洞庭湖生態經濟區生態補償需求研究

陳業強　石廣明　向仁軍　彭小麗

(湖南省環境保護科學研究院，長沙　410004)

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洞庭湖生態經濟區生態補償需求研究

陳業強石廣明向仁軍彭小麗

(湖南省環境保護科學研究院，長沙410004)

通過對洞庭湖生態經濟區的調查研究，從退耕還林、生態公益林保護、水土保持、生態保護區保護以及水環境保護治理設施投入成本等方面，對洞庭湖生態經濟區2014年生態補償需求進行了核算。結果顯示生態環境保護費用約為166.72億元，其中森林保護成本約為6.99億元、水土保持成本約為1.29億元、生態保護區保護46.48億元、水環境保護治理成本約為33.1億元、發展機會成本損失約為78.86億元。最后，結合當前洞庭湖生態經濟區生態補償需求，從補償資金使用、補償階段、多元化資金來源渠道等方面提出了相關政策建議。

洞庭湖生態經濟區、生態補償、補償需求

1　引　言

建立生態補償機制，解決區域、流域生態環境保護與發展的矛盾是當前國內的熱點話題，黨的十八屆三中、四中、五中全會均有提及。進入“十三五”以后，國民經濟與社會發展十三五規劃綱要明確提出要建立多元化的生態補償機制，并且在2016年5月13日，國務院辦公廳發布了《關于健全生態保護補償機制的意見》[1]，意見明確提出了要從森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域開展生態補償機制。

當前，洞庭湖出現了明顯的水環境退化問題，如湖泊來水量減少、湖體自凈能力下降、湖體水質整體呈現中營養化、生物多樣性損失等問題，這在一定程度上是由洞庭湖流域不可持續的土地利用、社會經濟發展模式、長江上游興建大型水利設施造成的。在生態文明體系建設的大背景下，這些問題如果得不到良好的解決，將會導致洞庭湖水質繼續下降、產生一系列的生態環境問題，并嚴重制約洞庭湖生態經濟區的可持續發展。

洞庭湖水環境生態保護的根本在于通過工程項目建設、政策措施保障及資金投入等手段保證水資源的可持續利用，其關鍵在于水質保護，而嚴格的水質保護要求，將對洞庭湖生態經濟區的縣市區經濟社會發展產生重大影響。要突破這一困局，亟需引入生態補償機制。目前洞庭湖生態經濟區尚未建立有利于水環境保護的生態補償機制，盡管省財政對洞庭湖環境污染治理列有專項資金進行了投入，但現階段仍然處于污染治理階段，還屬于還歷史“欠賬”的末端治理控制政策。

生態補償作為一種使外部成本內部化的環境經濟手段，是有效保護洞庭湖生態環境的長效機制，其最終目的就是保護生態環境、促進區域協調發展、實現社會公平[2]。生態補償既能增強環境保護能力，有效遏制水源區水質惡化趨勢，又能促進各類生態系統服務功能正常發揮，實現生態系統良性循環，還能改善湖區周邊居民的生產生活條件，為實現洞庭湖生態經濟區經濟社會高效、和諧發展提供保障。基于此，本文研究了洞庭湖生態經濟區湖南省(除說明外，以下均指湖南省部分)的生態補償需求，定量計算了生態補償額度，為下一步建立洞庭湖生態經濟區生態補償機制提供參考。

2　洞庭湖生態經濟區生態補償方案

2.1洞庭湖生態經濟區概況

洞庭湖生態經濟區是以洞庭湖為中心、涵蓋湘鄂兩省環洞庭湖區域，為長江和湘、資、沅、澧四水尾閭沖積平原。涵蓋湖南省岳陽市、常德市、益陽市、長沙市望城區和湖北省荊州市的行政轄區，共33個縣(市、區)，總面積為6.05萬平方公里，常住總人口2200萬[3]。2011年，地區生產總值5964.9億元。該區域于2014年4月14日經國務院批復，正式上升為國家戰略層面經濟開發區。

