南京都市圈城市聯動發展研究

□文/閆　瑜（安徽財經大學經濟學院安徽·蚌埠）

南京都市圈城市聯動發展研究

□文/閆瑜
（安徽財經大學經濟學院安徽·蚌埠）

［提要］本文以南京都市圈發展現狀為背景，重點研究南京都市圈在發展過程中遇到的主要問題，分析制約南京都市圈發展的主要原因，并提出解決對策。

南京都市圈；區域一體化；聯動發展

原標題：南京都市圈城市聯動發展制約因素分析及對策研究收錄日期：2016年9月6日

一、研究背景

隨著我國城鎮化步伐的不斷加快，區域一體化已成為促進區域經濟共同發展、加強地區間文化交流的必然趨勢。自2014年以來，國家先后出臺了一系列文件，正式將長江經濟帶建設上升到國家戰略層面的高度。南京都市圈作為長江經濟帶城市群的重要成員，是江蘇省近年來提出的重點建設的三大都市圈之一，自被提出之日起就受到了國家和地方政府廣泛的重視，其發展的好壞將直接影響長江經濟帶建設的成果。

近些年來，圈內各城市先后出臺了一系列方針政策，以促進圈內城市間的相互聯系，更好地發揮都市圈城市間的輻射作用。在各方的共同努力下，南京都市圈各城市間聯系日益緊密，各項經濟指標顯著提升，區域經濟的整體競爭力不斷增強。在此背景下研究南京都市圈城市聯動發展，對推進長江經濟帶建設、加快區域一體化步伐發揮著舉足輕重的作用。

二、南京都市圈概況

南京都市圈不是傳統意義上的城市概念，而是一個發達的城市群落，這個城市群落由發達的交通網絡緊密聯系起來，其實質是以南京為核心的城市經濟帶。它地跨江蘇、安徽兩省，涵蓋南京、揚州、淮安、鎮江、馬鞍山、蕪湖、滁州、宣城八所城市，包括31個市轄區、8個縣級市和20個縣，土地面積約6.29萬平方公里，承擔著向東承接長三角、向西輻射帶動中西部的重要作用，具有得天獨厚的地理條件和資源優勢，同時也是承接長江都市群和皖江經濟帶的重要依托。2014年底，地區生產總值23，986.51億元，常住人口3，337.58萬人。圈內城市分別位于蘇、皖兩省，憑借地域優勢，各城市與南京在經濟、科技、文化等多方面展開了不同程度的合作與交流，彼此之間相互促進，共同發展。

南京都市圈自2000年首次被確立以來，圈內各城市先后采取了一系列措施推進都市圈建設，在區域經濟協同發展方面已然取得了一定的成果。在交通方面，2012年南京與圈內各城市全部實現高速公路聯通，快速干線公路覆蓋所有縣級城市；在經濟發展方面，2014年都市圈地區生產總值為23，986.51億元，其中南京8，820.75億元（全國第11位），揚州3，697.89億元（全國第43位），鎮江3，252.38億元（全國第53位），淮安2，455.39億元（全國第78位），蕪湖2，307.9億元（全國第81位）。同時，在2015年底召開的中央城市工作會議上，又提出了城市發展的新思路和新要求，城市圈建設也成為聚焦熱點，智慧城市、海綿城市等未來城市概念也將從理論走向現實，在此背景下南京都市圈也獲得了難得的歷史發展機遇。

