城市新區脆弱性的評估模型及風險調控研究

安士偉++楊潔

摘要：城市新區脆弱性是目前我國推進城市可持續發展與現代化建設過程中的熱點問題，對城市新區脆弱性進行研究具有一定的現實意義。城市新區脆弱性的影響因素可分為資源、生態環境、社會建設、經濟、文化、制度6個方面。構建城市新區脆弱性測度指標體系，運用DEA模型進行評估，對新區總體脆弱性效率、規模報酬效率、投入冗余等進行分析，可實現對城市新區脆弱性現狀的把握，從而及時有效地對城市新區脆弱性做好風險調控。

城市內涵式增長（舊城更新）和外延式擴張（新城/新區開發）是當今城市空間拓展的兩大主要途徑[1]，城市新區開發建設是城鎮化發展進程的必經階段，城市新區開發對區域經濟甚至國家經濟的發展都影響很大。我國城市新區建設可追溯到1980年代的經濟特區和開發區建設，1990年代各種功能類型的開發區得到蓬勃發展，進入21世紀后大規模的綜合型城市新區得到持續開發。實踐表明，城市新區的發展不僅給我國GDP帶來了巨大增長，而且也緩解了老城區的人口負擔與交通壓力。城市新區的開發建設形成了新的地區經濟增長點，優化了投資環境，塑造了城市新形象；轉移了老城區剩余勞動力，拓寬了就業渠道，增加了就業機會；調整優化了老城區的產業結構，使城市功能有機結合，推動了老城區更新改造；使總體產業布局更加合理，實現了城市新區旅游、居住、工作、娛樂等功能與老城區的有機結合。總之，城市新區作為城市外延式空間擴張的重要載體，其建設發展對城市的有效運作至關重要。

相對于老城區而言，城市新區雖然有更大的發展空間，但同時也存在著大量的隱患。在城市新區建設發展初期，人們多秉持“先經濟，后社會”的理念，對一定地域空間先實行單一功能的集聚，這雖然有助于相關功能環境氛圍的渲染和形成，通過關聯和集聚效應也提升了產業或其他功能模塊，但這種模式也暴露出了諸多問題：（1）相對于老城區而言，城市新區基礎設施薄弱、服務效率低下，生活品質不高；（2）城市新區建設過程中需要大量的資金，政府為了緩解自身的財政壓力，吸引企業投資，就需要額外為企業提供多種優惠政策，從而造成對區域外投資的高度依賴；（3）新區建設面臨著老城區與其他新區的競爭，同時還存在著資金、技術、人才匱乏等問題；（4）在新區建設過程中，投資前景不明朗、品牌價值和知名度低下，都會造成其產業集聚效應難以充分發揮。

“世界經濟論壇”創始人克勞斯·施瓦布曾說過，“脆弱性是世界面對的一個現實，要實現可持續發展，首先就要減少發展的脆弱性”。脆弱性問題現已成為一個國家推進經濟社會可持續發展和現代化建設進程中要化解的重要問題。脆弱性研究依靠自身獨特的理論和價值解決了一系列人類活動中面臨的相關問題，同時也成為詮釋人地系統、生態環境效益互動機制的重要途徑[2]。國內外學者對脆弱性問題展開了多視角、多層面的探討，并取得了豐碩的研究成果。相對來說，國外對于城市脆弱性研究多關注特定環境背景下特定地點的脆弱性，而國內對城市脆弱性研究則主要集中于生態環境脆弱性和災害脆弱性領域，如水土保持功能脆弱性、地震重災縣脆弱性研究等。當然，國內也有對特殊類型社會經濟系統脆弱性研究，如資源型城市、沿海城市、旅游城市等[3-5]。然而，目前在城市新區這一特殊類型的城市系統脆弱性問題上的研究還較少。發展城市新區是我國城市發展進程中必然經歷的一個階段，其建設已成為中國城市發展最為濃墨重彩的一筆。鑒于此，本文擬以城市新區系統作為研究對象，在整合國內外現有城市脆弱性問題相關研究的基礎上，構建城市新區脆弱性測度指標體系，并給出風險調控實施辦法，以期為城市新區可持續發展提供決策參考。

一、城市新區脆弱性概念及內涵

“城市新區脆弱性”是在脆弱性概念和城市脆弱性概念的基礎上形成和發展起來的，因此在研究城市新區脆弱性問題之前，我們有必要對脆弱性概念進行梳理。由于學科背景不同，研究視角存在一定差異，研究者對脆弱性的認識和理解不完全相同，從而對脆弱性概念的界定也有所不同，如HEWITT的人類生態學理論、BLAIKIE的壓力釋放模型、MORDUCH的貧困和可持續生計中的脆弱性和TURNER的社會—生態系統脆弱性等。CUTTER等對脆弱性進行了三種界定，分別將其理解為一種暴露狀況、各種社會因素組成體對災害的抵御能力（彈性）、暴露與社會彈性在特定的地區的結合體[6-7]。另外，還有從社會—生態耦合機制出發將脆弱性理解為人類的反應力、應對能力和環境風險[8]的。

