保障性住房區位選址與生活成本理論分析

□文/岑家棟（華東師范大學上海）

保障性住房區位選址與生活成本理論分析

□文/岑家棟
（華東師范大學上海）

［提要］隨著住房保障制度和城市更新工作的推進，全國各地都在大規模進行經濟適用房、公共租賃房、廉租房等保障性住房的建設。保障性住房主要保障的是城市中低收入人群，因此如何選擇區位，實現低成本的居住區生活環境非常關鍵。保障性住房選址與生活成本的理論模型分析從被保障者以及政府的角度出發，說明當保障性住房在市中心或者遠郊區時，居民生活成本相對較高，此時社會福利相對較低；當保障性住房位于城市中環附近時，此時居民的生活成本相對來說最低，此時的社會福利也達到最大值。

保障性住房；區位；生活成本

收錄日期：2016年9月12日

一、引言

保障性住房建設是社會保障體系的重要組成部分，也是完善住房政策和供應體系的必然要求。保障性住房是地方政府根據相關的國家政策以及法律法規，為滿足中低收入家庭的基本居住需要，限定了建造標準和銷售價格或租金標準，起社會保障作用的住房。目前我國的保障性住房體系主要包括經濟適用房、廉租房、公共租賃房、限價房、公共產權住房等。

住房保障制度是政府為彌補市場“失靈”，運用經濟、行政和法律手段，為社會中低收入群體提供最基本住房需求的制度安排，正是由于這一特殊意義，保障性住房也就不僅僅是商品房市場建設的重要內容，更是一項重大的民生工程。近年來，隨著住房保障政策的不斷推進，保障性住房的數量一路突飛猛進，而其質量卻是令人擔憂，包括選址問題、資格審核、分配政策、退出機制等一系列問題慢慢浮現眼前，使得政策的實施與保障目標之間存在著一定的差距。在眾多問題中，選址問題一直以來沒有得到政府與相關部門的關注，使保障性住房大多存在選址郊區化、邊緣化，建設集中化，公共配套設施不完善等問題。同時，這一空間失配問題直接影響到政府對于保障性住房建設的投資成本和被保障群眾生活成本。所以，如何優化保障性住房的布局選址，從而使政府和被保障群眾的收益最大化，是當前亟須研究的重要問題。

圖1　居住用地區位相關因素

李萬峰（2014）指出，目前我國保障性住房選址建設問題主要有兩個：一是多因素驅動導致保障性住房空間選址偏遠，呈現集中化和邊緣化且遠離中低收入人群就業密集區；二是保障性住房多是集中建設，導致低收入群體的空間集聚，凸顯了不同社會階層的居住分異。

黃怒波（2006）、李夢玄（2013）等學者把房價和就業作為保障房規劃選址問題的主要矛盾，認為保障房的建設應該采取混合居住策略，選擇市中心或者其附近地區建設保障房，以解決被保障居民的就業問題，從而提高其生活質量。

馬光紅、嚴國梁（2008）從福利損失角度分析經濟適用房選址的影響，通過建立簡要模型，對房屋空間失配所引起的福利損失做理論分析，并對保障性住房的區位選擇提出合理建議。

目前，這種從城市的某些地方劃出特定區域集中建設保障性住房的做法，看似便于操作實施，從另一方面來看確是加劇了低收入群體的空間集聚，強化了社會階層的空間分化，長遠來看不但不能達到政策設定的效果，甚至會對未來社會的和諧發展產生一些不利的因素。

針對這一問題，一些學者通過對國外較為成熟的公共住房發展研究，總結了相關經驗。從20世紀70年代起，以美國為首，改變了以往集中建設公共住房的傳統做法，轉而使不同收入階層的人們混合居住，以達到不同收入、背景的居民共同生活在同一社區的目的。另外，將低收入住房建設納入新區規劃，同時完善周邊交通、就業和基礎設施也是一種公共住房建設的通行做法。但以上兩種做法在現階段中國城市中的可行性需要進一步的論證。

那么，從被保障者以及政府的角度出發，如何對保障性住房進行選址，才能使居民的生活成本以及社會負擔降到最低水平，從而使社會福利趨于最大化呢？

從一般消費者角度看，人的基本需要的層次性可以從根本上說明人們為什么會選擇不同的居住區位。本著滿足生理需求和安全需求的低層次目的，人們對于住所的要求很低，只要能夠遮風避雨，保證居住安全即可，因此有許多劣勢區位可以選擇。隨著需求層次的提高，人們對于住房配套的交通、就學、就醫等各方面配套功能的要求，尤其是對于自我實現方面的精神需求，使他們對住房的區位有了更高的要求，只有具備這些條件的優勢區位才能得到他們的青睞。西方經濟學家將理性人的擇居分為工作優先型、學習優先型、購物與交際優先型、自然環境優先型等類別，不同類別的人根據其主導需求，選擇最能滿足這種需求的居住區位。如工作優先型會選擇最便利其工作的地點入住，大多選擇的公司附近來減少上下班的通勤成本；自然環境優先型的人會選擇在自然環境優美的風景地帶落戶等。

