地票制度創新與土地發展權市場機制及農村土地資產顯化關系

文蘭嬌，張安錄

（華中農業大學土地管理學院，湖北 武漢 430070）

地票制度創新與土地發展權市場機制及農村土地資產顯化關系

文蘭嬌，張安錄

（華中農業大學土地管理學院，湖北 武漢 430070）

研究目的：探索地票制度的市場化運作創新機制及其與土地發展權市場、農村土地資產顯化的關系。研究方法：文獻研究法、對比分析法和模型假設演繹法。研究結果：（1）建立了地票制度市場化運作分析框架；（2）構建了土地發展權轉移模型，并推導出地票價格應為重慶市城郊分界點城鎮建設用地價格；（3）地票價格和土地出讓價格存在較大差距，但二者差距小于征地補償價格與土地出讓價格的差距。研究結論：（1）地票制度是利用了土地發展權還原機制，以地票為形式搭建了虛擬指標交易創新制度；（2）地票價格是土地發展權轉移價格的體現，當開發總量越小時，發展權轉移價格越高；（3）目前地票價格尚不能完全顯化土地發展權轉移價值，但相對于征地補償制度，有效地提高了農村土地資產價值，是更能促進資源優化配置的制度創新設計。

土地制度；地票運作機制；土地發展權市場化機制；土地發展權轉移模型；資產顯化

1 前言

自2004年國務院出臺“城鄉建設用地增減掛鉤”（簡稱“掛鉤”）政策，為統籌城鄉建設用地、促進城鄉一體化發展做出了制度創新后［1］，2005年國土資源部針對增減掛鉤政策下發了“關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見”來指導城鄉增減掛鉤工作，緩解城市建設用地供給不足，農村建設用地閑置現象［2］。截至2010年，掛鉤政策已經在全國27個試點區域內廣泛實施。重慶市在2008年成為試點城市后，同年設立了全國首家農村土地交易所，在增減掛鉤的基礎上創造性地建立了“地票”交易制度。隨后，在江蘇省等地又陸續出現了“紅票”、“藍票”、“綠票”等指標交易，地票交易制度盛行。

“地票”制度至今建立已有8年，其對于土地產權分布、人口流動、經濟發展等的影響不容忽視［3］，但對于地票制度的評價仍然褒貶不一，主要集中在對地票交易市場機制（主要針對是否是土地發展權交易）的討論和地票價值與資產顯化關系的探索。關于地票和發展權的討論，有的學者認為地票交易和美國的土地發展權［4-5］交易非常類似，是土地發展權的還原機制［6］，然而黃美均、諸培新認為，地票在本質上是一種指標，是指標的“票據化”而非土地“票據化”，因此地票交易是一種載體、一種制度工具，不能表征發展權交易本身［7］。對于地票價值和資產顯化關系，有的學者認為地票制度能夠將固定的土地資產轉化成流動資產，這樣既能滿足建設用地指標的需求，也能提高農村土地的價值［8］，擴大城市帶動農村的涓流效應［9］。但是，也有很多學者認為，地票制度側重于指標的平衡而忽略了土地質量保護［10］，與此同時，地票交易過程中政府模糊的管理權限界定容易導致尋租行為的出現，特別是對于“紅票”、“藍票”等政府部門為交易主體的地票交易［11-12］。盡管重慶地票的交易風險尚可控［13］，“渝東南”“渝東北”等地區短期內通過“地票”交易也獲得了土地資產的貨幣化收入，但卻喪失了今后進行產業升級和工業化建設的建設用地指標，也暫時喪失了土地發展權實現機會，因此地票交易忽略了農村區域的經濟帶動以及長久發展［14］，且統一的地票價格不能體現土地級差收益，收益分配缺乏科學依據，也不利于保護農民利益［15］。