三、南京都市圈發展面臨的主要問題

由于缺乏高效的利益協調機制以及配套的行政政策，南京都市圈在發展過程中也面臨不少問題，主要歸結如下：

（一）城市間產業同構現象嚴重。產業同構是指在一定區域內產業結構的變動過程中出現的區域間結構的高度相似趨勢。作為獨立的經濟個體，圈內每所城市的首要目標都是追逐自身利益的最大化，各成員紛紛把經濟建設的重點放在了投資回報率高的優勢產業，加之圈內各城市自然稟賦相似，使得城市間存在大量低水平的重復建設。以汽車制造業為例，如表1所示。從表1可以看出，2014年南京市汽車制造業總產值為1，732.91億元，占規模以上工業企業總產值的比重高達13.13%；揚州市汽車制造業總產值為887.15億元，占規模以上工業企業總產值的比重也達到10.03%；鎮江市、淮安市汽車制造業產值分別為282.70億元、134.32億元，分別占規模以上工業總產值的比重為3.50%、2.38%。由此可以看出，上述四個城市紛紛把產業發展的重點放在了汽車制造業，尤其是南京和揚州，汽車制造業產值占規模以上工業總產值的比重均超過10%，城市間產業同構現象嚴重。再如，盡管服務業在南京的GDP中占比超過50%，但裝備制造、化工等制造業的作用仍不容小覷；馬鞍山、蕪湖、滁州以金屬加工、裝備制造、農產品加工、化工等產業為主；揚州、淮安、鎮江以裝備制造、化工、紡織服裝等產業為主。產業同構可以帶來規模效益，促進圈內城市經濟的共同發展，但當經濟發展到一定階段以后，產業結構的趨同將會產生重復建設、爭奪市場、產能過剩、過度競爭等一系列不良后果，影響區域間的協作，不利于發揮各城市間的比較優勢，使都市圈整體經濟效益大幅降低。（表1）

（二）缺乏統一的規劃和有效的利益均衡機制。南京都市圈地跨蘇、皖兩省，致使該區域處于不同的市級乃至是省級的管制之下，由于缺乏有效的利益均衡機制，各城市均以自身利益最大化為出發點進行制度安排和經濟建設，地方政府“各自為政”的現象依舊十分普遍。城市間缺乏廣泛、深入的合作，特別是在產業格局的優化調整、環境保護、資源開發和社會公共服務功能的再定位等方面，缺乏微觀層面上加快區域間合作交流的具體措施和宏觀層面上推進區域聯動發展的方針政策。同時，由于城市間的一些機制性、政策性的行政壁壘的存在，使得圈內城市間市場的關聯度降低，資本、勞動力等生產要素的流動成本大大增加，可能致使各城市為了搶奪資源而形成惡性競爭，不利于各市形成合理的產業分工，也不利于充分發揮城市間的比較優勢。

（三）都市圈內部存在著廣泛的非合作博弈。在博弈論中，著名的“囚徒困境”博弈模型就是一個典型的“非合作博弈”例子，它反映了個人理性和集體理性之間的沖突。由于缺乏有效的協議來約束對方的行為，博弈雙方往往基于自身利益最大化的目標做出決策，在不確定對方行為選擇的前提下，他們做出的決策從自身來看或許是最好的，但從整體來看卻不是最優的，個體理性并不能達到預期的目標。

南京都市圈的發展過程中也難以避免地存在著這種“非合作博弈”。雖然城市之間都積極地尋求相互合作，但由于缺乏有效的約束協議，加之城市間的不信任，圈內各城市紛紛追求自身利益最大化，為了抓住發展機遇，各城市之間常常會采取一些非理性的競爭行為，這也是區域經濟發展過程中存在的普遍現象。一方面博弈雙方為了吸引外資、促進本地區的經濟發展，在稅收和土地價格上采取了不同程度的優惠措施，展開了不計成本、只顧傾銷的惡性競爭，從而降低了南京都市圈整體的市場價值和競爭力，也不利于營造一個健康的經濟發展環境；另一方面圈內各城市受到自身利益和部門利益的驅使，各城市的市場內部設立了形形色色的市場壁壘，地方保護主義行為時有發生，這也加大了都市圈協同發展的難度。

（四）核心城市南京的集聚效應和輻射能力不足。南京作為都市圈內的核心城市，由于受到上海“極化”作用的影響，其自身的發展受到了一定的限制，作為中心城市的集聚效應和輻射能力有待增強。由表2可以看出，2014年蘇州的GDP總量達到了13，760.89億元，位于三市之首；南京次之，GDP總量達到8，205.31億元；無錫第三，GDP總量為8，205.31億元。在人均方面，南京市的人均GDP為10.77萬元，低于同樣位于江蘇省內的蘇州、無錫兩市，二者憑借毗鄰上海的地域優勢，在上海經濟的輻射作用下人均GDP分別達到了13.15萬元、12.69萬元；從產業結構上看，南京第二產業結構中重工業占比過大。2014年，南京規模以上工業企業實現工業總產值13，199.67億元，其中重工業企業實現總產值10，489.82億元，占規模以上工業企業總產值的79.47%。從工業產值的構成來看，南京市的經濟增長主要還是以汽車、石油、化工等傳統制造業為主，新興產業的發展還停留在起步階段。（表2）