從政府角度來看，由于住房市場的特殊性，單純依靠市場機制無法充分保障所有居民的居住權利，特別是城市中的中低收入階層，而住房市場的壟斷競爭特征所帶來的市場失靈問題，使政府干預住房市場，特別是保障性住房制度的運行變得必要。在以不同方式提供保障性住房時，政府需要對保障對象和范圍、保障方式、資金來源、供給渠道以及審查和退出機制統籌安排，達到政府與被保障者的效益最大化。在眾多因素中，對保障性住房的區位選擇不僅影響到政府的投資建造成本，而且對于被保障者總體福利水平的提高起到至關重要的作用，所以政府需要在考慮項目收支的基礎上，選擇一個相對條件最合適的區位。

那么，區位因素與日常生活成本、就學成本、通勤成本等其他居住成本之間有什么樣的互動關系，如何選擇合適的保障性住房區位使社會福利水平最大化，這是本文希望解決的問題。

二、住房區位與生活成本理論分析

從一般意義上來說，可以將居民生活成本分為經濟成本和非經濟成本兩大類。其中非經濟成本中包括制度因素、技術因素和文化因素，它們通過經濟制度、規劃制度、通訊技術、風俗習慣、意識形態等方面影響居民生活成本，為了簡化模型，本文暫不考慮以上非經濟成本，著重分析區位選擇對于經濟成本的影響。

經濟成本可以細分為功能因素和可見成本因素，其中功能因素包含了就學成本以及就醫成本，可見成本因素包括日常生活消費成本、住房價格以及交通成本，交通成本主要是指居民上下班的通勤成本。（圖1）

對于就學成本，一般來說具體省市的學費在同省市范圍內差別不大，這里講的就學成本為入學難易程度以及教學質量水平。一般來說，中小學校的分布與人群集聚的密度有較大關聯，郊區人口居住密度不大，學校分布較為零散，數量較少，相對于市中心的學校來說，師資力量、教學質量都比較薄弱，但是郊區的中小學入學門檻一般較低，方便入學就讀。對就學成本綜合來看，市中心的區位優勢還是較為明顯，較多的學校選擇和較高的教學質量，使子女就學成本低于郊區。

在醫療成本方面，雖然就醫費用在很大程度上被醫療保險覆蓋，但是在如今醫療資源相對需求極度短缺的情況下，一些省市中心地段的知名醫院可以說是一號難求，這在很大程度上加大了市中心醫院的就醫成本，地理位置相對偏遠的醫院在設備和人員配置方面并不會明顯落后于中心地段醫院。所以，綜合上述原因，愈靠近市中心，就醫成本愈高。

日常生活消費成本與區位的關系是顯而易見的，市中心居民普遍收入水平較高，其消費水平自然也比郊區居民高，市中心物價會明顯高于偏遠郊區，這也使在靠近市中心地段的居民日程生活消費成本明顯高于郊區居民。

考慮通勤成本，王新明在2004年對北京部分欲購房者進行了調查，結果表明當時通勤時間在1小時以上的占13%，超過30分鐘的占了56%，經測算，至少有34.5%的欲購房者通勤時間超過了45分鐘。按照國際慣例，單程上班時間45分鐘以內為健康通勤時間標準，大于45分鐘的單程通勤時間會給人們帶來身體和精神上的傷害和壓力，從而降低人們的生活質量。調查中采用出租車、公交車、地鐵等公共交通的群體通勤時間超出國際標準的比例比較高，而公共交通出行是中低收入群體的主要出行方式，所以其通勤時間普遍較高。除了時間成本，通勤成本還表現為上下班的交通費用，中低收入群體雖然主要選擇相對便宜的公共交通方式出行，但是考慮每月交通費用，增加上下班換乘次數或者里程數，對其會是一筆不小的開支。目前大多數中低收入人群從事傳統服務行業，工作地點大多在市中心，住房位置越靠近市中心，通勤成本相對來說較低，而住房的遠郊化會大大增加其通勤成本的壓力。