地票制度作為趨于市場制的治理結構［1］，其對城鄉統籌和建立城鄉建設用地市場所發揮的積極作用毋庸置疑，因此，厘清地票創新制度與土地發展權市場機制和資產顯化的關系對重新認識地票制度并將其嫁接、移植到城鄉統一建設用地市場的建設中顯得尤為重要。基于此，本文以重慶地票交易為研究對象，通過分析地票交易的市場化機制，分別與土地發展權交易、城鎮建設用地市場和征地市場做比較，厘清地票交易與二者關系，以期為建設城鄉統一建設用地市場提供科學依據。

2 地票交易的市場化機制

2.1地票交易模式

重慶地票交易模式，主要包括了4大環節——土地復墾、復墾驗收、地票交易和地票使用。首先，在確權發證的基礎上，具有其他合法穩定住所的農民有權自愿申請宅基地復墾，復墾過程由相關政府部門主導，農村土地交易所受理申請后將集體建設用地的收益權集押入資到銀行獲得復墾貸款，以預付款形式先發給農民，然后農民交房，相關部門進行土地復墾。復墾土地達到驗收要求后，復墾指標形成地票。此后，進入地票交易環節。農村土地交易所收集、分配地票份額，對外公開交易信息，在農村土地交易所進行地票交易。交易過程中，農村土地交易所具有較大的市場主控權，比如根據市場行情，決定每場交易形式。若市場需求大于地票供給，則以公開拍賣的形式交易，若供給大于需求，則以掛牌的方式進行。同時，土地交易所會根據交易主體的地票需求，確定每張地票的額度。最后，企業、個人及相關用地單位通過申請到農村土地交易所購買地票，所得交易費用在扣除前期復墾成本和預付款后，交易金全部返還到農村集體，其中，85%歸還給農民，15%歸集體所有。最后，地票持有者以地票撬動土地征收，通過使用地票，購得地票的單位或個人在城市規劃區內選定待開發的土地，由區縣人民政府辦理征收轉用手續并完成補償安置后，按招拍掛有關規定取得與地票面額相當的國有建設用地使用權，指標落地時可沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費（圖1）。

圖1 重慶地票交易過程Fig.1 The land coupon transaction procedure in Chongqing

2.2定價機制

重慶地票在進入市場進行拍賣、掛牌之前制定了統一的基準底價（2011年以后最低交易保護價調整為17.8萬/畝，約267元/m2）。重慶國土房管局2010年《關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見》（簡稱“意見”）明確規定，地票價款使用方向包括：農戶補償費（包括房屋和地上構附著物補償費、土地使用權補償費、農戶購房補助費，三項總計平均費用不低于144 萬元/hm2）、農村集體經濟組織補償費（參照復墾項目所在鄉鎮國有建設用地使用權出讓金標準的一定比例對農村集體經濟組織給予補償，原則上按 25.5萬元/hm2核算）、復墾項目工程成本、復墾項目融資成本、退地工作經費等。根據該條款，可以從理論上推斷地票價格是主要是由土地復墾成本和集體補償金兩部分組成，因而地票的價格機制實質應該是補償機制。再根據重慶地票價款直撥的結果公示看相關權利人及其賬目明細，地票成交后，成交價由4個相關主體分割：農民（補償費）、村集體（補償費）、地方國土房管所（土地復墾成本，55.5元/m2）和市整治中心管理成本（成交價1%），可以用成本法進一步推導當前地票的價值構成：

式（1）中，P為地票價格，P1為農民和集體補償費，P2為復墾成本，P3為管理運作成本，R為利潤，因此地票生產成本= P1+ P2+ P3，R為成交后溢價部分所得。2011年，重慶農村土地交易所為保護農民和集體權益，上調地票最低保護價。根據《重慶市國土房管局關于調整地票價款分配及撥付標準的通知》規定，要保障農戶的地票收益不低于每畝12萬元，集體的收益不低于每畝2.1萬元，即可推算P1= 14.1萬元/畝，約211.5元/m2。加上復墾成本55.5元/m2，正好等于地票底價（211.5 + 55.5 = 267元/m2），而管理費用是成交價的1%，則暗含了管理成本和部分利潤。把集體和農民所得看作土地投入，復墾成本看作資本投入，管理運作看作人力投入，則該模型符合經濟學生產要素投入產出原理。

