完善組織機構 創新工作機制

黃毅平

根據省政府閩政〔2001〕34號《關于推進土地收購儲備制度的通知》文件精神，2002年5月成立了邵武市土地收購儲備中心，并制定了相關法規性文件：《邵武市土地收購儲備暫行規定》《邵武市城區國有土地使用權招標拍賣暫行規定》及該規定的補充通知。明確了土地儲備的組織結構、職能、作用、運作方式、征用補償標準等內容，解決了各相關部門之間深層次的矛盾，使土地收購儲備工作“有法可依，有章可循”。明確了我市土地收購儲備中心的主要職責是：根據土地利用總體規劃、城市規劃和市場需求，代表政府制定收儲計劃，適時收儲土地；對實施企業改制的存量土地進行收購；經營和管理市政府依法收回的違法用地，閑置拋荒土地和無主土地，并納入土地儲備體系；對收購儲備土地進行拆遷，整理和出讓前的合理利用；對收儲土地組織出讓，籌集運作和管理土地收購、儲備和出讓資金。

根據市領導的要求，我們對市土地收購儲備中心（以下簡稱“收儲中心”）的組織機構、土地儲備制度建設和運行情況進行全面的調研，現將調研情況報告如下：

一、基本現狀綜述

（一）目前運營情況

隨著城市建設的加快和老城改造的深入，特別是實行凈地出讓政策，收儲中心承擔任務日益艱巨。2002年至2015年12月，收儲中心共收儲土地總面積5236.12畝，共支付土地價款和拆遷補償費10.81億元（不含《土地收回協議》約定按出讓成交價款60%支付的未成功出讓地塊收回費用）；出讓經營性用地158宗，面積約265萬平方米，共獲出讓金約38億元，高出底價約7億元。2008年至2015年底在財政授權下共墊付地塊費用約1936萬元，截止到2015年底中心專戶賬戶銀行余額約為18941萬元，實際收支余額應約為19942萬元，差額為1000萬元（此款項為中心歷年結余及工業用地保證金等）。

（二）人員編制狀況

收儲中心是隸屬于市國土資源局原為自收自支股級事業單位，目前實際按財政核撥事業單位管理。收儲中心成立之初沒有核定人員編制，人員由原市土地管理局內部調劑，2010年經市編委（邵委編〔2010〕11號）同意，將撤銷的原市拆遷事務所的21名工作人員和13名事業編制核定給中心?，F依據邵委編〔2015〕57號文件，定為公益一類事業單位。按規定，其經費由財政核撥，實際上從2003年起邵武市土地收購儲備中心已是財政全額撥款，但事業單位法人證書上經費來源還是登記為經費自理，與實際情況不符。目前，中心實際在崗5人（其中3人屬基層國土資源所或直屬事業單位編制），其余人員在市國土資源局內部調劑使用；中心現配備主任1名，副主任1名，會計1名，出納1名，職員1名，人員短缺和工作任務繁重的矛盾十分突出。