最后是住房價格，這里包含一般意義上的商品房和保障性住房。由于房價的高低在很大程度上取決于地價的高低，所以市中心房價相對來說最高，隨著地理位置向郊區靠近，房價也不斷降低。值得注意的是，保障性住房雖然在政策、形式以及價格上與商品房有所區別，但是作為一種特殊的商品，他們具有類似的商品屬性，保障性住房也可以看作是一種特殊的商品房，他們之間有著替代關系和互補關系。如果把保障性住房看作是一種廉價的商品房，在政府提供保障性住房的情況下，保障性住房與商品住房之間存在強替代性。當保障性住房直接以實物形式提供給居民時，相當于價格為零，那么保障性住房會趨向于完全替代商品住房，當然因為保障性住房不可能無限制提供，居民會替代到保障性住房的最高額度，同時表現為日益需求更多的保障性住房。另一方面保障性住房與商品房天生具有互補性，保障性住房具有完善我國房地產市場的功能，成熟的房地產市場，必然是保障性住房與商品房并舉的。

綜合上述觀點，居民生活成本與住房區位之間的關系可以由圖2所示。（圖2）隨著住房區位由遠郊區向市中心靠近，日常生活成本、住房成本、就醫成本增加，交通成本和就學成本下降。例如，位于市中心的居民，由于物價普遍高于其他地區，居民面對著相對最高的日常生活成本以及住房成本，緊張的醫療資源使居民的就醫成本大大高于遠郊區的水平；另一方面良好的區位條件以及方便的公共交通設施使通勤成本能降到最低，同時市中心地段中小學數量較多以及教學水平相對較高，其就學成本相對來說最低。

圖2　生活成本與住房區位關系

三、被保障者角度的福利最大化分析

為了簡化模型，本文只考慮政府和居民的關系，將房地產開發商的行為作為模型的外生變量來處理，不影響本模型的基本結論。

被保障者的目標函數為自身享受的福利最大化，則有：

其中，U是模型中被保障者的效用水平，H為商品房消費的數量，其價格為PH；Pub是保障性住房消費的數量，其價格為PPub（當沒有保障性住房的消費時，Pub=0）；E是其他日常生活消費品的數量，其價格為PE；B是消費的就學資源，其價格為PB；T是消費的交通資源，其價格為PT；M是消費的就醫資源，其價格為PM。l1為模型中的居民總收入，S1為居民儲蓄總額，當S1為負數時，表示居民在該段時間有與之數值相等的貸款。

由前文所述，各項成本之間與住房區位的關系式可以表示為：

其中，yn表示各項生活成本，z表示區位，αn表示除區位之外的綜合影響因素。例如商品住房成本與區位的函數可表示為：

當住房區位位于市中心時，z=0，隨著z的增大，住房位置逐漸遠離市中心而向邊郊地區靠近，此時住房成本H·PH不斷減小，即一般商品房成本H·PH為住房區位z的減函數。同理，可得其他成本與區位之間的函數關系。

令D1=L1-S1構造拉格朗日函數，求解居民的決策問題：

最優一階條件為：

整理上式，則有：

上式表明，居民希望在保障性住房上的消費和其他產品或資源上的消費達到均衡，各自的邊際效用與價格之比相等。當保障性住房消費的邊際效用降低或其價格提高時，居民會減少其消費，增加其他商品和勞務的消費，從而提高自己的總體效用水平。在沒有政府行為干預的情況下，居民始終傾向于調整自己的消費結構以提升自己的效用水平，從而達到居民福利的最大化。

將區位因素代入拉格朗日函數，可得關于區位因素的一階最優條件：

上式表明，當被保障者獲得的效用水平最高時，由保障性住房區位決定的效用水平與各項生活成本之間達到一個均衡狀態。

居民消費產品與資源時，其獲得的效用與區位因素相聯系，當居住區位靠近市中心時，在就學、就業、交通上的較低的消費水平就能獲得比較高的效用，當居住區位靠近遠郊區時，在就醫、日常生活用品上較低的消費水平就能獲得較大的效用。但是，居住區位靠近市中心，會大大增加住房、就醫、日常生活成本，從而降低整體福利水平；區位過于遠郊區，過高的通勤成本、就學成本也會影響整體福利。所以，保障房區位不宜在過于靠近市中心或者遠郊區。

上式中存在一種特殊情況，PPub=0，即政府通過直接提供保障性住房的形式補貼中低收入家庭，此時保障性住房趨向于完全替代商品住房，居民會在最高限度下獲取保障性住房，并且表現為日益需求更多的保障性住房。

