新常態下城市轉型發展的前景和政策建議

■郭占恒/文

新常態下城市轉型發展的前景和政策建議

■郭占恒/文

新常態下城市轉型發展將是一個長期的歷史過程。這一過程可能至少需要30年的時間，大致與改革開放以來我們所經歷的城市化時間相當。這是適應經濟發展新常態，推動經濟轉型升級的30年；這是化解壓縮型城市化問題，提升城市化結構和質量的30年；這是根本解決城鄉地區差距，“重整山河”的30年。當然，這也是最能體現中國經濟具有發展潛力、發展韌性和回旋余地的30年。不急不躁，持之以恒地推進城市轉型發展，對于實現全面建成小康社會的目標，跨過“中等收入陷阱”，如期建成現代化國家，從而實現中華民族的偉大復興，具有重大意義。

實現新常態下城市轉型發展，必須要有充分的思想準備和理論準備，這就是要深入學習貫徹黨的十八大以來中央關于走新型城市化道路的大政方針，深入學習貫徹習近平總書記關于新型城市化的系列重要講話精神，尤其是要深入學習貫徹2013年12月中央城鎮化工作會議精神和2015年12月中央城市工作會議精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持走以人為本、科學規劃、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、地區協調、大中小城市和小城鎮共同發展的新型城市化道路。

一、全面實施鄧小平同志提出的“沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局”的思想

1988年9月，鄧小平在聽取關于價格和工資改革方案的匯報時，明確提出了“兩個大局”的思想。他指出：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”鄧小平同志這“兩個大局”的思想，極富政治遠見和戰略前瞻。從實踐看，第一個大局實現得比較好，沿海地區快速發展起來了，而第二個大局強差人意，內地與沿海的差距不僅沒有縮小，反而有所擴大。由此看，現在已經到了反過來要實現第二個大局的時候了，即“要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展”。

必須清醒看到，由于內地面積大、人口多、基礎差、思想保守、體制僵化，又多是老少邊窮地區，其對外開放和改革發展的難度，要遠遠大于沿海地區。這也是自上世紀90年代末以來，中央提出并實施西部大開發、中部崛起、東北振興等戰略難以速戰速決的重要原因。

因此，全面實施鄧小平提出的“沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局”的思想，必須統籌謀劃，從長計議。一是著眼長遠與立足當前相結合。著眼長遠，就是實現第二個大局至少要有30年的思想準備，不能畢其功于一役；立足當前，就是從易到難，積小勝為大勝，如中央提出用6年時間解決7017萬人口的脫貧問題，并納入各級政府的考核指標，就是一個務實之舉。二是政府引導與市場機制相結合。解決地區發展差距問題，必須兩手并用，外部輸血與內部造血并舉。但在內地造血功能沒有健全以前，中央政府的政策扶持和直接投資至關重要。因此，下一個30年，中央應把鐵路、公路、機場等交通設施，水電、核電、煤電等能源設施，科技、教育、醫療等社會設施，寬帶、無線網絡、電子商務等智能設施，重點向中西部欠發達地區傾斜，疏通好毛細血管，縮小沿海與內地的時空差距，為市場機制起決定性作用創造條件。三是沿海幫助與內地自立相結合。內地發展固然靠內地，但沿海的幫助也至關重要。前30年，正因為有內地在勞動力、煤炭礦產資源、大宗農產品等的支持，沿海才發展起來。下一個30年，沿海的人才、技術、資金等高端資源向內地轉移，幫助內地發展，無論作為一種歷史還債，還是拓展自身發展空間，都是必須的。四是對外開放與自身改革相結合。內地要通過思想、觀念、體制、機制等方面的全面改革，實行全面開放，吸引全國以至全球的優質資源。如重慶著力建設內陸開放高地，大力引進高質量的資金、項目、人才等，成為領跑全國的樣本。

其實，即使是沿海地區，也有一個沿海和內地的問題。如浙江的金華、衢州、麗水相對是內地，杭州的建德、淳安相對是內地，溫州的文成、泰順等相對也是內地，也應按照鄧小平提出的“兩個大局”思想，更多地關心、支持、幫助這些地區的發展。如果這些地區都能發展起來，完全可以再造一個浙江。在這方面，江蘇大力推進蘇中融合發展、特色發展，支持蘇北地區跨越發展的經驗和做法，就很值得浙江學習。

