淺談黔江區農村建設用地復墾項目實施中存在的問題及建議

李文華

摘要：由于我區實施農村建設用地復墾的時間不長，積累的經驗不多，在農村建設用地復墾實施中存在許多問題，這些問題阻礙了農村建設用地復墾進程。為了農村建設用地復墾的實施能夠順利開展，現以黔江區為例，通過重慶市關于農村建設用地復墾相關文獻的學習研究，在分析我區農村建設用地復墾實施現狀的基礎上，剖析農村建設用地復墾實施中存在的問題，針對存在的問題提出了加強規劃設計管理、加強各部門協調、提高鎮（鄉）政府重視程度、加強施工單位管理、規范監理單位等相應的對策與建議，從而保證黔江區農村建設用地復墾順利實施，農村建設用地復墾實現可持續發展。

關鍵詞：農村建設用地；復墾；實施；黔江區

前言

農村建設用地復墾是指在一定社會經濟條件下，依據土地利用總體規劃、土地整理復墾開發規劃、對依法取得的利用效益不高或廢（放）棄的鄉鎮企業用地、農村公共設施用地、公益事業用地、農村村民住宅用地及特殊用地等，通過工程措施，將其復墾為耕地或可轉為耕地的園地及其他農用地的行為[1]。農村建設用地復墾在農民自愿、農村集體經濟組織同意的前提下，通過整治工程手段，將廢棄、閑置、利用效益不高的農村建設用地恢復到可利用的狀態，不僅保護了耕地，還改善了農村的生產生活環境，同時也是補充耕地數量，確保耕地占補平衡的重要舉措[2-3]。

近年來，我區農村建設用地復墾取得了可喜的成績，通過土地整治復墾，對農村建設用地的綜合整治，在增加有效耕地面積、提高耕地質量、改善農村生產條件和生態環境的基礎上，促進了新農村建設和農村經濟的發展。目前，對土地整治實施中存在的問題探討研究較少，而針對農村建設用地復墾實施中存在的問題探討研究則更少，然而農村建設用地復墾的實施對有效推動黔江區農村建設用地復墾工作起著關鍵性的作用，如果復墾實施過程中因受到各種阻礙而無法實施，那么整個復墾項目就會宣告失敗，復墾的意義就會蕩然無存，因此分析農村建設用地復墾實施中存在的問題對推動整個復墾進程有重要意義。筆者以黔江區為例，分析了農村建設用地復墾實施中存在的問題并對這些問題提出了自己的看法，為推動農村建設用地復墾的實施提供參考依據和現實依據而獻言獻策。

一、研究背景

1.研究區概況

黔江區位于重慶市的東南邊緣，地處武陵山腹地，東臨湖北省的咸豐縣，西界彭水縣，南連酉陽縣，北接湖北利川市，是渝、鄂、湘、黔四省市的結合部，素有“渝鄂咽喉”之稱，是重慶市主要的少數民族聚居地之一，地理座標在東徑108度28分至108度56分，北緯29度4分至29度52分之間。東西寬45 公里，南北長90公里。全區幅員面積為2398.7平方公里。黔江區最高點—灰千粱子，海拔高度為1938.5米，最低點為黑溪河谷馬斯口，海拔320 米。黔江交通便捷、信息靈通，國道319線和黔咸公路在此交匯，渝懷鐵路橫穿黔江境內。區內屬亞熱帶濕潤型季風氣候，年均氣溫15.4°C，年均降水量1300毫米；年均日照1240小時，無霜期260-290天，立體氣候明顯，災害性天氣多，有旱災、洪澇、冰雹、綿雨、低溫、大風等，其中伏旱較嚴重。

2.農村建設用地復墾實施現狀

直轄以來，重慶市對耕地保護工作高度重視，為增加有效耕地面積，狠抓土地整治工作，，尤其2008年以來，農村建設用地復墾在現階段全區土地整治工作中占有很大比重，因此快速良好的推動農村建設用地復墾將對我區耕地保護發揮重要作用。農村建設用地復墾的實施方式主要有組織農村群眾施工和由專業施工單位施工2 種方式，項目區農民群眾有意愿承擔項目施工且有實施條、符合相關規定的工程施工內容的，經區人民政府批準，項目承擔單位應組織或委托“鎮（鄉）政府組織項目區農民群眾實施；除此之外的復墾項目的實施應按照規定程序公開招投標，由專業的施工單位實施。在項目實施同時，根據項目監理制度，選擇符合規定條件的工程監理單位，加強項目實施的“六制”管理。并且根據復墾項目本身的特點，實行“鎮（鄉）政府監督員”、“農民代表監理”制度，“鎮（鄉）、村分別選派責任心強的人員到施工現場進行監督，加強對工程監理單位和工程建設的監督。

