我國農業轉移人口市民化問題研究

黃真明

摘要：隨著經濟社會的發展，我國農村出現大量農業轉移人口，其市民化成為必然。宏觀經濟環境的變化、農業轉移人口呈現的特點和意愿，以及農業轉移人口在城市生活的適應性增強等，是我國農業轉移人口市民化的有利條件；農業轉移人口自身因素、經濟因素、制度因素等是制約我國農業轉移人口市民化的不利因素。推進農業轉移人口市民化，應嚴格按照城市發展空間合理控制人口規模，用城市群解決中心城市人口過度集聚和膨脹問題，同時改革戶籍制度，加強教育培訓和事關農業轉移人口利益的民生建設。

改革開放以來，我國經濟社會發展和工業化進程明顯加快，農業生產力的發展使大量農民從土地上解放出來，成為農業轉移人口。他們雖在城市工作，但依然是農民身份，這種職業與身份的不一致，使這個龐大的社會群體成為新時期的“邊緣人”，成為中國“亦工亦農”“非工非農”的特殊群體。他們在住房、醫療、教育培訓、子女入學等方面的權益得不到應有的保障，這嚴重影響到社會的公平公正，成為構建和諧社會過程中的不穩定因素。因此，如何推進農業轉移人口市民化，既是我國在實現全面建成小康社會過程中必須妥善解決的一個大問題，也是黨和政府應高度重視的一個重要問題。

中共十八大和十八屆三中全會均強調，要認真做好農業轉移人口市民化工作，有序推進農業轉移人口市民化。2014年政府工作報告把農業轉移人口市民化納入國家重點工作，強調著重解決好“3個1億人”的問題，隨后國家開啟了新一輪戶籍制度改革。這表明，無論是黨的戰略決策，還是政府的工作目標及制度改革，都為我國農業轉移人口市民化指明了方向。[1]解決這一問題，目前的關鍵是，找準工作的發力點，擺脫舊制度的羈絆，化解矛盾，消除阻力，循序漸進地推進農業轉移人口市民化。鑒于此，本文擬在分析我國農業轉移人口市民化的有利條件和不利因素的基礎上，提出關于農業轉移人口市民化途徑的一些建議，以期為推進我國農業轉移人口市民化提供參考。

一、我國農業轉移人口市民化的有利條件

當前，我國農業轉移人口市民化具備以下3個方面的有利條件。

1.宏觀經濟環境的優化

中國近40年的改革開放，促進了中國經濟的快速發展，使城鄉關系發生了根本改變。中國改革的春風最早吹向農村，農村實行家庭聯產承包責任制，農村生產力得到迅速發展；與此同時，城市改革也相繼推進，城鄉發展相互伴隨。進入21世紀后，中國城鄉經濟都得到了巨大發展，城鄉之間的界限漸被打破，城鎮化勢在必行。隨著農業現代化的不斷推進，農村生產力空前發展，這就勢必使大量的農民從土地中解放出來，涌向城市，這既保證了城市發展所需的勞動力，同時也使城鄉發展一體化成為必然，從而打破了過去城鄉發展的割裂狀況。政府順應時代發展潮流，及時制定方針政策，鼓勵和支持農業轉移人口進城務工，這就為農業轉移人口市民化提供了政策支持。

2.農業轉移人口呈現出新的特點和意愿

當前，農業轉移人口大部分出生于20世紀八九十年代，作為新生代進城務工人員，他們普遍接受了九年制義務教育，文化素質相對較高，視野開闊，思想觀念和價值取向發生了較大改變，比較容易融入城市社會。大多數進城務工人員在城市里工作和生活了多年，接受了城市的生活方式和價值觀念，適應了城市的生活，希望在城市永遠生活下去，不希望再回到農村，愿意通過自己的辛勤勞動去實現自己的人生理想。另外，進城務工人員在城市生活和工作過程中，與城市居民有密切交往，形成了自己穩定的交際圈，產生了融入城市生活的意愿，在推進農業轉移人口市民化的進程中，他們不會面臨交往上的心理障礙。