二、加快農村改革開放力度，打通農村承包地、宅基地、林地以及農村產權資本化和市場化的通道，實現城鄉要素對流，賦予農民更多財產權利

農村之所以叫農村，是因為農民有自己的地，有自己的林，有自己的房，并依靠這些地、林、房來群居、生產和生活。如果這些地、林、房僅為少數人所有，就要“打土豪、分田地”，實行“耕者有其田”，進而解放農村生產力。如果這些地、林、房沒有明確的所有者，就不能市場交易，就不能資本化，就會“守著金飯碗討飯吃”，就需要進行變革。正可謂“有恒產者才能有恒心”。

毋庸諱言，過去由于經濟基礎、發展階段、認識水平和政策偏差，中國農村的改革開放要遠遠滯后于城市，當城市幾乎一切包括公共設施都商品化、資本化、市場化的時候，農村基本還是“三級所有、隊為基礎”的封閉模式，承包地、宅基地、林地等難以抵押，難以轉讓，難以資本化和市場化。

值得稱道的是，黨的十八大以來，中央加大了農村改革開放力度，在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。”同時，浙江等地圍繞農村產權和承包地、宅基地、林地等的確權、抵押、市場交易等，開展了一系列試點，取得了明顯成效。下一步，應盡快推動中央具體政策的落地和試點經驗的推廣。

加快農村改革開放力度，關鍵是打通農村承包地、宅基地、林地以及農村產權資本化和市場化的通道，賦予農民更多財產權利。一是落實好中國人民銀行新近出臺的“兩個辦法”。2016年3月中國人民銀行會同相關部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。這“兩個辦法”從貸款對象、貸款管理、風險補償、配套支持措施、試點監測評估等方面，對金融機構、試點地區和相關部門推進落實“兩權”抵押貸款試點明確了政策要求。二是建立健全農村承包土地流轉交易市場。由于農村土地千差萬別，必須按照級差地租原理，探索農地轉包、出租、互換、拍賣、轉讓、入股等多種形式。這里的關鍵是遵循市場規律，尊重雙方意愿，維護雙方權益。如允許農村集體土地進入非農用地市場，鼓勵農民以包承地入股、隨地務工、盈利分紅，實現“一地三吃”等。三是建立健全農村宅基地流轉交易市場，尤其是加快盤活農村閑置房屋。幾十年的農村人口外流，留下了一大批閑置房。這在農村不值錢，然而在逆城市化的今天，又成為城里人的“香饃饃”。加快農村閑置房屋的流轉，實質是一次城鄉要素流動的改革，是盤活農村閑置資源，推進美麗鄉村建設和增強農村集體經濟、增加農民財產收入的重要途徑。最近，桐廬對分布在全縣14個鄉鎮（街道）124個行政村的322個自然村可開發利用的1743處閑置房，向城市居民公開招租，根據不同村莊閑置房屋的類型和不同條件，推出了出租、出讓、合作、居農共建等多種閑置房的處置利用模式。這是一個很好的探索，值得推廣。四是建立健全農村產權流轉交易市場。農村的林權、水域灘涂養殖權、水利工程產權、農副產品倉單、集體資產所有權、股權等農民手上能拿出的產權，都可以進行銀行抵押貸款和市場交易。

當然，更為重要的是，要建立健全城鄉統一開放的產權市場，實現城鄉人口、資源等自由流通。現在農村產權市場還是封閉的，流轉交易有諸多嚴格限制。城鄉間有一道無形大壩，造成城里水位高，農村水位低。如果僅僅打開城門，歡迎農民進城，城里不僅容納不下，還會造成越來越嚴重的城市病。不如拆除籬笆，拆除大壩，打開城門與開放鄉村并舉，取消各種政策限制，讓農民自愿進城務工、買房、定居，讓市民自愿下鄉租地、造房、生活。經過30年左右的城鄉人口和資源的相互流動，大體就可以實現城鄉水位的基本均衡，達到如今歐美國家的城鄉比較協調的狀態。