2.2總體思路

洞庭湖生態經濟區生態補償方案制定總體思路是：以科學發展觀為指導，以保障洞庭水質達標、促進人與自然和諧與可持續利用生態系統服務為目標，以洞庭湖生態經濟區生態環境保護需求和區域發展需求為前提，明確生態補償主體、對象、范圍和責任，綜合運用行政和市場等經濟手段，調節相關者利益關系，以協調洞庭湖生態經濟區生態環境保護與經濟社會發展的關系。

2.3生態補償的主體和對象

(1)補償對象：補償的客體或對象是因保護洞庭湖水質造成財政收入減少、污染治理投入成本增加、發展機會喪失的地方政府、關停企業和收入減少的居民等生態保護貢獻者。補償客體中要特別關注利益嚴重受影響的當地城鎮居民和農民。

(2)補償主體：當前洞庭湖水環境污染以總磷濃度超標為主，從當前洞庭湖污染物來源來看，一方面洞庭湖主要入湖河流水質滿足洞庭湖地區地表水環境功能區劃要求，但是由于我國地表水環境質量標準中，湖庫水質中的總磷濃度要求要高于河流水質中總磷濃度要求，因此導致主要入湖河流入湖以后總磷濃度便超標，因此省域層面補償主體應為省級政府。另一方面由于長江上游興建水利設施，導致洞庭湖長江來水量2008年至今大量減少。但長江上游主體眾多，很難找到具體導致水量減少的責任主體。因此，補償主體應為國家。綜合上述兩方面，洞庭湖生態補償主體應為國家和湖南省政府。

2.4 補償需求

一般認為，生態補償應包括以下幾方面主要內容：一是對生態系統本身保護 (恢復)或破壞的成本進行補償；二是通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化；三是對個人或區域保護生態系統和環境的投入或放棄發展機會的損失的經濟補償；四是對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入[4]。

根據以上需求，結合有關文獻[5]，采用保護成本法、機會成本法等對洞庭湖生態環境保護建設投入成本(林業建設、水土保持、生態保護區保護)、水環境保護治理投入成本(城市污水處理廠、生活垃圾填埋場、危險廢物處理、農村污染源治理)以及發展機會成本進行核算(詳見表1)。

表1　洞庭湖生態經濟區生態補償需求情況

3生態補償需求測算

3.1退耕還林和生態公益林保護成本

3.1.1退耕還林成本

根據國家發改委發布的《關于印發新一輪退耕還林還草總體方案的通知》(發改西部[2014]1772號)和《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》(財農[2015]258號)中的要求：國家按退耕還林每畝補助1500元(其中中央財政專項資金安排現金補助1200元、國家發展改革委安排種苗造林費300元)。中央安排的退耕還林補助資金分三次下達給省級人民政府，每畝第一年800元(其中種苗造林費300元)、第三年300元、第五年400元。那么，2014年洞庭湖生態經濟區湖南省退耕還林生態補償金額如表2所示。

表2　退耕還林補償金額測算

注：由于退耕還林費用分三次下撥，為第一年、第三年、第五年，現計算第一年下撥的費用，單價為800元/畝；總成本=退耕還林成本+荒山造林成本；數據來源：作者調研測算。

洞庭湖生態經濟區2014年退耕還林所需成本約為4.01億元，其中退耕還林成本約為3.8億元，荒山造林成本約為0.21億元；岳陽市的退耕還林和荒山造林成本最高，分別約為3.15億元和3.16億元。

3.1.2生態公益林保護成本

根據財政部、國家林業局關于《中央財政林業補助資金管理辦法》(財農[2014]9號)和《湖南省森林生態效益補償基金管理辦法》(湘財農[2014]1號)規定，國有國家級公益林補貼為6.75元/畝、集體和個人所有的為17元/畝，國有省級公益林補貼為6.75元/畝、集體和個人所有的為15元/畝。

