農民工未被納入其中，就業困難的城鎮居民可以享受到技能培訓服務，但農民工得到就業服務的機會相對較少，人社部雖然規定對農村轉移勞動者等重點群體提供專門就業服務、農村轉移就業勞動力享有職業技能培訓補貼等內容，但多因培訓針對性較差、時間短而收效甚微。二是信息化水平低，信息共享程度低，不利于勞動力的供需匹配。三是就業服務機構多而雜，職能定位交叉，責權利不明確，運行效率低。四是中央和地方財政對就業服務機構的經費投入不足，影響了就業服務的惠及面。

2.成因分析

首先，勞動力數量龐大，就業服務機構的工作任務繁重，影響了服務質量。其次，長期以來的城鄉差距導致城鄉地區就業服務的差距，也使得農民和城市居民享受到的就業服務內容和質量差距加大。再次，政府主導提供的就業服務停留在低端的提供招聘信息、供需見面會等環節，缺乏針對產業轉型升級所需中高素質勞動力，特別是技能人才的培養和培訓服務，難以滿足追求體面就業的勞動者的需求。最后，勞動及就業保障體系不夠完善，很多低技能、低收入群體，特別是農村轉移勞動力未被納入失業保險和失業救助的范疇；同時，公積金賬戶和社會保障賬戶資金適用范圍狹窄，公積金只能用于購買和租賃住房，社會保障卡賬戶資金主要用于醫療，年輕職工社會保障卡賬戶積存的資金無法有效轉給父母及子女使用，無法用于就業技能培訓，資金使用缺乏靈活性。

五、我國就業服務體系的框架及就業保障措施

（一）我國就業服務體系的框架

促進城鄉人力資源一體化的就業服務體系旨在提升勞動者，特別是城鎮化催生的大量待轉移勞動力、產業內現存低技能存量勞動力、新增勞動力的工作能力，提高就業質量，并使其獲得較高水平的工作福利。該體系由就業信息服務體系、就業技能培訓體系、創業指導體系、勞動與就業保障體系構成（如下頁圖2所示），就業信息服務體系旨在明確行業企業的崗位需求，為就業技能服務體系和創業指導體系提供培訓依據；就業技能服務體系和創業指導體系為就業信息服務體系提供適銷對路的勞動力信息；勞動與就業保障體系為勞動力提供全過程的就業質量保障。

該體系的主要功能為：一是就業信息服務體系。主要提供分類就業信息，開展職業介紹服務，提供就業素質測評、就業指導、政策咨詢等，旨在縮短勞動者工作搜尋時間，減少失業。二是就業技能培訓體系。以實訓中心為平臺，借助職業院校和培訓機構的師資，為農村剩余勞動力、存量低技能勞動力和部分新增勞動力提供就業技能培訓與提升服務。三是創業指導體系。建構創業孵化基地，為創業者提供涵蓋項目開發、專家咨詢、創業培訓、融資服務、政策指導等內容的一條龍創業服務。四是勞動與就業保障體系。該體系包括勞動關系協調、勞動用工和“五險一金”的監督檢查、失業救助、勞動保障監察和勞動人事爭議調解仲裁等，旨在保障勞動者的權益，提高就業質量。

圖2　就業服務體系構成及對應的就業保障政策圖

（二）促進就業服務體系運行的就業保障政策

保障就業服務體系良性運行的就業政策有兩類：一類是“積極的勞動力市場政策”，一方面促進就業崗位增加，另一方面完善勞動力市場和培訓制度，提升勞動者的就業技能，最終實現勞動力的供需匹配和均衡，這類政策旨在保障就業信息服務體系、就業技能培訓體系、創業指導體系的運行效果。另一類是“消極的勞動力市場政策”，旨在支持失業者和就業弱勢群體，保障就業服務體系中勞動與就業保障體系的運行效果。本研究中探討的就業保障政策以就業為依托，旨在通過勞、企、政三方的參與切實提升勞動者技能，以滿足經濟社會發展需求，通過提升工作福利提高勞動者生活水平，實現穩定就業的目標。