三、解決“大城市病”，關鍵在增強三四五線城市產業和人口的集聚能力，因地制宜規劃建設特色小鎮

本人不認同有專家提出的“人口向大城市集聚的趨勢是不可逆轉的”觀點。人口向大城市集聚，是一種階段性現象，是人們因大城市占有的資源多、創造的機會多而產生的一種理性選擇。而隨著“大城市病”的日趨嚴重，隨著中小城市、小城鎮和農村基礎設施的日趨完善，隨著城市居民經濟條件和生活理念的提升，逃離北、上、廣、深、杭等一線城市，人口向郊區、向中小城市甚至向農村流動的逆城市化，也會形成一種趨勢。

可以說，中國未來城市化的活力和出路，不在幾個一二線大城市，而在區域性、縣域性、鎮域性的三四五線城市是否具有生機和活力，是否能把當地的人口集聚、產業升級、社會治理、文化傳承等帶起來，使居住在中小城市的居民，同樣能享受到大城市的就業機會和社會保障。

解決“大城市病”，增強三四五線城市產業和人口的集聚能力，必須從兩方面著手。一方面，下決心疏解一二線大城市的部分產業、企業、科技、教育、醫療、文化、金融等高端資源向三四五線城市轉移，并通過“機器換人”“積分制”等辦法，加快產業轉型升級和城市功能提升，倒逼農民工返鄉創業就業。另一方面，加快三四五線城市的基礎設施建設，優化發展環境，增強城市功能，提高聚合能力。應學習借鑒北京市疏解非首都功能的經驗和做法，即把一般性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場、部分教育醫療等公共服務功能，以及部分行政性、事業性服務機構，向郊區、向周邊中小城市轉移，帶動中小城市協調發展。

由此看來，浙江在規劃建設“杭州、寧波、溫州、金-義”等四大都市區中，應把重點放在組團城區，甚至放在臨近市縣（區）。如杭州可考慮疏解主城區的一些高端資源到周邊的臨安、建德、桐廬、紹興、德清、海鹽等地，以減輕主城區的壓力。同時，浙江應大力規劃建設好縣城、特大鎮、小城鎮、特色小鎮，使之成為功能健全的中小城市，成為吸納當地和周邊地區產業和人口的集聚中心，進而帶動中小城市的房地產市場，為三四五線城市房地產“去庫存”打開一條出路。

這里，特別強調一下特色小鎮。特色小鎮是集特色產業、特色文化、特色環境、特色設計、特色建筑、特色風情等為一體的空間形態，具有連接城市與農村、歷史與現代、經濟與社會、發展與環境、安居與樂業的鮮明特點，在歐美發達國家十分普遍。浙江借鑒這一模式，依托塊狀經濟發達、中小城市星羅棋布、生態環境良好、文化特色鮮明等優勢，做出加快特色小鎮規劃建設的戰略決策，完全是順勢應時之舉。這對浙江加快創業創新、推動經濟轉型升級、促進新型城市化建設、構建“生產、生活、生態”和“產業、文化、旅游”為一體的城鎮空間，意義十分重大。中央在“十三五”規劃《建議》中明確提出“加快培育中小城市和特色小城鎮”，隨后國家在“十三五”規劃《綱要》中又明確提出“加快發展中小城市和特色鎮”。此前，云南（2011年6月）、海南（2014年4月）等省也做出加快推進特色小鎮建設的決策和部署。

可以說，加快規劃建設特色小鎮，完全符合中國國情和各地實際。如果各省市參照浙江等地的經驗做法，按照“政府引導、企業主體、社會共建、市場運作”的思路，因地制宜規劃建設100個左右的特色小鎮，作為傳統產業轉型升級和新興產業培植的空間載體，每個特色小鎮大致投資50億元、吸納1萬人創業就業，全國即可規劃建設3000個左右的特色小鎮，進而帶動十幾萬億的有效投資，吸納3000余萬人的創業就業，并使一大批從擁堵的一二線城市返鄉的農民工有落腳之地。這樣，就可以大大推進中國的經濟轉型升級和新型城市化進程。