二、農村建設用地復墾實施中存在的問題

1.規劃設計違背事實依據

由于我區實施土地復墾的時間不是很長，積累的經驗也相對較少，以至于規劃思路上大多停留在理論層面，缺乏與實際很好的結合。規劃設計的方案單純從圖上看，的確可以達到了“田成方、林成網、溝相通、路相連”的標準，但是由于復墾片塊面積小，點多面廣，多數規劃設計人員考慮的不夠周全，如未考慮到周邊情況、片塊間的聯系等，以及在規劃過程中缺乏與當地農民群眾有效溝通，成了規劃設計脫離實際，變更較多，實地可操作性差[4]。這樣不僅給項目的實施帶來了困難，同時也耽誤了工程的實施進程，且有可能造成資金浪費。

2.項目從申報到立項實施周期過長

自復墾項目承擔單位申請項目開始到項目入庫備案實施，需經歷較長的周期，一般至少1 年甚至更久，在這個周期內由于物價的不穩定性、政策的變化等原因極容易在項目動工實施時造成：工程預算與施工時期的物價水平不一致，出現施工資金不足；經過一段時間，農民對補償的異議、觀望態度、補償不足以重新購置新房等各方面的慎重考慮，意愿發生變化，原本愿意復墾的農戶最后不愿意復墾，往往造成一個復墾項目最后實施的面積只有備案面積的60%～80%不等，面積的變化導致項目的變更，這些都嚴重影響了項目的施工進度[5-6]。

3.鎮（鄉）政府重視程度不夠

部分鎮（鄉）政府缺乏對復墾意義及其重要性認識，導致對農村建設用地復墾工作的重視程度不夠，造成復墾工作開展慢。加上鎮（鄉）政府在復墾方面相關的專業知識不足，復墾施工管理及指導工作推動難、錯誤多，使得復墾工作滯后。

4.施工隊伍不夠專業

農民群眾在施工中往往表現出不專業，雖然鎮（鄉）政府在組織農民群眾施工時根據相關規定選擇有意愿承擔復墾項目工程施工且有實施條件、符合相關規定的工程施工內容的農民群眾，但是復墾工程與其他建筑工程畢竟存在一定的差異，加上農民自身的知識水平和認識水平，使得農民群眾在施工中表現出看不懂圖紙、修建的工程不符合工程標準、不按圖施工、擅自修改規劃設計等，這些都造成了項目無法驗收，耽誤整體進度。

5.工程監理單位現場監理人員不專業

由于我區復墾工作開展時間不長，很多工程監理單位派出的現場監理人員缺乏相關監理經驗，業務水平不達標，甚至有些現場監理根本看不懂圖紙，無法判斷施工過程中的對錯。并且有些現場監理很少到現場，只有當施工單位遇到問題時，在施工單位的要求下，監理才會到達現場。監理單位沒有起到監理單位應有的作用，使得項目施工開展不順暢。

三、對策建議

1.加強規劃設計管理，保證設計質量

與實際背離的規劃設計不僅增加施工難度也影響施工進程，因此在規劃設計階段，承擔單位要選擇信譽好，具有一定資質，專業技術水平高的規劃設計單位，確保規劃設計的質量，并且要求規劃設計單位在規劃設計前一定要到實地去踏勘，切實了解當地的自然、社會、經濟等條件，并且充分跟當地老百姓進行溝通交流，合理的布置各項工程的數量、位置，不能一味追求理想中的完美規劃圖。這樣的規劃設計方案既減少了不必要的變更，又提高了工程進度，使項目得以順利實施。