通過對已有脆弱性內涵的梳理，可以對城市新區脆弱性作如下理解：（1）城市新區脆弱性作為一個系統整體，可以從多維角度考慮；（2）城市新區脆弱性客體具有多層次性，施加在客體上的擾動具有多尺度性；（3）敏感性、應對能力、暴露程度、恢復力、適應能力等是城市新區脆弱性的主要構成要素和主要評價指標[2，8]。以此作為參考對城市及城市新區這些特殊系統的脆弱性進行評價，能為國家制定和完善城市新區風險調控措施提供科學依據，為其可持續發展提供基本保障。

二、城市新區脆弱性的影響因素

城市新區脆弱性的影響因素具體表現在以下6個方面。

1.資源因素

一個地區能提供的自然資源是有限的，如何將有限的資源投入到無限的開發與索取中是一個令人類頭疼的大問題。人類對自然資源進行開發與利用，一定會消耗自然資源，如果開發超過了恢復的速度，就會影響大自然新陳代謝與人類活動的可持續性。在自然資源與環境保護方面，人們正在試圖尋找一種能在理想狀態下使用與控制自然資源流量的途徑和方法。

2.生態環境因素

城市經濟的發展必然以生態環境的開發和利用為代價，城市生態環境是以人為主體、服務于人類活動的人工生態系統。改善生態系統除依靠城市大氣、水與土壤環境的自凈能力之外，更多地是需要建立污水處理廠、垃圾處理廠等，來分解城區廢物。為實現可持續發展，一定要注意合理有效利用資源，同時保護好當地的水域和植被，合理利用這些水域和植被來構筑一個綠色生態網架。

3.社會建設因素

城市社會系統是國家制度、社會環境、城市基礎設施、人力資源等要素的綜合體。城市新區應以更好的視角和更新的標準進行規劃和建設，通過定位高起點的社會發展為內生變量來推動經濟發展，促進政府職能轉變，更加重視政府的公共服務職能，在尊重市場的同時，從民生高度對社會各項事業的發展重新定位，逐步推進基礎保障設施建設，充分滿足群眾的公共服務需求，促進社會公平與和諧。

4.經濟因素

經濟涉及經濟結構、經濟總量、經濟效益和經濟發展潛力等方面，這些方面都可以作為研究經濟脆弱性的出發點。一方面，新區建設投資前景不明朗，品牌價值和知名度低，都會造成其產業集聚效應難以發揮的局面，伴隨著資金、技術、人才匱乏等問題，新區的經濟壓力巨大；另一方面，“先經濟，后社會”的理念可能導致新區政府將焦點過度集中于經濟增長上，忽略其他功能模塊的建設和維護。

5.文化因素

由于新區建設的時間較短，缺乏深厚文化的支撐，在其快速發展的同時，必然會造成其文化脆弱性的出現。政府為了政績，房地產開發商為了商機，會對新區內一些有著豐富文化內涵的文物古跡和舊址肆意破壞和強拆。文化，既是精神文明的保障和導向，同時又是一種歷史現象，是社會歷史的積淀物。在城市新區建設過程中，如何搶救、保護祖先遺留下來的這份歷史文化遺產，是我們面臨的一個難題。

6.制度因素

制度對于城市新區建設的重要作用不言而喻。硬件基礎設施建設要得到國家和政府制度的支持，大型企業的引進要獲得政府制度上的許可，一些違規行為要受到制度的制裁，等等。因此，要想使城市新區得到健康可持續發展，應全面促進和提升社會各方面制度的創新能力，推動新區建設的內涵式發展和外延式擴張，全面提高新區建設的質量和效益。

三、城市新區脆弱性分析框架模型與風險調控分析框架

1.脆弱性分析框架模型

通過對國內外文獻和資料的閱覽，可以看出，國內外學者已經對脆弱性問題做了深入的研究與探索，針對脆弱性評價方法也做了多種嘗試，如南太平洋應用地學委員會運用綜合指數法反映了自然環境易受損害的程度，M.J.Metzger等[10]運用圖層疊置法對全球變化背景下區域脆弱性的差異進行了評價，李鶴等[11]通過構造BP人工神經網絡模型對東北礦業城市地區就業脆弱性進行了評價，葛怡等[12]嘗試改進Hoovering評估模型對研究區域進行了脆弱性指數的評估。由于對影響因素及其發生機制的理解存在差異，關于脆弱性問題的評價模式到現在也沒有一個統一的框架，而且已普遍運用的評價方法也存在著這樣那樣的缺點。

通過對已有文獻的梳理，可將目前的脆弱性分析框架模型概括為三類：一是壓力和釋放模型（PAR）[13]和可持續生計框架[14]；二是地方-風險模型（HOP）[15]和人-環境耦合系統分析框架[16]；三是BBC框架[17]和MOVE 框架[18]。第一類屬于政治經濟學視角，第二類屬于社會-生態視角，第三類屬于綜合視角。上述框架模型不僅為脆弱性分析提供了指導，同時也為全面實現脆弱性評價與實證分析等目標奠定了基礎。