四、暫緩撤縣設市，調整相關政策，讓“郡縣治天下安”的治國大制傳承下去

郡縣制起源于春秋后期，秦代是最早實行“郡縣制”的朝代，形成中央、郡、縣三級管理體制，郡守和縣令科考選拔，最后由皇帝任免。司馬遷《史記》寫道：“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”2200多年來，雖經世代變遷，區劃演變，但郡縣制基本延續下來，固有“郡縣治天下安”之說。

新中國成立以來，按憲法規定行政區域劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮），后來又形成地級市一層，加上中央一層，為五層行政體制，但主體仍舊是省縣即郡縣。初步研究，改革開放初期的1980年，全國尚有1998個縣，后來隨著以“撤縣設市設區”為主的區劃調整，縣的數量逐漸減少，2002年減少到1649個，2012年減少到1636個。2014年以來“撤縣設市設區”進一步加快，全國有200多個縣提出“撤縣設市設區”的申請。根據民政部“全國行政區劃信息查詢平臺”公布的信息，2014年國務院批復了28例撤縣設區的申請；2015年截至8月1日，國務院又批復了17例。如果照此下去，在不久的將來，中國的縣將大大減少。

提出“撤縣設市設區”的理由，無非是為了加快推進城市化，增強其規劃、編制、財政等權限，提高知名度，便于招商引資、加快發展等。把縣的設置與加快城市化和加快發展對立起來，這無論在理論上還是實踐上都不成立，也沒有任何根據。在美、日等先行城市化國家，根本不存在通過調整行政區來推動城市化發展的問題。據悉，美國有573個城市、3042個縣，美國的縣遠遠多于中國，也沒有輕易改變。當然，美國的縣大小差別很大，人口最多加州洛杉磯縣有近一千萬人口，人口最小的德州Loving縣只有67個人。日本的行政區劃由一都、一道、二府、43縣構成，縣相當于中國的省，一般縣大市小，保持長期穩定。歐洲有些國家如丹麥等國，也實行類似中國的郡縣行政區劃。

可見，中國加快推進城市化，不應在“撤縣設市設區”上做文章，而應著眼于改革，著眼于政策調整。如加強省域統籌規劃，統一編制市縣空間規劃；實行省、市、縣合理的財政體制和行政編制，按管理人口多少確定財政額度和行政編制；增強縣域中心城市的集聚和輻射能力，使縣域成為統籌城鄉一體化發展、推進城市化的主力；賦予“郡縣治天下安”新的時代內涵，讓“郡縣治天下安”的治國大制永世傳承下去。

五、加強城鄉地名文化的管理和保護，讓中華優秀傳統地名文化永續傳承

在大規模“撤縣設市設區”、鄉鎮合并，以及城市高樓大廈建設過程中，許多地方為吸引眼球，貪大求洋求怪，一味追求商業價值，用一些稀奇古怪的新地名，取代具有數百年乃至上千年文化積淀的老地名，造成地名文化的混亂，造成游子找不到回家的記憶，造成中華文明的破碎和斷層。如上世紀80年代初安徽為打響黃山品牌，發展旅游業，改徽州為黃山，結果隔斷了近千年的徽州文化，使安徽無出處，使湯顯祖的“一生癡絕處，無夢到徽州”成為絕唱。再如2010年北京市區劃調整時，把擁有半個多世紀的崇文區、宣武區撤掉，分別并入東城區、西城區，結果老百姓意見很大，認為丟掉了北京古城的文化，諷刺為“不崇文尚武，只認東西”。

浙江也有類似問題。據杭州市地名委員會辦公室的統計資料，從1984年到2005年，杭州僅上城區就消失里弄360余條，其中大部分消失在20世紀90年代的舊城改造中。翻看這些消失名單，大多為清朝、民國時期留存下來的老地名，甚至有些宋朝時就已存在了。與此同時，卻涌現出許多諸如羅馬公寓、蘇伊士小鎮等洋地名。當前，浙江正在規劃建設的“特色小鎮”，也應注意與原有歷史小鎮相銜接，否則極易沖淡千百年傳承下來的歷史文化古鎮，如嘉善的“巧克力甜蜜小鎮”如何與所在地的“大云鎮”銜接，就是一個值得研究的問題，不能取了新地名，遺棄老地名。