2.3市場交易情況

從市場交易情況，截至2015年，一共交易15.37萬畝地票，均價為20.15萬元/畝（302.23元/m2），共使用了10.17萬畝。從時間序列上看，地票交易量呈現出先增加后減少的趨勢，在2011年達到交易量的頂峰，約5.29萬畝；地票價格變化相較于數量變化更為波動，先從2008年的8.16萬元/畝增加到2011年的24.42萬元/畝，2012年減少到20.88萬元/畝，后又在2013年增加到22.07萬元/畝，從2014年后有所降低，截止到2015年，地票價格均價在18.70萬元/畝。地票的落地情況相對滯后，僅為地票交易量的2/3。

3 地票交易與發展權交易

3.1發展權價值

邱繼勤、邱道持認為重慶地票交易是土地發展權轉讓市場化的創新探索［16］，并且構建了重慶農村土地交易所地票成本結構模型，如下所示：

式（2）中，P為地票成本價格，C1為土地取得費，C2為土地復墾費，C3為利息，C4為利潤，C5為農村土地發展權補償價格。C1+ C2+ C3+ C4=地票生產價格，再加上農村土地發展權價格C5得地票成本價格P。而農村土地發展權價格C5= Pj- Pn，其中，Pj為復墾地塊建設用地價格，Pn為復墾地塊農用地價格。同時，根據地票制度規定，在地票落地環節，地票可以沖抵耕地開墾費（主城區30—60萬元/hm2）和新增建設用地土地有償使用費（主城區40—80萬元/hm2），因而應該在制定地票基準價的時候加上免征兩費的金額（平均約105萬元/hm2）。邱繼勤、邱道持一文的貢獻在于提出了將農村土地發展權價值納入地票價格機制中，但是對發展權價格和免征兩費金額的闡述是含糊不清的。首先，在當前農村土地價值評估體系缺位，沒有明確的集體建設用地基準地價和農用地基準地價，發展權價格無法確定，相反，地票生產價格是可以推算的，實際成交價也易得，很容易讓人誤解土地發展權價格為地票價格的溢價部分（成交價-生產價格）；其次，對于免征的兩費沒有明確界定，如果歸于土地取得費范疇，兩費來源于地票落地區，與補償費不屬于同一地塊，不等同于地票供給區土地取得費。

因此，本文認為免征兩費這一制度體現的是地票供給區農村集體補償價值的資金來源，是一種重慶市內的跨區補償，而農村土地發展權補償價格不是農村土地發展權的購買價值，而是土地發展權的轉移價格，因為購買發展權（Purchasable Development Right， PDR）是政府出于公共保護的目的收購地塊發展權，不涉及具體的需役地塊，而發展權轉移（Transfer of Development Right， TDR）必然涉及發送區和接收區的發展權限市場交易和轉移。農村集體建設用地通過復墾變成耕地，這個過程本質上是將農民對已經使用的土地發展權進行還原，使得地票發送區土地開發受到嚴格限制；然后，通過地票交易，這部分被還原的土地發展權轉移到城鎮建新區，使得地票接受區原耕地得以轉化為城鎮建設用地，獲得更高開發強度，最終在耕地數量不減少的前提下，實現了農民和地方政府之間土地發展權的轉移［17］。

3.2發展權轉移價值

土地發展權轉移是一種土地利用政策工具，旨在解決傳統分區過程中產生的暴損—暴利困境和有悖常理的經濟激勵機制［18］。土地發展權轉移早期出現在美國分區管制的案例分析中，主要圍繞政府是否有權有償剝奪私人的開發權利以保護歷史地標、自然景觀［19-20］展開討論。最初的土地所有者擁有單位發展權（Development Right， DR），開發區的土地所有者想要進行超過規劃基準線的開發必須購買受限土地所有者的單位發展權［18］。如果地票交易是土地發展權轉移的市場化機制，那么，地票的價格實際上應該表征的是土地發展權的轉移價格。但是關于如何計算其土地發展權轉移價值，如何用土地發展權價值核算地票價值缺乏清晰的界定，本文借鑒臺灣學者楊重信和林瑞益土地發展權空間轉移理論分析［21］，構建地票對應發展權轉移價值模型。