3.農業轉移人口在城市生活的適應性增強

農業轉移人口在市民化過程中，積極參與城市社會政治文化生活，與城市居民的界限日趨模糊，彼此沒有太大距離。調查表明，進城務工人員感覺與城市居民相處沒有什么問題，認為城市人很熱情也很有禮貌。他們大膽地與城市人進行交往，積極融入城市生活，關注和了解關乎自身利益的問題，如戶籍制度改革、公租房建設和農民工子女教育等。進城務工人員在城市務工和生活過程中，逐漸接受了城市居民的生活方式。調查顯示，進城務工人員業余時間的娛樂休閑生活內容豐富，形式多樣，如去閱覽室看書，去公園鍛煉身體，周未時間去電影院看電影，節假日里去外地旅游度假休閑等，城市居民的生活方式在他們身上得到充分體現。這些對農業轉移人口市民化提供了有利條件。

二、我國農業轉移人口市民化的不利因素

當前，我國改革開放已進入深水區，各種社會矛盾凸顯，我國已成為世界第二大經濟體，生產力發展水平有了巨大提高。然而，我國仍然是發展中國家，人口多，人均GDP較低，國民整體素質偏低，國家的社會化程度依然有限，這些在客觀上阻礙了農業轉移人口市民化的進程。

1.農業轉移人口自身因素

目前，我國農業轉移人口在整體上受教育水平較低，工作能力普遍不高。他們較其前輩來說整體素質雖然較高，但相對于城市的同齡人還是普遍偏低的，不少人因文化水平較低只能從事簡單工作或是靠出賣體力為生，同時他們中的許多人思想保守，內心封閉，這些都在很大程度上制約了他們的思想水平和創造能力，使他們在城市勞動市場中缺乏競爭力。再者，雖然農業轉移人口的維權意識逐漸在加強，但他們大部分人法律意識淡薄，法制觀念缺乏，自我保護能力不強，在工作生活中遇到糾紛等情況時，不知道該如何運用法律武器維護自身的合法權益。

2.經濟因素

近年來，我國城鎮化進程明顯加快，城鎮化水平空前提高。然而，城鎮的基礎設施、生態承載能力等相對脆弱，城鎮淡水資源相對短缺，大量農業轉移人口的涌入，進一步加重了各方面的負擔。另外，部分城市產業結構不合理，第三產業所占比重較低，造成對農業轉移人口就業吸納能力不足；同時每年數百萬的大學畢業生走上社會，也使農業轉移人口在城鎮就業受到影響。

“高房價”也使農業轉移人口“望房興嘆”。進城務工人員的工資待遇較低，即使務工多年，積攢下來的錢也很有限，不可能在城市買房。目前不少城市都在探索將進城務工人員納入住房保障之中，但由于問題涉及面大，推進步伐依然緩慢。現行的住房供給制度是在計劃經濟時代形成的，不涉及進城務工人員，致使進城務工人員在城市里“住”的問題很難解決。

3.制度因素

戶籍制度已成為農業轉移人口市民化的一道屏障。我國長期以來實行的城鄉二元戶籍制度，造成城鄉彼此分割。這種極不合理的戶籍制度，在一定程度上限制了農業轉移人口的就業自由，他們表面上離開了農村和土地，而實際上仍被拒于城市戶籍之外，即使進城務工多年，也改變不了自己的“農民”身份，享受不到城市人的福利和社會保障，這在客觀上是對進城務工人員的歧視。由經濟地位上的差距和社會制度不公而造成的心理隔閡，妨礙了進城務工人員與城市居民的正常交往及其人際網絡的形成和整合。

進城務工人員子女因為沒有城市戶口，所以在城市入學時受到很多限制，進入教學質量較優的學區對于進城務工人員而言是非常困難的，多數地方對外來務工人員子女報考普通高中設置限制，也不允許進城務工人員子女在本市參加高考。于是，農民工子女要么留在農村接受教育，成為無人監管的“留守兒童”；要么進入城市里私人開辦的、條件相對較差的學校就讀。[2]

同時，我國目前的社會保障制度還不健全，仍是低水平、不全面的，進城務工人員無法正常享受城市居民所享有的社會保障。另外，進城務工人員流動性較大，社會保險關系難以異地轉移和接續，無法保障他們的實際所需，導致進城務工人員即使交了保險費其權益也得不到應有的保障，從而影響到農業轉移人口市民化的進程。