（三）資金運營狀況

邵武市2002年成立收儲中心后，前期做了大量的基礎性工作，應該說取得了一定的成績，為土地儲備工作打下了良好的基礎。圍繞建設人居福地、創業福地、生態福地的海峽西岸經濟區綠色腹地經濟強市的目標，市委、市政府對土地儲備工作提出了更高的要求。但是，一方面土地收購儲備前期資金政府投入不足，另一方面收儲中心希望依靠國家和省里面制定的政策作為依據，向金融機構進行融資也無法實現，收儲中心進一步拓展業務失去了必要的資金保障。在這樣的現實狀況下，進行土地收購的時候，收儲中心就只能采取唯一的一種收購方式——協議收購來運作。這種收購方式在運作過程中，由于采用的是“先協議收購，后出讓補償”的方式，所以在對土地進行收購的時候，就存在四個方面的不利因素。一是不利于土地收購儲備機構成功收購。由于這種收購方式實際上是一種“賒賬式”收購，所以在收購有些土地特別是所謂的“黃金”“搶手”地塊時，由于用地意向者較多，原有土地使用（所有）權屬單位人出于一種急功近利的思想，就往往置國家法律法規于不顧，將本應該納入土地儲備庫或應該經過收購儲備推向市場的土地，擅自轉讓或買賣于他人，從而導致收購儲備工作陷于一種尷尬被動的局面。二是不利于政府獲取更多的收益。因為協議收購或多或少地會存在土地使用（所有）權屬單位人向土地收購儲備機構討價還價的可能，從“利息”和“付款周期”等角度考慮，“賒賬式”的收購往往是“讓利式”的結果。三是土地征收主體的多元化，土地收購儲備部門之間的協調不夠，到期不按時交付土地，給政府儲備、出讓土地造成困難。四是在土地收購儲備的實際操作中，規避土地收購儲備的行為時有發生，致使一些本應納入收購儲備的土地被紛紛轉手，國土收益大量流失。主要表現在：其一，一些工礦企事業單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其他原因調整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權后，無力繼續開發，而又不具備轉讓條件的土地，以及應依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據相關規定，本應納入土地收購儲備，但土地使用權人卻拒絕收購，在不辦理任何土地相關手續的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯營聯建等名義擅自轉讓土地或改變土地用途等方式進行私下的交易，導致國有土地資產大量流失。其二，城區或集鎮規劃區等一些原有的劃撥性住宅用地，因實施城鎮規劃和土地整理，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價值突顯。于是這些土地使用權人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無償取得的住宅用地一躍而改變成為本應通過公開出讓有償方式方能獲得的經營性用地，在原用地上開門面、設店鋪，用于商業、服務業等用途，從中大肆掠取因政府投資而帶來的土地增值收益。五是集體土地的大量非法入市（特別是毗鄰鄉鎮、周邊基礎設施較好的“城中村”，以及城鄉結合部、交通沿線這些特殊區域的集體土地），嚴重地影響著土地的收購儲備及儲備土地的處置工作。

二、思路和對策

土地儲備的實踐過程，即土地儲備制度的建立過程。邵武市經過12年的努力和實踐，土地儲備的基本制度框架已基本確立，土地儲備的各項工作得到了長足發展，城市的土地資源利用效率明顯提高，但在運行過程中仍然存在著有待改進的問題。

（一）實現土地收購儲備工作的統一管理

目前，無論是征收的集體土地，還是進行市內舊城區改造、土地成片開發，都存在著因地上有建筑物和其他附著物而需要實施拆遷、配套基礎設施建設和土地平整等（即土地的一級開發）。收儲中心力量有限，無法承擔所有地塊的前期開發，現在各園區、各項目部等都在進行儲備土地的前期開發，但操作方法不統一、管理不統一、標準不統一，直接影響了邵武市土地一級開發的進展。實現土地征收主體的多元化。一是各鄉鎮人民政府、經濟開發區、金塘工業園等相關園區為各自行政區范圍內土地收儲的征收主體，負責土地收儲的前期征地、拆遷和談判等工作。二是受市政府指派，市國投、城投公司可以作為重點土地收儲項目的征收主體，實施土地收儲的前期征地、拆遷和談判等工作。三是對市本級大型土地收儲項目，成立由相關部門組成的項目部，明確一個征收主體，其他單位密切配合，實行項目封閉運行。要實現市政府對土地一級市場的完全壟斷，建立規范高效的土地市場運營體系，規范管理體制，統一運作，真正做到“一個口子進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。我們可以借鑒城建領導小組的模式建立土地儲備聯席會議制度，以此作為領導協調機構，具體負責研究、制定政策、土地征儲和供應計劃，以及協調解決各類問題。