1.建構完善的勞動力市場

除了勞動力供需雙方之外，政府也是勞動力市場上一個重要的主體，在提供就業服務、提高勞動力市場效率等方面扮演著不可或缺的角色。政府統籌當前的各類就業服務機構，規范機構職能，就業信息聯網，平等地向城鄉勞動力提供職業介紹、就業咨詢等各項就業服務，把好就業入口，可以消除當前的結構性失業、減少摩擦性失業。一是根據不同群體的特點有針對性地提供不同的就業服務形式。比如，充分利用網絡就業信息服務平臺，為城市勞動力市場的新增就業群體提供崗位需求信息，招聘會等有形的就業服務則面向農村轉移勞動力和產業內低技能存量勞動力。二是提供一系列的職業測評，幫助求職者準確定位，以提升就業穩定性。三是做好就業追蹤和回訪，既關注簽約率，更關注簽約后的就業質量，督促企業合法用工，保障勞動者的權益。

2.建立長期穩定的就業獎勵金制度

成立就業獎勵基金委員會，設立就業獎勵基金，既可激發企業雇傭和培訓勞動力的積極性以改善就業質量，也可鼓勵勞動者就業以提升其收入。一是制定專門針對企業的稅費優惠計劃，鼓勵企業雇傭低收入、低技能人群，特別是向第三產業的中小企業傾斜。二是通過現金補貼直接促進勞動者就業和創業。比如針對低技能、低收入、難就業的勞動者，提供社會保險費、生活費、住房等方面的現金補貼，保障其基本生活所需且提高收入。

3.建立職業準入制度

除了強化職業教育培養預備勞動力技能的作用外，為促進勞動者技能水平提升，深化勞動力供需雙方對職業技能和培訓的認可度，可建立職業準入制度。一是通過立法規定求職者上崗前必須接受職業技術培訓，促成職前培訓制度化。二是在全國各行業廣泛實行職業技能證書制度，將職業技能與工作待遇掛鉤，促進職業培訓常態化。比如，為低技能及新增勞動力提供免費職業培訓，并與職業資格取證掛鉤，培訓期間為其提供生活和交通補貼，減免取證費用。

4.建立就業公積金制度

建立就業公積金制度，將公積金賬戶與社會保障賬戶合并為就業公積金賬戶，將賬戶基金按不同人群以不同繳費比例劃入普通、醫療、多功能三個子賬戶，覆蓋住房、投資、保險、教育、醫療和養老等多方面支出。按勞動者的不同年齡區分繳費比例，規定年齡低的勞動者的繳費多劃入用于住房支出的普通賬戶，隨著年齡的增長逐漸提高醫療賬戶的劃入比例，同時將繳費的一定比例劃入多功能賬戶，可以用于勞動者在就業技能培訓等方面的支出。

5.完善失業保險及失業救助制度

制度的受益對象是短期內未能就業的勞動者，旨在使制度發揮促進就業和預防失業的功能，同時對其在失業期間的基本生活需求給予保障。一是擴大失業保險覆蓋范圍，將靈活就業者、農村轉移勞動力納入制度體系。二是設立再就業鼓勵期，為在短期內（比如0～6個月）迅速找到工作的再就業者提供一次性就業獎勵金。三是拓展失業保險金使用結構，將部分資金用于失業期間的培訓費用和生活費用，鼓勵失業者有針對性地提升技能。四是鼓勵企業穩定用工，降低裁員率低于平均水平的企業的失業保險繳費費率。五是為就業困難群體提供技能培訓和生活補貼等失業救助。

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（責任編輯：王恒）

A Study of the Em p loyment Service System from the Perspective of Urban-Rural Integration

ZHANG Xue-ying，LIWei，YAN Yan
（Tianjin University of Technology and Education，Tianjin 300222，China）

From the perspective of promoting urban-rural integration，and on the basis of the establishment of a sound employment service system，especially the integration of urban-rural human resources，this paper discusses how to enhance the employment skills of rural-urban migrant workers and how to make them decently employed，by improving their workfare so as to promote their citizenization eventually.It focuses on the employment and entrepreneurship support of rural labors to be transferred，low-skilled industrial workers，and incoming labors.The employment service system is composed of employment information service system，employment skills training system，entrepreneurial guidance system and the social security system.Both of the positive and negative employment security policies are neededto ensure the proper operationof this system.The positive policies include the construction of a perfect labor market，an employment incentive system，an occupational admittance system and an employment accumulation fund system.The negative policies refer to an unemployment insurance and relief system.

urban-rural integration；human resource；employment service system；citizenization

G710

A

1672-5727（2016）02-0058-06

張學英（1975—），女，博士，天津職業技術師范大學教授，研究方向為勞動就業、人力資本。

2014年度天津市哲學社會科學規劃后期資助項目“鄉城移民建構可持續生計的新視野——基于職業教育社會學的思考”（項目編號：TJJXHQ1402）