三、推進農業轉移人口市民化的思路與對策

當前，中國城鎮化發展的規模和速度是前所未有的，因而，推進農業轉移人口市民化要統籌規劃，合理布局，不能盲目追求數量而不顧質量。具體說來，可從以下幾個方面著手。

1.按照城市發展空間合理控制人口規模

當前，中國城鎮化的發展速度很快，大批農業轉移人口涌入城市，城市不分大小均容納了與其消化能力不對稱的人口數量，這種雜亂無序的涌入或移居影響城市發展，不利于中國的城鎮化。[3]同時，我國東、中、西部城市人口依次呈遞減態勢，政府應加強引導和調控。按城市常住人口分，1 000萬人以上的為特大城市，500萬人以下的為大中城市。對于常住人口在 1 000 萬人以上的特大城市要控制人口規模，對于常駐人口在500萬人以上的城市要有條件地控制人口規模，相對放開人口準入制度。對于北京、上海、廣州、深圳等特大城市，不能任憑人口自由遷徙，否則會導致更加嚴重的環境問題和社會問題。以北京為例，近10年間，北京共增加人口約600萬，相比倫敦、紐約、東京，北京的人口增長速度是它們的5～10倍。據相關材料報道，如果北京市人口以目前的速度再增長10年，需要增加近500平方公里的土地，相當于再建一個四環以內的北京城；要建近500平方公里的住房，相當于238個天通苑；要增加交通出行550萬人次，相當于整個倫敦現在的全部出行量；每年要增加6億立方水的消耗，相當于南水北調水量的一半；要增加中學167所、小學208所。所以，此類城市必須從源頭上控制人口增長，控制產業發展規模，轉變經濟發展方式。

2.用城市群解決人口過度集聚和膨脹問題

農業轉移人口市民化存在的問題可以用發展城市群的方式解決，因為在一定的時間和空間內，大城市無法快速提供高質量的公共服務，只有把大城市的一部分職能分解到中小城市，在促進中小城市發展的同時，快速緩解大城市壓力，讓人們就近城市化。

3.改革戶籍制度

常住人口在500萬人以上的城市要有條件地控制人口規模，常住人口在500萬以下的城市則要放開準入制度，改革現行的戶籍制度，逐步取消現有的二元戶籍制度，建立與此類型城市相對接的新戶籍制度，統一這一區域的城鄉戶籍管理，有條件地放寬和完全放寬人口遷移政策，對于條件好的城市應實現人口自由準入，同時要結合本地實際情況，建立覆蓋城鄉的進城務工人員服務網絡體系，逐步取消對進城務工人員的身份限制，最終形成進城務工人員在城鄉間的合理流動機制。[4]

4.加強教育培訓，提高和增強進城務工人員的專業技能和公民意識

我國進城務工人員的文化素質整體不高，無法適應工業化和現代化快速發展的要求，需要不斷地對他們進行科學教育和技能培訓，提高他們的知識、技能、道德水平，使其能更好地在城市工作和生活。同時，要增強進城務工人員的公民意識，培育公民精神，提升文明程度，使其有能力行使公共管理的權利，更好地參與城市管理，更好地融入城市社會環境。

5.加強事關農業轉移人口利益的民生建設

目前居高不下的房價讓許多農業轉移人口面對城市生活望而卻步，所以政府應當加大政策調控力度，切實解決農業轉移人口的住房問題，讓他們在城市里能安居樂業，成為真正的城市人。同時，政府應維護教育公平，通過降低門檻等方式使農業轉移人口子女有機會接受城市良好的教育，切實維護農業轉移人口子女依法平等接受教育的權利。

參考文獻：

[1]

潘家華，魏后凱.中國城市發展報告：農業轉移人口市民化[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[2]劉萬云.新生代農民工市民化的主要問題及對策[J].河南教育學院學報（哲學社會科學版），2011 （3）：97.

[3]朱筱凱.城市新生代農民工市民化問題研究——基于對杭州及周邊地區的調查[D].杭州：浙江大學，2008.

[4]彭小文，蘭東，胡仁群.城鎮化進程中我國農業轉移人口市民化問題研究[J].理論導報，2013（11）：18.