由于上述標準偏低，無法準確反映公益林的生態效益，所以根據《中國生態補償機制與政策研究》報告中的結論[3]，結合目前洞庭湖區湖南省各縣市區公益林目前的保護方式和現狀，公益林的保護投入成本主要有造林、封山育林、森林管護等，其中造林在上文已有計入，此處不再進行計算，其他保護方式補償標準為：每年封山育林14元/畝，森林管護10元/畝，合計每年24元/畝。那么，2014年洞庭湖經濟區湖南省公益林保護生態補償額度情況可見表3所示。

表3　生態公益林保護補償金額

數據來源：作者調研整理。

2014年洞庭湖經濟區湖南省公益林保護生態補償額度約為2.98億元，其中常德市補償金額最高為1.16億元，長沙市望城區僅為0.06億元。

3.2水土保持成本

一般來說，水土保持投入主要包括：小流域綜合治理、坡改梯、溪溝整治等項目的相應投入，以及水土保持設施維護成本。

根據2008～2015年長沙市水土流失治理情況的投資，可以估算出基本建設費用約為35.2萬/km2，可用于類比洞庭湖經濟區水土流失治理基本建設投資。另外每年管護投入約占基本建設費用的10%～20%，取均值15%進行計算。那么，2014年洞庭湖經濟區湖南省水土保持生態補償額度情況可見表4所示。

表4　水土保持成本

數據來源：作者調研整理。

2014年洞庭湖經濟區湖南省水土保持生態補償費用約為1.29億元，其中年管護成本約0.17億元，治理成本約為1.13億元。

3.3生態保護區保護生態補償成本

洞庭湖經濟區生態保護區的主要類型有自然保護區、濕地公園、森林公園等，各類保護區在發揮生物多樣性保護中起著重要作用。

根據調查統計，自然保護區國家級、省級的維護成本分別為8000萬元/個、6000萬元/個，濕地公園國家級的維護成本為11229萬元/個，森林公園國家級、省級的維護成本分別為10000萬元/個、5000萬元/個。則計算2014年洞庭湖經濟區湖南省生態保護區保護生態補償費用情況如表5所示。

2014年洞庭湖生態經濟區湖南省生態保護區保護成本約為46.48億元，其中常德市約為17.84億元，益陽市約為10.61億元，岳陽市約為15.41億元，長沙市望城區約為2.62億元。

表5　生態保護區保護成本

數據來源：作者調研整理。

3.4水環境保護治理投入成本

水環境保護治理投入主要包括：城市污水處理廠、生活垃圾填埋場等。這些投入用于削減入湖污染物的量，有利于洞庭湖水質改善。

3.4.1城市污水處理廠建設和運行投入成本

根據調查統計，當前污水處理廠的建設投資約為8.22(萬元?年)/萬噸污水，運行成本按國家規定為1.5元/噸污水(出水標準一級A，含折舊)。那么，2014年洞庭湖經濟區湖南省城市污水處理廠建設和運行投入情況可見表6所示。

由表6可見，洞庭湖生態經濟區湖南省2014年城市生活污水處理廠的建設和運行投入約為22.69億元，其中岳陽市需求最高約為9.96億元。實際上2010～2014年內，洞庭湖生態經濟區建設生活污水處理項目累計投資共計16.79億元，離補償需求尚有約5.9億元的缺口。隨著洞庭湖區城鎮化和工業發展速度加快，城鎮生活污水排放量將進一步增加，為了有效的保障湖區水質達標，需要將污水處理設施及其管網的建設需求落實到鄉鎮，需要考慮結合地方需求增加污水處理廠的建設投入。