根據需求區多為城市中心區，地票供給區多為渝東北或渝西南這一區位條件，需求區土地價格較高，供給區土地價格較低，主要與其離市中心距離有關，故r為距離城市CBD的距離，若將重慶市視為一單一核心的開放性都市，rf為以CBD為圓心向周圍擴散的中心城區的邊界。r地點的城鎮土地單價（樓面地價）P（r）是關于距離的函數；假設土地的生產函數為H（K，L），H為該地塊開發量，K和L分別代表資本和土地投入量，生產規模報酬固定，且具有以下特征：HK＞0，HL＞0，HKK＜0，HLL＜0，ρ，資本單價為R，由全國市場決定。農村土地的地租為R，由土地市場決定，而復墾成本是一定的，且復墾成本由地方房管所墊付，待地票成交后再扣除，故復墾成本不納入農村集體成本收益中。由于復墾后為農用地，與未開發前土地租金一致，均為R0。因此，開發商的收益最大化表達式為：

式（3）中，LS為土地供給量。

而農村集體的收益最大化在于決定最合適的土地供給量LS，以獲得最大報酬。

在沒有土地用途限制時，由于供給區和需求區土地面積相等，則市場均衡時供給區和需求區的土地利潤相等，其建筑面積均衡產量（用和表示）也必然相等，用H*表示?？紤]土地發展權轉移后，開發總量定為，且＜H*。令土地發展權轉移價格為v，此時，開發商的收益最大化表達式變為：

土地發展權轉移的市場限制式為：

并假設H（K（r），L（r））= K（r）δL（r）1-δ，0＜δ＜1，則市場均衡時：

若R（rf）= R0= 0，則土地發展權轉移價格：

因等式右邊為正數1，當r＜rf時，左邊有P（r）＞v，因此，，即當允許開發總量越小時，發展權轉移價格越高。

若rf是重慶市郊區到CBD的距離，那么發展權轉移價格即地票價格則為重慶市城郊分界點城鎮土地樓面價格，制定基準底價時，應遵循其城郊分界點城鎮土地價格。

4 地票交易與資產顯化關系

重慶市由38個區縣組成，按照其功能區劃分為5個主體功能區：都市功能核心區、都市功能擴展區、都市發展新區、渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護區。盡管地票需求區大部分集中在都市功能核心區、都市發展擴展區和都市發展新區，但也有少數幾個區縣在渝東南和渝東北區，并且部分都市發展新區既生產地票也需要地票，所以并不能清晰界定重慶市郊到CBD的距離rf。由于目前地票交易機制并不關心地票供給區和落地區具體區位條件，只關心落地區和供給區指標是否對應，因而也無法追蹤到具體地票使用地塊的區縣具體位置，故也不能用需求區具體地塊所在區縣郊區到縣中心距離替代。

由于地票所表征的指標為新增建設用地指標和占補平衡指標，根據“同權、同地、同價”原則，那么可以假定供給區原農村建設用地與其附近條件相同的城鎮土地價格相等，而需求區地票所落地塊征地補償價格代表農地價格。最終，本文用各個區縣以每個區縣地票價格和平均城鎮建設用地出讓地價和征地補償價格作比較檢驗目前地票價值與農村土地資產、土地發展權轉移價值的關系。

表1 供給區地票價格和土地出讓價格關系 單位：元/m2Tab.1 The relationship between land coupon price and conveyance price in supply areas unit: yuan/m2