（二）規范土地收購儲備資本金的運營

在土地收購儲備的資金運營上，政府、財政及審計部門不僅要及時指導和監督土地收購儲備機構，對土地使用權出讓后國土收益的及時回收，更要協助土地收購儲備機構搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。一方面，財政部門可以劃出用于實施土地收購儲備的資金列入土地儲備專項資金納入每年度的財政預算體系內，并按照邵武市土地市場發育的實際情況，適當增減財政劃出。這樣一來，既可以減輕土地收購儲備機構貸款利息高、土地收購儲備成本大幅增加的壓力，又可以協助政府從資金投入市場的額度量方面有效地調控土地市場的供應和需求關系。另一方面，財政部門也可以積極配合好當地土地收購儲備機構，充分利用國家及省對土地收購儲備機構可向金融系統進行融資的政策依據，主動地與當地金融部門聯系，給予資金上的扶持，并在資金的信貸上提供積極的擔保幫助。

（三）合理配置土地收購儲備機構人員

在市政府的統一領導下，進一步健全組織機構，合理配置人員，是充分調動各方積極性，逐步形成土地資產運營的良好氛圍，充分顯化土地資產效益的必要條件。初步設想，市土發公司與收儲中心合署辦公，實行“兩塊牌子，一套人馬”管理模式，內設“五部一室”，即財務管理部、儲備管理部、開發管理部、市場交易部、項目開發部、綜合辦公室。市土發公司承擔本市范圍內土地收儲和經營性土地招拍掛的具體工作和項目投融資工作。通過收回、收購、置換和征收等方式進行土地儲備，建立土地儲備庫，組織實施和管理土地一級開發；受政府和其他單位的委托，組織實施國有建設用地使用權出讓、轉讓的招標、拍賣和掛牌交易；管理土地交易市場，為政府主管部門對國有建設用地使用權出讓、轉讓提供交易場所。工作人員主要由市收儲中心現有在崗人員轉換為土發公司聘用人員，這部分人員和今后從機關事業單位聘用的其他人員，其在受聘期間原有身份保留不變；工資、福利和政策規定的各類保險費用由市土發公司負責承擔；本市同類人員統一調資時，其檔案工資隨同調整，退休或調離市土發公司時，恢復原有身份，享受原有身份的退休待遇或工資待遇。根據實際需要，可面向社會公開招聘部分專業人才。市土發公司人員待遇可參照市國投公司、高速公路公司的標準執行。

（四）依法依規核定土地收購儲備機構經費

市土發公司財務管理直接接受市財政局監督。一是設立保證金賬戶。在市土發公司設立土地競買保證金賬戶，競買人繳納的保證金存入該賬戶，市土發公司按土地出讓合同約定將競得人繳納的土地競買保證金與競得人其余地價款及時全額轉入財政金庫。二是核定業務經費。由市財政局按宗地土地出讓總成交價的8‰計業務費，撥付至市土發公司賬戶，作為市土發公司的工作經費，主要用于公司的經營和管理支出等。三是保障土地發展資本金。由市財政按宗地計算的土地出讓凈收益（成交價—收儲成本）的5‰及按超出年度預算土地凈收益的30%撥付補充。地塊收儲成本由財政直接撥付至市土發公司賬戶（注：地塊收儲成本包括收購土地支出、征地和拆遷補償支出、土地開發支出、土地出讓業務支出、銀行貸款利息等）。四是確定融資規模。由市財政局每年初按土地收儲供應計劃，經市國土資源局審核后，報市政府批準予以實施，并核定市土發公司舉借的貸款總規模，具體項目貸款由市土發公司按計劃實施，不得超規模貸款。同時，市土發公司財務月報、年報應定期分送市國土資源局、財政局報備。

市土發公司行使的是政府賦予的職能，充分發揮國有資產的效益，將收儲的土地充分利用起來，通過前期策劃、定位分析、開發經營和后續管理服務等，盤活國有資產，增加經濟效應，其核心在于規范，而規范的前提必須是透明，以制度建設實現透明和規范，由“收”和“儲”達到“讓”。

（作者單位為邵武市土地收購儲備中心）