3.4.2生活垃圾填埋場建設和運行投入成本

為了保證洞庭湖水質，湖區城鎮必須建立良好的垃圾收集，分類系統，加強城市生活垃圾和危險廢物無害化處理場的建設。生活垃圾填埋場建設投入包括工程建設成本和每年的管護費用。根據調查統計，生活垃圾填埋場的建設投資約為0.036(萬元·年)/噸垃圾，200t/d及以下處理規模的城市生活垃圾填埋場處理運行成本為37.98元/噸、清運費用取16元/噸，則運行費用為53.98元/噸。那么，2014年洞庭湖經濟區湖南省生活垃圾填埋場建設和運行投入情況可見表7所示。

表6　城市污水處理廠建設和運行投入費用

表7　生活垃圾填埋場建設和運行投入成本

數據來源：作者調研整理。

洞庭湖生態經濟區湖南省2014年生活垃圾填埋場的建設和運行投入約為10.41億元，其中常德市、益陽市、岳陽市、望城區分別為2.28、3.07、4.57、0.49億元。目前，洞庭湖生態經濟區湖南省城鎮生活垃圾處理項目累計投資共計14.12億元，暫稍大于生態補償需求量，但隨著洞庭湖區城鎮化速度加快，城鎮生活垃圾產生量將進一步增加，為了有效的保障湖區水質達標，需要持續加大對垃圾填埋場和垃圾收運的建設投入。

3.5發展機會成本損失

洞庭湖經濟區在支付額外的生態保護建設成本和水環境保護治理成本的同時，還承受了社會經濟發展的機會損失，導致湖區工業、農業生產發展受限，政府稅源萎縮，居民就業困難，部分群眾生活水平下降等問題。

洞庭湖經濟區的發展機會成本包括產值減少、地方財政收入減少和地方政府財政的增支。其中，地方財政收入減少主要源于農業林業、工業關停等導致的稅源減少，增支主要來源于就業安置和社會保障支出增加。2014年洞庭湖經濟區湖南省發展機會成本情況(詳見表8)。

表8　發展機會成本損失

數據來源：作者調研整理。

在發展機會成本損失方面，益陽市損失額度最高約為60.57億元，原因在于與其他地市相比，益陽市關停了一批竹涼席加工、紙廠、皮革廠等重度污染企業，共計四百多家，導致工業產值大幅度減少，以及因大量下崗人員需要安置而產生的財政增支。

4　主要結論和政策建議

(1)加快建立洞庭湖生態補償機制

目前，湖南省在洞庭湖區生態補償的實踐基本上還是空白，所以亟需通過立法協調補償義務主體與受償主體的生態及經濟利益關系，明確補償的范圍、標準、方式、補償資金籌集與監管等內容，建立和完善生態補償政策。

(2)生態補償標準需考慮不同補償成本需求

當前國家通過生態公益林補償、重點生態功能區轉移支付對洞庭湖生態經濟區進行了一定程度的補償，但補償標準偏低。根據調查，2014年湖南省洞庭湖生態經濟區的3市28個區、縣(市)獲得國家重點生態功能區轉移支付資金，其中岳陽市獲得1.15億元、常德市獲得1.99億元、益陽市獲得1.38億元，相較洞庭湖生態經濟區生態保護成本而言仍然是杯水車薪。下一步洞庭湖生態經濟區應積極爭取國家和湖南省在生態保護建設方面的更多補償。

另一方面，經分析可知洞庭湖生態經濟區湖南省2014年城市生活污水處理廠的建設和運行投入約為22.69億元，實際上累計投資共計16.79億元，尚有5.9億元的缺口。而生活垃圾填埋場的建設和運行投入約為10.41億元，暫稍大于目前累計投資共計14.12億元。所以在考慮生態補償投資方向上時，要結合實際投資情況，優先向生活污水處理廠項目投資傾斜。

(3)分階段考慮洞庭湖生態補償需求

考慮到洞庭湖水環境保護與洞庭湖水體功能的特殊性，未來應考慮分為兩階段對洞庭湖地區進行補償。第一階段在洞庭湖水質完全改善之前，采用國家和省級層面補償的方式，逐步提高補償標準和補償類別。第二階段在洞庭湖水質改善之后(達到水體功能區劃的要求)，以一般性財政轉移支付為主，彌補地方發展機會損失，同時要考慮生態建設及環保工程的運行維護費用。