令vi表示分布到第i區縣的地票價格，i = 1，2，3，…，27①重慶市由38個區縣組成，而全區內共有27個縣產生地票，故此處縣份數量i是取的實際個數。，Pi表示第i區縣城鎮土地的平均出讓價， 表示第i區縣城鎮土地平均出讓價與地票價格的差值，Pi/ vi表征二者的比值。根據2014年實地考察和重慶市土地出讓交易結果，得到供給區地票價格和土地出讓價格的關系（表1）。從表1可以得出，地票價格和所在區縣城鎮土地出讓價格相差甚遠，目前地票價格尚不能完全顯化土地發展權轉移價值。平均而言，地票價格和城鎮土地差價為1706.2元/m2，二者比值達9.3937。都市功能核心區、都市發展擴展區和都市發展新區等地票需求較大而供給較小的區縣，地票價格和土地價格差距較大，其中，九龍坡城鎮土地價格比地票價格多8841元/m2，相當于地票價格的40多倍；而渝東南和渝東北等地票主要供給區地票價格和土地價格差距較小，黔江區城鎮土地出讓價和地票價格差距最小，僅為35.38841元/m2，二者比值為1.5844。

地票需求區由于不涉及地票價格，而地票所承載的除了新增建設用地指標外，還有占補平衡指標，因此需求區用征地補償價格Cj和土地出讓價格進行比較， 表示第j區縣城鎮土地平均出讓價與地票價格的差值，j=1，2，3，…，23①重慶市由38個區縣組成，而全區內只有23個區縣需要地票，即23個區縣為地票落地區，故此處縣份數量j是取的實際個數。。如表2所示。從表2中可以看出，地票的需求區主要集中在都市功能核心區，都市功能擴展區和都市發展新區，征地補償價格和土地出讓價格差距非常大。平均而言，需求區土地出讓價和征地補償價格的差值達到3142.3元/m2，比值達30.1259元/m2，其中，位于都市功能核心區的江北區土地出讓價格和征地補償價格相差23631.6元/m2，相當于該區征地補償價格的202.9799倍。

針對表1， 可以看出地票交易將地票收益返還農村集體和農民，在一定程度上顯化了農村資產，因為這些復墾農村建設用地多為閑置宅基地（地票管理條例明確規定有兩套以上宅基地或在城市購買者方可申請復墾），由于目前宅基地沒有流轉通道和評估體系，其資產價值不能得以體現，近似于0，而地票收益的歸還，對于供給區農民集體無疑是一種政策激勵，不僅在保留所有權情況下獲得額外收益，也提供了包含經濟機制的宅基地有效退出通道。結合表1和表2，可以發現各區縣新增建設用地出讓價格、地票價格和征地補償價格由高到低呈級差分布，根據“同權、同地、同價”原則，從供給區土地出讓價格與地票價格的比值（均值：9.3937）和需求區土地出讓價格與征地補償價格的比值（均值：30.1259），可以推斷地票需求區城鄉土地價值差距比地票供給區城鄉土價值差距大得多，地票交易機制相比征地制度是顯化農村資產更優的制度手段。綜上，盡管地票交易制度不能完全顯化農村土地資產價值，但是相比土地征收，其在一定程度上顯化了農村資產價值，是更優的制度改進。

表2 需求區征地補償價格和土地出讓價格關系 單位：元/ m2Tab.2 The relationship between compensation price of land taking and conveyance price in demand areas unit: yuan/ m2