2.加強各部門協調，提高工作效率

農村建設用地復墾項目涉及區國土局、區農委、區財政局、區審計局等各個部門[7]，因此從項目申報到立項實施過程漫長而復雜，經常會遇到各種各樣的問題，各個部門應通力協作、嚴格把關，才能使得工作順利開展。首先項目承擔單位在申報項目前應該聯合農業、水利、林業等相關部門對項目進行審查，嚴格按照相關文件申報符合條件的項目；其次，對于審批的項目，項承擔單位應及時組織規劃單位進行方案編制，規劃設計單位應該得到通知后立即到實地踏勘，做好規劃設計工作后報入庫備案；最后，項目承擔單位應該及時組織施工單位對備案入庫的項目開展實施，各單位應嚴格按照相關文件規定的工作程序及提交的材料抓緊時間推進相關的工作，嚴禁拖拉現象的存在，每個環節都要統籌利用好時間，趕在第一時間把事情做好，如果遇到問題應及時向區國土主管部門反映，同時區國土主管部門應及時處理問題，積極的協調好各部門，這樣才能保證工作的效率，加快項目進度。

3.提高鎮（鄉）政府對復墾工作的認識程度

在區政府的組織下，區國土局可以對鎮（鄉）政府相關人員進行業務培訓和動員大會，不僅要提高鎮（鄉）政府相關領導及工作人員的業務水平，還要對鎮（鄉）政府宣傳農村建設用地復墾工作的重要性，提高鎮（鄉）政府的重視程度。讓鎮（鄉）政府充分認識農村建設用地復墾工作的重要性，高度重視復墾工作，并且熟悉復墾相關的業務，便于對復墾工作進行管理和指導。只有提高鎮（鄉）政府的復墾業務能力和對復墾工作的重視程度，復墾工作才能順利開展，效率才能提高。

4.加強施工單位管理工作，提高工程質量

項目承擔單位在選擇施工單位時必須嚴格按照相關規定進行，加強對施工單位的審核，選擇具有規定資質、誠信可靠、技術水平高的施工單位，如需招投標的，一定要按照規范程序進行招投標，要做到公平、公正、合法，嚴禁出現假標、陪標等惡劣現象；農民群眾有意愿施工的，首先在尊重農民意愿的基礎上，對農民具備的施工條件進行審核，達不到要求的則不應委托其施工，必須組織符合要求的農民群眾進行施工。

5.規范監理單位，有效的監督指導施工

監理單位不僅要具備相應的資質，其現場監理人員也必須持證上崗，達到相關要求的業務水平，這樣才能對施工現場進行有效的監督指導。并且項目承擔單位應加強監理單位的管理，監理單位應派駐業務水平達標的現場監理駐扎施工現場，監督指導好施工工作。

四、結束語

農村建設用地復墾項目的實施，對我區土地實現了集約節約利用，保護了耕地紅線。并且通過配套土地平整、農田水利、田間道路等基礎設施工程，不僅改善了復墾區的生產條件、生態環境，還改善了周邊的生產生活條件和生態環境。但是由于開展復墾的時間比較短，還存在著規劃設計不切實際、鎮（鄉）村認識及重視程度不夠、施工單位及監理單位業務不成熟等問題。今后要協調好各部門之間的工作，提高規劃設計質量，加強鎮（鄉）村重視力度及提高其業務水平，規范對施工單位及監理單位的管理工作，從而保證農村建設用地復墾實現可持續發展[8]。

參考文獻：

[1] 重慶市農村建設用地復墾項目管理規定（試行）[S].

[2] 陳光銀.西南丘陵地區農村居民點復墾設計探討——以重慶市合川區為例[D].重慶：西南大學，2011.

[3] 焦為玲.農村居民點整理潛力研究——以棗陽市為例[D].武漢：華中農業大學，2009.

[4] 郭建軍.土地整理項目實施中存在的問題及建議[J].內肛科技，2007（9）：86.

[5] 趙靜.我國土地整理存在的問題及建議[J].山東國土資源，2011，27（10）：65-68.

[6] 潘娟，邱道持，尹娟.基于農戶意愿的農村居民點宜居性調查研究——以重慶潼南縣桂林街道八角村為例[J].中國農學通報，2011，27（23）：189-192.

[7] 梁啟學.我國土地整理中存在的問題及對策研究[J].安徽農學通報，2007，13（24）：7-9.

[8] 曾春新，耿彩英，吳濤.關于重慶市農村建設用地復墾實施中存在的問題及建議.