(4)對洞庭湖周邊地區實行差別化補償

首先，洞庭湖經濟區湖南省2014年生態補償額共計166.72億元，按地區則為常德市生態補償需求額度為38.98億元，益陽市為83.01億元，岳陽市為39.22億元，長沙市望城區為5.51億元；其中，在發展機會成本損失方面，常德市、益陽市、岳陽市、望城區分別損失12.15億元、60.57億元、4.92億元和1.22億元，共計78.86億元。因此，在生態補償資金分配上要充分考慮不同地區間的經濟發展情況、環保壓力，體現出地區差異性。

其次，根據洞庭湖污染物的來源將洞庭湖生態經濟區劃分為水質影響控制區、水質保障區、水源涵養生態建設區等，不同分區之間的點、面源污染防治重點和對策不同，對于直接在洞庭湖區周邊的縣市，由于其城鎮和工業設置離洞庭湖距離近，排放污染物直接入湖，因此，治理要求相對其它分區要求高，接匯入洞庭湖的各主要河流需達到不低于Ⅲ類標準(現狀水質優于Ⅲ類水質的入湖河流，以現狀水質類別目標不得降低)，因此，在生態補償資金分配上要優先考慮直接在湖區周縣市的環保壓力，體現高標準高補償的原則。

(5)引入多元化資金來源機制

生態補償目前資金源于各部門各渠道，資金分散且難以形成合力，應整合有關資金，成立生態補償專項資金，以將資金的效益發揮到最大。同時，應改變以財政撥款一枝獨秀為主的局面，采取多種政策和手段多管齊下，增加社會資本的吸引力，引導社會資本參與到生態保護工程和生態環境修復中去，拓寬融資渠道、創新工程模式。

[1]中華人民共和國國務院. 關于健全生態保護補償機制的意見[EB].2016.5.13.

[2]祝曉光，萬寶春，逯飛，陳利江.湖泊濕地生態補償額度測算研究——以白洋淀為例[C]：“第八屆環境與發展論壇論”文集[C]，2012.

[3]李姣.基于濕地依賴-承載力的洞庭湖區系統耦合及對策研究[D].北京：北京林業大學，2014.

[4]孫發平，曾賢剛等.中國三江源區生態價值及補償機制研究[M].北京：中國環境科學出版社，2008：154.

[5]Zhanfeng Dong，Jinnan Wang.Quantitative standard of eco-compensation for the water source area in the middle route of the South-to-North Water Transfer Project in China[J].Frontiers of Environmental Science and Engineering in China，2011，5(3)：463-464.

[6]《中國生態補償機制與政策研究》課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007.

Research of Eco-compensation Demand in Dongting Lake

CHEN YeqiangSHI GuangmingXIANG RenjunPENG Xiaoli

(Hunan Research Academy of Environmental Science，Changsha 410004)

After surveying Dongting Lake area，this paper accounts the cost of environmental protection，such as returning farmland to forest，soil and water conservation，water environmental protection and control facilities investment. The results show that the cost of ecological environment protection is about 16.62 billion Yuan. Finally，in combination with the current ecological compensation demand of Dongting Lake Ecological Economic Zone，the paper puts forward some related policy suggestions from the aspects of compensation funds use，compensation stage，and the sources of funds.

Dongting Lake ecological economic zone；Eco-compensation；Demand for compensation

陳業強，工程師，碩士研究生，主要從事環境管理、環境經濟政策研究

石廣明，副研究員，博士，主要從事環境系統分析，環境規劃與管理研究

X32

A

1673-288X(2016)05-0162-04

項目資助：湖南省財政資助項目

引用文獻格式：陳業強等.洞庭湖生態經濟區生態補償需求研究[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：162-166.