地名文化是人類社會重要非物質文化，承載著一個地方的歷史地理與文脈。黨和國家領導人高度重視地名文化工作，最近習近平總書記強調：“要規范地名管理，傳承、保護和弘揚優秀傳統地名文化”；李克強總理明確要求：“要切實搞好第二次全國地名普查工作，進一步加強地名管理”。2014年1月，國務院下發了《關于開展第二次全國地名普查的通知》。針對黨和國家的新要求，針對地名文化亂象叢生的問題，加強地名文化保護管理的科學化、規范化與法制化日趨緊迫，刻不容緩。

加強城鄉地名文化保護和管理要著力抓好三件事：一是將地名文化納入科學規劃體系。盡快將《地名規劃》納入各地規劃體系，加強地名文化的科學研究與地名規劃的編制與實施工作。二是明確職能部門和變更程序。強化各級民政部門對地名文化保護管理的職責，制定一整套嚴格的地名審批程序，規范地名的命名、審批及變更，強化查處與糾錯力度，推進地名文化保護管理及地名變更的規范化。三是強化地名文化的法制化。在進一步完善《浙江省地名管理辦法》基礎上，加強浙江省地名文化管理的立法工作，盡快將地名文化保護與建設納入法制化軌道，切實做到地名管理有法可依，有法必依，違法必究。

六、一張藍圖畫到底，不能一任領導一張圖，一個領導一個地標性建筑，總想留下自己的政績

加強領導，說干就干，集中力量辦大事，是我們的優越性。當然，這要建立在科學領導、按規律辦事的基礎上，否則搞拍腦袋決策，就會造成難以恢復的巨大損失。

改革開放以來，各級政府在加快推進工業化、城市化進程中，十分重視城市的引領和帶動作用，把城市建設作為加大投資、招商引資、帶動經濟增長的重要引擎，甚至作為經營城市、增加財政收入的重要渠道。同時也應看到，由于思想認識、規劃水平、體制機制、政績考核等多方面原因，一些領導無視城市發展規律，總想在自己的任期內有自己的藍圖、自己的戰略、自己的工程、自己的標志性建筑，導致一任領導一張圖，想修路就修路，想改道就改道，造成許多古城、古建筑、古街巷、古村落的消失，造成許多新建道路、建筑的短命，造成許多城市功能殘缺、品味不高。因此，新常態下推進城市轉型發展，要求各級政府和領導必須堅持遵守“四個規”。

一是遵守規律。城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律。2015中央城市工作會議在六條具體要求中，第一條就要求要尊重城市發展規律，強調必須認識、尊重、順應城市發展規律。城市發展規律，可分為城市經濟發展規律、城市社會發展規律、城市人文發展規律、城市空間分布規律、城市生態資源平衡規律等。要把握好城市的內外部聯系，城市變化的內在動力，以及城市效率或者說城市競爭力形成的基本動因，“三思而后行”。

二是遵守規章。要把城市發展納入依法治國的軌道，建立完善城市規劃、建設、管理的法律、條例和規章，依法規劃、建設和治理城市，促進城市治理體系和治理能力現代化。要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序。

三是遵守規劃。規劃是對未來整體性、長期性、基本性問題的整體設計和行動方案。要提高規劃的科學性、法規性和硬約束性，尤其是打破部門利益掣肘，落實好習近平總書記多次強調的：“探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。

四是遵守規矩。城市建設、招商引資牽扯的每個規劃、每條道路、每塊地、每個項目等，背后都有巨大的經濟利益。過去一些領導熱衷于批條子、打招呼、甚至直接干預，結果為此而倒下。因此，各級領導一定要嚴格遵守黨紀、國法、規章，凡涉及城市的規劃、建設、管理、招商等利益問題，都必須按照公正、公開、公平的原則，廣泛聽取專家和社會公眾的意見，嚴格規范程序。

（作者系浙江省委政策研究室原副主任、研究員）