表1　2014年南京都市圈內部分城市汽車制造業產值占比情況表

表2　2014年南京、蘇州、無錫G D P及人均G D P

（五）中小城鎮及農村發展相對落后，對中心城市支撐作用相對較弱。在區域聯動發展的過程中，中小城鎮及農村往往被視為推動城市發展和區域結構調整的基石。就目前來看，南京都市圈發展以城市經濟為主，中小城鎮及農村作為發展節點的帶動功能和集聚效應尚未引起廣泛關注和足夠重視，城區主體對所管轄的中小城鎮的帶動作用不強。很多中小城鎮及農村經濟基礎薄弱，經濟發展水平低下，基礎設施落后，無法承接中心城市的產業轉移，制約了區域整體經濟的協同發展。以中心城市南京為例，2014年南京市總人口達到821.61萬人，其中農村人口為156.76萬人，占人口總數的19.1%。由此可以看出，南京市的農村人口仍然占據不小的比重。由前面的分析可知，南京市工業總產值中重工業占比過大，占規模以上工業企業總產值的79.47%，而發展重工業對固定資產的損耗程度高、對分工的專業化程度要求低，因此對于加工能力不強的周邊地區而言，南京對其輻射效應及帶動作用不足。同時，由于受到觀念、體制、水平等因素的影響，市級經濟管理不能有效地在包括中小城鎮及農村在內的全市城鄉區域開展主要內容為工業化協作配套生產零部件的社會化大生產，從而進一步拉大城鄉差距。

四、南京都市圈聯動發展對策

結合上文對南京都市圈發展現狀和主要問題的分析，現提出以下建議：

（一）建立統一、有效的經濟運行和管理機制。統一、有效的經濟運行和管理機制對于促進都市圈經濟的整體發展發揮著至關重要的作用。從都市圈經濟實現長遠發展的角度來看，當前需要我們把重點放在解決地區間行政壁壘的問題上來，加快構建高效、務實、精干的經濟一體化利益協調機制。

從政府層面來看，鑒于南京都市圈在發展過程中可能面臨跨省級城市發展的深層次矛盾，筆者建議可以建立跨省會議協調制度，定期召開相關會議，著力解決南京都市圈與跨省發展相關的問題。此外，考慮到南京都市圈長期發展的復雜性，可以設立專題議事機構，該機構由圈內各城市的相關職能部門構成，主要職責是定期研究成果并提出相關的政策建議。從社會層面上看，建立各行業的交流機制，針對現階段圈內民間交流渠道匱乏、交流障礙頗多的情況，各市政府要積極發揮作用，大力促進各行業之間的交流，為各行業的跨區域發展掃清障礙。

（二）整合資源、錯位競爭，發揮核心城市的輻射作用。南京都市圈內各城市都應該以實現都市圈整體協同發展為出發點，融入到都市圈整體發展的大局之中，整合資源，實現資源的優化配置。各城市都應該秉承“有所為，有所不為”的原則，明確自身的產業結構定位，在兼顧自身利益與集體利益的基礎上發展優勢產業，避免圈內各城市產業結構趨同，形成錯位競爭的格局。作為圈內核心城市的南京，要充分利用其作為核心城市在地理位置、資金、技術、信息、人才方面的集聚能力，穩定和鞏固核心城市的地位；此外，南京在要素整合過程中應當充當開拓者、協調者和領導者，努力發揮自身的領導作用和樞紐作用。

（三）樹立無限期合作的共贏理念。南京都市圈各城市地理位置相近、人文風俗也相近，因而具有推進共同發展的良好基礎。基于此，各城市之間應該建立無限期合作的共贏理念，形成統一的協調機制，營造良好的合作氛圍，力求實現集體利益最大化，避免陷入“囚徒困境”，只有這樣，才能發揮彼此的比較優勢，實現地區間長期合作的動態均衡。

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2015年安徽財經大學國家級大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201510378205）；指導老師：楊彤

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