5 結論與討論

本文以重慶地票為地票模式代表，分析了地票創新機制與土地發展權和農村資產顯化之間的關系。首先，本文從當前地票運行的模式、定價機制和交易情況分析了以重慶地票為代表的地票市場化機制，地票制度是利用了土地發展權還原機制，以地票為形式搭建了虛擬指標交易創新制度。在此基礎上，通過分析地票交易和土地發展權關系，提出地票交易機制實質上是一種重慶市內的跨區補償機制，農村土地發展權補償價格不是農村土地發展權的購買價值，而是土地發展權的轉移價格，并構建了土地發展權轉移價值模型，確定了地票的定價依據，根據模型推導，在單一城市中心的假設下地票價格應為重慶市城郊交界處城鎮建設用地單價。進一步地，局限于當前地票價格機制，將地票價格、土地出讓價格和征地補償價格分別就地票供給區和地票需求區進行對比分析，結果發現，地票價格和所在區縣城鎮土地出讓價格相差甚遠，目前地票價格尚不能完全顯化土地發展權轉移價值，而征地補償價格和土地出讓價格差距更大，最高達200多倍，因此，地票創新制度雖然不能完全顯化農村土地資產價值，但相對于征地補償，有效地提高了農村土地資產價值。

另一方面，本文關于在單一核心開放性都市在理論上是成立的，但是在實際應用中，由于任何單一核心開放性都市都會向多核心演變，且發展權轉移要求需役地塊和發送地塊存在一一對應關系，因此在實際操作中，應建立地票供給—需求地塊一對一信息公開機制，這樣重慶市郊到CBD的距離可以用需求區具體地塊所在區縣郊區到縣中心距離替代，而對應需求區縣城郊邊界城鎮建設用地地價可以從城市基準地價中進行判別。同時，本文建議讓地票落地區農民參與地票收益分配，因為當前土地征收環節，土地征收補償是按當前種植作物未來經濟收益貼現而來，其非農化發展權價值未能得以體現，而通過地票撬動土地征收的背后其非農發展權的實現是顯而易見的，由地票交易帶來的那部分農地發展價值也是一定的。實際上，在重慶地票交易和落地過程中，涉及供給區地塊土地發展權向需求區轉移和需求區包括非農發展權在內所有權被國家征收兩個環節，故政府應提高需求區土地征收補償，將其非農發展權價值應歸還需求區農民，還應建立土地出讓金沖抵制度，即開發商購買的地票價值可以沖抵對應城鎮建設用地使用權成交價以防止政府“操縱”市場，以此進一步完善地票制度，則有利于該制度創新對城鄉統一建設用地市場的推廣作用。

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（本文責編：戴晴）

Relationship among Institutional Innovation of Land Coupon， Market Mechanism of Land Development Right and Fulfillment of Rural Land Assets Value

WEN Lan-jiao， ZHANG An-lu
（College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China）

The purpose of this paper is to explore the relationship among the operation mode of land coupon transaction，the market mechanism of land development right and the fulfillment of rural land assets value. Research methods include literature reviews， comparative analysis and hypothesis-deduction approach. The results show that: 1）the analytic framework for land coupon system is established； 2）the model of land development right transfer for land coupon is built，based on which the price of land coupon is calculated as the urban property price on the boundary of rural-urban areas；3）there is a great gap between land coupon price and urban land conveyance price while it is less than the difference between urban land conveyance price and compensation of land expropriation. This paper concludes that: 1）Based on the recovery mechanism of land development right， the land coupon system， namely an innovation of virtual quota tradingplatform， is established； 2）the price of land coupon can represent the value of land development right transfer on the assumption of invariable location； 3）the present price of land coupon can’t display the value of land development right transfer as a whole， but compared with the expropriation compensation， it is more efficient to allocate land resource.

land institution； operation mechanism of land coupon； market mechanism of land development right； model of land development right transfer； asset value fulfillment

F301.3

A

1001-8158（2016）07-0033-08

10.11994/zgtdkx.20160823.112448

2016-05-14；

2016-06-16

教育部社會哲學社科重大攻關項目“建立城鄉統一的建設用地市場”（14JZD009）；國家自然科學基金項目（71573101，71373095）。

文蘭嬌（1989-），女，四川宜賓人，博士研究生。主要研究方向為土地資源經濟。E-mail: wenlanjiao@ webmail.hzau.edu.cn

張安錄（1964-），男，湖北麻城人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地資源經濟。E-mail: zhanganlu@ mail.hzau.edu.cn