社會資本角度下的城市軌道交通PPP模式比較分析

高禮彥

摘要： 在目前軌道交通建設力推PPP模式的情形下，文章首先從PPP社會資本屬性的角度，主要有建筑施工企業、機電信號系統企業、房地產企業、地鐵運營企業等類型，對不同的軌道交通PPP模式進行了比較分析。接著就軌道交通項目的網運分離進行了分析。最后就軌道交通項目未來可能的趨勢從政府、社會資本兩個角度進行了展望。

Abstract： Firstly， under the current rail transit construction pushing PPP mode situation， the paper from the angle of PPP attribute of social capital， mainly construction enterprises， electromechanical signal system enterprises， real estate enterprises， subway operators and other types， different rail transit PPP mode were compared. Then the analysis is carried out on the separation of the rail transit project. At last， the future trend of the rail transit project is discussed from two angles of government and social capital.

關鍵詞： 軌道交通；PPP；社會資本；網運分離

Key words： rail transit；PPP；social capital；separation of network and transportation mode

中圖分類號：F572 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）09-0001-04

0 引言

在新常態經濟形勢下，為平滑政府財政支出和擴大社會資本投資領域，提高基礎設施和公共產品的供給效率，國家大力推行PPP模式。在政府部門推出的PPP項目中，軌道交通項目占據了重要的投資份額。

1 理論研究

1.1 軌道交通PPP投融資模式

目前，國內對城市軌道交通PPP實施模式的研究主要是集中在以招標建設主體，并沒有從社會資本實施主體的性質進行分析，本文從社會資本的屬性角度對國內城市軌道交通PPP模式進行了比較分析。

投融資模式研究：廖德金（2012）將城市軌道交通產業的投融資模式分為完全政府投資模式、政府主導債務融資模式、融資主體多元化模式[1]。王麗潔（2013）認為城市軌道交通融資的基本模式有政府融資和市場化融資兩種模式，在政府融資模式和市場化融資模式的基礎上，城市軌道交通融資新模式，將城市軌道交通建設投融資與土地儲備機制相結合、國內銀行境外籌資、設立城市軌道交通投資基金、民間融資等新的融資模式[2]。張泓，劉勇，董三喜（2007）對境外七大發達城市的軌道交通投融資模式做過專題研究，并將軌道交通投融資模式歸納為兩大類：一是政府全額投資的事業制模式，二是“政府主導投資+政府補償”的企業制模式[3]。張曉莉（2010）根據資金的來源和投融資工具應用不同，將軌道交通產業的投融資模式分為三種基本模式，即完全政府投資模式、政府主導的債務融資模式和多元化投融資主體模式[4]。

投融資模式在軌道交通項目建設實施的具體表現為：BT、BOT、BOT+政府補貼、軌道+土地、PPP、施工總承包。吳勝權等人（2014）在分析了BT、BOT、軌道+土地等模式的優缺點的情況下，提出以“BT+土地儲備”的融資模式實施軌道交通建設更為符合國內的情況[5]，因為據其統計，國內很多成功的軌道交通建設項目均以BT模式實施，且回購資金來源為儲備土地出讓金。北京地鐵四號線成功以PPP模式實施，是前文中各理論中融資主體多元化模式、市場化融資模式、多元化投融資主體模式的具體體現，在國內很多文獻中，對北京地鐵四號線的研究很多，如張海軍、黃海明、張建明等（2015）[6]，武樹禮（2014）[7]，謝軍蓉、魯艷艷（2013）[8]均深入分析了北京地鐵四號線PPP模式的實施。

1.2 網運分離

對于“網運分離”的研究主要集中于鐵路運輸、電信運營商業務、電網等方面。

蔣媛媛，陳雯（2009）以“網運分離”模式為研究對象，考察“網運分離”模式的不同類型，并對“網運分離”模式在我國鐵路產業的可行性進行了檢驗，探索符合國情的鐵路產業改革模式[9]。