四、政府角度的社會福利最大化分析

從政府角度考慮，其目標為社會福利的最大化，目標函數為：

其中，W是模型中社會福利總和，S是除保障性住房開支外，政府各項其他公共服務和行政開支，Pubs是政府提供的保障性住房數量，PPubs是其保障性住房的開發成本、審查成本及其他各項成本總和，G是政府收入總和。從長期來看，政府收入不可能一直小于開支，當社會福利最大時，即政府在給定收入水平下，盡可能多的提供公共設施和服務，此時政府達到收支平衡。

從政府角度來看，保障性住房的成本主要體現在土地的機會成本以及住房的開發成本，此時當保障性住房區位靠近市中心時，成本顯然較高，而遠郊區的保障性住房成本相對來說較低，而且通常呈現聚集形式。即Pubs·PPubs＝f（β，z），當保障性住房位于市中心時，z=0，此時其成本Pubs·PPubs最大，隨著z的增大，即區位遠離市中心而向遠郊區靠近時，成本逐漸變小。當保障性住房政策體現為貨幣補貼時，由于市中心地段的住房租金高，貨幣補貼成本也相應較高，與前者情況類似，不影響本文結論。

從政府角度，構造拉格朗日函數，可得：

最優一階條件為：

整理上式，即：

上式表明，為使社會福利最大，政府在保障性住房上支出的邊際效用與價格之比要與其他公共設施及服務上支出的相等。也就是說，當保障房的邊際效用與價格之比小于其他公共設施及服務支出的相應比值時，政府傾向于減少在保障房的支出，轉而提供更多的其他公共設施服務。考慮區位因素，靠近市中心的保障性住房需要更多的資金、人力等各方面投入，這一成本原因影響了政府在保障性住房支出的效用。所以政府在選擇保障性住房區位時，傾向于遠郊區，集中建設保障房，這也是為什么目前大量的保障房在偏遠郊區的原因。

綜合以上觀點，保障性住房的區位選擇與社會福利關系如圖3所示。（圖3）

圖3　保障性住房區位與社會福利、居民效用水平關系圖

由圖3不難理解，U=f（z）表示居民效用水平與保障性住房區位的關系，當區位在市中心附近時，過高的日常生活成本、就醫成本和住房成本使居民享受到的通勤、就學福利大打折扣，整體福利水平處于一個較低的位置。隨著區位的外移，過高的生活成本快速走低，而原本享受的通勤、就學福利下降幅度較緩，整體福利水平呈現向上趨勢。當保障性住房區位向遠郊區移動時，過高的通勤成本以及就學成本又大幅度拉低了居民的整體福利水平。

從政府角度看，W=g（z）表示社會福利水平與保障性住房區位的關系，當保障性住房靠近市中心地段時，過高的地價以及居民整體效用水平的偏低，使社會福利處于一個低水平的狀態。隨著區位向中環地段靠近，保障性住房成本降低，居民的效用水平有明顯提高，此時社會福利水平呈現快速上升趨勢。當保障性住房區位接近遠郊區時，雖然地價的降低大大降低了政府在保障性住房上的投資建設成本，但此時居民享受的福利處于一個低水平狀態，整體社會福利較低，且呈現持續下降的趨勢。

綜合以上因素，保障性住房區位的最佳位置應處于城市中環附近，此時居民的效用水平較高，政府的開發建設成本較低，社會的整體福利水平達到最大值。

五、結論及建議

目前，我國的保障房建設進度不斷加快，但是相較于一些發達國家，無論是從保障房制度的合理性，還是從保障性住房的質量、配套設施完整程度來看，都存在較大的差距。特別是在保障性住房的選址上，我國普遍做法是在城市的遠郊區集中布局，同一建設，地理區位的偏遠、配套設施的不完善、審查制度的不健全等原因，使保障性住房政策效果遠遠達不到政府的期望水平，甚至出現大面積的空房現象。

本文通過理論模型分析，認為靠近市中心或者在遠郊區建設保障房，會增加被保障者的生活成本，拉低生活質量水平，反而與政策期望達到的效果背道而馳。從政府的角度來看，靠近市中心建設保障性住房的資金、人力等成本過高，應選擇城市內環以外區域。從社會總體福利最大化的角度來看，保障性住房區位的最佳選擇應在城市中環附近，通過控制居民生活成本以及政府支出水平，達到社會福利的最大化。

同時，關于保障性住房區位選擇的問題值得更進一步的研究，后續研究可以通過對比保障性住房制度相對完善國家，分析其保障性住房建設方式在我國部分城市中的可行性；運用層次分析法，構建遞階層次模型，細分各項生活成本，給予各個影響因素不同的權重，對選址進行評價；建立多準則決策模型，結合GIS空間數據分析，對具體選址周圍小學、中學、醫院、公共交通站點等設施可達性進行打分，最終評價選址的可行性。

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