2.城市新區風險調控分析框架

本文擬從綜合視角分析城市新區脆弱性，并對其風險調控實施辦法進行研究與探討。

本文將脆弱性測度指標體系分為6個方面，分別是資源脆弱性、生態環境脆弱性、社會建設脆弱性、經濟脆弱性、文化脆弱性和制度脆弱性（見圖1），運用DEA模型分別對該體系的6個指標進行測度。由于DEA中的經典模型C2R模型與評價技術有效性的BC2模型可有效避免主觀因素，算法也簡單，具有客觀性強、誤差低等優勢，所以能有效地觀察指標體系對脆弱性的影響情況。

由于測度模型各指標層的要素之間具有相關性，根據運籌學原理，當在DEA模型中輸入和輸出指標個數小于決策單元DMU的1/2時，得出的評價效果才比較好，所以在進行測度前首先需要對各指標進行篩選（見表1）。

通過對一些指標相關系數分析，剔除部分相關系數在0.1水平上顯著的指標，得出了以上脆弱性指標體系。從中可以看出，DEA輸入模型的指標層是對其要素層的具體分類。通過對MOVE框架的引用，可從6個層面來分析城市新區脆弱性。在資源層面上，提取了單位GDP城市新區建設用地占用、單位GDP電耗、人均房產面積、人均水資源等因素。之所以提取這幾個因素，是因為從城市新區可持續發展角度分析，要用有限的土地保障經濟社會可持續發展，就必須大力推進節約集約利用土地，堅定不移地將資源消耗水平降下來。在生態環境層面，我們提取了建成區綠化覆蓋率、城市新區污水處理率、城市新區環境優良天數占比率、工業固體廢棄物綜合利用率這幾項指標，它們的選擇也是從城市新區可持續發展的角度考量的，它們能較明顯地反映新區生態環境的情況。接下來，分別從社會建設、經濟、文化、制度層面進行具體指標的提煉，剔除部分相關系數在01水平上顯著的指標，再參考常用的方法，得到了更具有適用性的指標體系。

首先，通過查閱歷年國家和地方統計年鑒，再參考其他相關資料，將需要的數據帶入DEA模型，通過模型評估結果，對新區總體脆弱性效率、規模報酬效率、投入冗余等進行分析，并結合實際情況做出相應的解釋，從而實現對城市新區脆弱性現狀的把握。在數據包絡分析法模型中，規模效率=總效率/純技術效率。因而，若規模效率=1，則意味著該決策單元DMU規模報酬有效；若規模效率≠1，則表示規模報酬無效。此時的規模報酬可能處于遞增或遞減階段，等比例增加投入時，規模效率的變動幅度大于投入增幅。DEA模型輸出的結論對新區的資源配置具有一定的導向作用。其次，再通過對其結論中非DEA有效單元即DEA無效單元進行投影分析，計算出DEA無效單元的投入冗余率和產出不足率，進一步整理出投入冗余率較高的指標，找出其出現頻率高的指標。這些指標對降低區域脆弱性可起到參考作用和風險預警作用，可以通過增強這些指標的覆蓋和作用率，使其能有效降低風險發生率，從而為研究新區脆弱性與風險調控提供理論和現實依據。

四、結語

脆弱性是目前社會可持續發展與現代化建設過程中的熱點問題，但是這方面的研究罕見定位到城市新區領域。由于跨學科和交叉領域的差異，再加上脆弱性系統的復雜性，迄今為止，學術界也沒有總結出一套能考慮到所有影響因素的關于脆弱性的評價方法。本文立足已有的研究成果，通過對城市新區脆弱性的現象及產生機理進行分析，找出影響城市新區脆弱性的因素，抓住其關鍵過程展開脆弱性評價，對城市新區脆弱性的風險調控預警機制及調控機制進行研究，從而為城市新區可持續發展提供決策參考。

“先經濟，后社會”的理念面臨著諸多挑戰。城市要想獲得長遠發展，需要將優先發展經濟理念更新為理性協調社會進步與經濟發展關系的理念，同時，應根據城市新區的實際狀況，在建設與管理過程中，明確其功能定位和行業重點，提高經濟運行的層次和質量，積極務實有序推進。目前，部分城市新區建設仍不同程度地存在著樓市庫存量大、土地等資源節約集約利用程度不高、產業競爭力不強、體制機制創新不足等問題。從某種程度上來說，城市新區的設立尤其是國家級新區的規劃對于區域協調發展具有戰略性意義，我國東部新區主要承擔產業結構調整升級的責任，而我國西部新區則主要承擔創造新的增長極的責任，目的是通過新區的經濟引擎作用來帶動當地發展。城市新區的設立是對整個區域發展戰略的宏觀設計，由于新區可以享受眾多優惠政策，如果盲目建設可能會造成資源浪費，影響經濟的協調發展。

隨著城市系統各功能模塊關系的深化與復雜化，脆弱性的發生可能變得越來越隱秘，表層風平浪靜，深層風起云涌，其風險后果有時難以避免，故如何對脆弱性進行有效預警是一個難題。因此，整合脆弱性分析框架與評價模型，探討城市系統預防、應對、恢復能力建設路徑，是城市新區脆弱性減緩與風險調控的關鍵。

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