高小珣，郭曉黎，楊瑜（2015）對歐盟鐵路采取“網運分離”進行了分析：法國鐵路路網公司的主要收入來源于為鐵路運營公司提供特定時段與區間的路網資產使用權；資產使用費由基本服務費和特別服務費兩大部分構成，其中基本服務費是指線路使用費、區分公益性和商業性運輸的業務，包括具有預約線路使用權性質的接入費（針對公益性運輸）和預訂費（針對商業性運輸），以及與列車實際開行相關的運行費三大部分[10]。

王波，榮朝和（2015）認為要實現構建的目標原則，確保鐵路組織改革確定成效，應采取鐵路重組的混合模式，應以厘清產權關系為起點，建立邊界清楚、權責明確、政資分開、管理科學的鐵路運輸企業，即“區域一體化+網運分離”形式[11]。

在《國家發改委關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見》（發改基礎〔2015〕969號）中明確提出：對交通PPP項目探索采用網運分離、放開競爭性業務等思路，清晰界定項目投資風險邊界，采取特許經營、購買服務、股權合作等多種形式，給社會資本清晰的參與路徑、合理的投資回報預期，切實推動PPP項目落地。

在《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）中提出：對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化，同時加強分類依法監管，規范營利模式。

2 目前城市軌道交通PPP主要運作形式

2.1 建筑施工企業主導的PPP—中國鐵建股份有限公司（以下簡稱“中國鐵建”）徐州地鐵2號線

徐州市城市軌道交通2號線一期工程線路全長約23.9公里，全部為地下敷設。項目工程總投資169.79億元。項目PPP合作期限為25年（含建設期5年）。

2.1.1 項目公司

中國鐵建與徐州市軌道公司合資改組貳號線公司作為項目公司，項目資本金比例為不超過項目總投資的40%，中國鐵建總出資額度51億元，并承諾以5億元額度參與徐州市“網運分離”模式下的項目運營公司PPP合作投資。徐州市軌道公司代表政府出資，但不控股。

項目公司負責徐州市城市軌道交通2號線一期工程的投資、建設、租賃和基礎設施資產的維保養護。

2.1.2 項目運作模式

建設養護模塊按照“合作投資+建設養護績效傳導”的PPP合作模式進行設計，項目采用“BLMT”（建設-租賃-養護-移交）（Build -Lease -Major Maintenance -Transfer）方式運作，其中租賃指項目公司投資形成的軌道交通基礎設施資產及部分動產等經實施機構授權租賃或出售給徐州市城市軌道交通2號線的運營公司使用。

2.1.3 回報機制

項目公司收入來源為租金、票務分配收入、出售設備收入等，以及基于績效的可行性缺口補助，使項目公司社會資本出資方在合作期內獲得合理的投資回報。項目公司分年可獲得的可行性缺口補助公式為：

可行性缺口補助=合作期考核額{建設期預期投資回報+根據工程總承包施工協議核算的考核獎罰金額；養護期預期投資回報+基礎設施養護考核的獎罰金額}+考核后的綜合成本水平+（資本金出資-預留資本金）/（PPP合作期-建設期）+貸款還本+稅費-租金-票務分配收入-其他收入（如有）

2.2 機電設備集成系統企業主導的PPP—中國電子科技集團公司第十四研究所（以下簡稱“十四所”）哈爾濱地鐵2號線

哈爾濱地鐵2號線一期工程項目線路長度28.6公里，均為地下線，共設置19座車站，估算投資為205億元。

2.2.1 項目公司

十四所牽頭的聯合體成為2號線一期工程BOT項目投資人，共同成立中電科哈爾濱軌道交通有限公司，作為哈爾濱地鐵2號線一期工程的項目公司。由十四所負責籌集項目公司的項目資本金（項目總投資的30%），并由項目公司向金融機構獲得融資（項目總投資的70%），哈爾濱市人民政府和哈爾濱地鐵公司負責提供融資所需擔保。

2.2.2 項目運作模式

十四所牽頭承接包含土建工程、車輛和全部機電設備，采取投資、建設、運營和股權轉讓（BOT）的方式，建設2號線一期工程。

2.2.3 回報機制

項目建成后，項目公司將委托哈爾濱地鐵公司負責全線運營；此后，哈爾濱地鐵公司再按照合同要求完成股權回購（受資料搜集限制，具體股權回購年限不知）。

2.3 房地產企業主導的PPP——上海綠地集團有限公司（以下簡稱“綠地集團”）

目前綠地集團僅是與各地政府簽署了戰略合作協議，并非經法定程序確定的社會資本。綠地集團有意向參與投資建設的地鐵線路：徐州3號線一期，南京5號線，重慶9號線，哈爾濱6號線、9號線，濟南M5號線，鄭州3號線一期、2號線二期和4號線。

綠地集團投資模式：在前期投資后，通過“招拍掛”取得相關土地使用權并進行物業開發，然后采取委托或組成聯合體的方式參與運營，綠地集團擬側重在相關的土地及物業開發中獲取回報。

綠地集團將攜手上海申通地鐵、上海建工、上海隧道公司等戰略合作單位，采取“項目投融資+設計施工總承包+物業綜合開發+運營管理”的PPP模式合作建設，充分體現“風險共擔、全程參與、權責清晰、分段平衡”的PPP模式基本要求，發揮各自優勢資源、降本增效。

2.4 運營企業主導的PPP—香港地鐵公司（以下簡稱“港鐵”）北京地鐵4號線

北京地鐵4 號線工程投資建設分為 A、B 兩個相對獨立的部分：A 部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為 107 億元，約占項目總投資的 70%；B 部分為車輛、信號等設備部分，投資額約為 46 億元，約占項目總投資的 30%。

2.4.1 項目公司

B 部分由 PPP 項目公司負責。北京京港地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）是由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按 2：49：49 的出資比例組建，作為北京地鐵4號線B部分的項目公司，負責B部分的具體實施，負責 4 號線的運營管理、全部設施（包括 A 和 B 兩部分）的維護和除洞體外的資產更新。

2.4.2 項目運作模式

北京京港地鐵有限公司按照PPP模式運作北京地鐵4號線。

2.4.3 回報機制

京港地鐵通過租賃取得四號線公司的 A 部分資產的使用權。京港地鐵負責站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資并獲得合理投資收益。 30 年特許經營期結束后，京港地鐵將 B 部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門，將 A 部分項目設施歸還給四號線公司。

3 網運分離的對比

3.1 徐州地鐵2號線、北京地鐵4號線實質上是“網運分離”

哈爾濱地鐵2號線，雖然十四所作為牽頭人承擔投資、建設和運營，但在運營業務上直接委托哈爾濱地鐵公司負責運營管理，實質上仍將土建、運營部分相分離。后期由哈爾濱地鐵公司回購十四所的股權，由于資料搜集限制，不知具體回購年限及其每次份額。如果項目建設與運營、股權回購的總期限低于十年的話，在一定程度上哈爾濱地鐵2號線的實施模式可認為“BTO”，即土建部分由十四所以BT模式實施，然后股權轉讓至哈爾濱地鐵公司并由其負責運營。即項目由“一個土建BT模式，股權轉讓及運營組成”，在運營階段并未實施PPP模式。

徐州軌道交通2號線一期工程依據“網運分離”的政策導向，按照“同類業務組合設計、交易結構匹配銜接”的原則，徐州市城市軌道交通2號線一期工程PPP項目采用建設、運營分段合作的兩階段運作思路，建設養護和運營維護兩個模塊分別引入社會資本實施PPP運作，即“一個項目，兩階段PPP”。

北京地鐵4號線，政府將項目分成A、B部分，僅將B部分引入社會資本實施PPP模式，A部分仍由政府按照傳統招標模式實施，即一個項目僅運營階段實施PPP模式。

對比徐州地鐵2號線與北京地鐵4號線，可以看出，政府都是按照PPP模式的思路實施，都是將項目分為土建、運營兩個部分，不同的是在土建部分的實施模式上。徐州地鐵2號線將土建部分也實施為PPP模式，而北京地鐵4號線為傳統招標模式。在一定程度上，徐州地鐵2號線在北京地鐵4號線的基礎上又邁進了一步，實現了“一個項目，兩階段PPP”。這與范碩（2015）提出的“超大型準經營性項目（總投資100 億元以上）以城市軌道交通項目為例，此類項目適合將項目有效分割并組合，采取復合PPP 模式”的想法不謀而合[12]。

軌道交通項目可拆分設計成不同組成部分，采取“PPP + PPP”、“PPP + BT（投融資建設）”或“PPP + BTR（土地聯動）”等復合PPP 模式。

3.2 為何實施“網運分離”模式

3.2.1 同類業務組合，專業分工明確

交易結構匹配銜接，專業的事情由專業主體承擔。地鐵土建部分具有施工資質的社會資本，可以發揮專業優勢，提高在設計、建設階段的專業性和風險控制能力；運營階段具備運營資質的社會資本承擔軌道線網整體運營，可以發揮軌道交通“成網運行”的優勢。

3.2.2 充分競爭、體現公平

目前，具備土建施工、軌道運營、物業開發等綜合實力的社會資本尚少，分階段實施PPP，擴大了社會資本選擇的空間，體現了市場的充分競爭性，體現公開、公平、公正的原則。

綜上所述，在目前軌道交通實施PPP模式的情況下，網運分離近期內是趨勢（在社會資本綜合實力發育完全之前）。

4 未來可能的趨勢

軌道交通PPP項目實施的模式不盡相同，是市場選擇、社會資本與政府各方綜合平衡的結果。各有各的特點，難以評價孰優孰劣，只有適合各地政府和經濟實力發展的，才是最好的。

4.1 政府

軌道交通項目作為公益性事業，具有投資額大、建設周期長、運營成本高、回收周期長的特點。作為社會經濟事務管理者的政府，對于統籌規劃軌道交通項目，不僅要考慮到項目的投資，還要考慮到財政承受能力、社會公眾效益等各方面因素，更要結合城市整體規劃。軌道交通項目涉及到設計建設、運營維護、土地和物業開發等方面，各地政府具體采用何種形式的PPP模式，是否采取網運分離模式，應結合城市規劃、財政承受能力、社會資本實力情況，具體分析確定。

4.2 社會資本

①在短期內政府綜合考慮實行PPP模式，可能將土建、運營部分實行“網運分離”，實現階段性的PPP，在此情況下社會資本可以發揮各自優勢實施不同的PPP模式；若政府的PPP實施范圍包含投資、建設、運營、物業開發等綜合性內容，則各類型企業可組成社會資本聯合體，共同參與項目的實施，實現各自的專業優勢及市場的占有。

②在未來長遠的時期，各自企業主體不僅要發揮自身的專業優勢，更要順應趨勢，積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向綜合運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展；同時要不斷提升運營實力和管理經驗，增強提供公共服務的能力。

參考文獻：

[1]廖德金.淺談城市軌道交通投融資模式[J].鐵道勘測與設計，2012（2）.

[2]王麗潔.城市軌道交通項目融資模式及風險分析[J].財會研究，2013（3）.

[3]張泓，劉勇，董三喜.世界七大城市地鐵投融資實例分析及其借鑒[J].城市軌道交通研究，2007（10）.

[4]張曉莉.城市軌道交通發展模式研究[M].北京：中國鐵道出版社，2010.

[5]吳勝權，王貴國，等.利用土地儲備融資的城市軌道交通項目BT 模式研究[J].工程管理學報，2014（2）.

[6]張海軍，黃海明，張建明.PPP 模式在我國軌道交通建設中的應用[J].現代交通技術，2015（1）.

[7]武樹禮.城市軌道交通建設引入PPP 模式研究——以北京地鐵四號線為例[J].新視野，2014（6）.

[8]謝軍蓉，魯艷艷.PPP 模式在北京地鐵4 號線中的應用[J].財務與會計，2013（4）.

[9]蔣媛媛，陳雯.“網運分離”模式在中國鐵路的可行性研究[J].產業經濟研究，2009（6）.

[10]高小珣，郭曉黎，楊瑜.網運分離模式下RFF運營模式及資產定價分析[J].鐵路工程造價管理，2015（1）.

[11]王波，榮朝和.以資本運營和產權重構推動中國鐵路發展[J].綜合運輸，2015（2）.

[12]范碩.金融機構參與公私合作PPP 模式的介入途徑[J].中國市場，2015（38）.