美俄載人航天組織管理模式分析

●文| 中國國際工程咨詢公司　盧漫天

美俄載人航天組織管理模式分析

●文| 中國國際工程咨詢公司盧漫天

作為載人航天領域的傳統強國，美國、俄羅斯高度重視載人航天在國家戰略中的地位和作用，設置專門機構組織、管理、實施載人航天活動，確保其在載人航天領域的領先地位。

一、美國載人航天組織管理模式

1.組織管理模式

美國載人航天的管理體制是以總統和國會牽頭，以美國國家航空航天局（NASA）為領導，以工業界和大學等科研單位為基礎，公私結合的綜合管理體制。具體來說，其組織管理機構分為三層：一是以總統與國會為主的最高決策層；二是以NASA為主的總體管理層；三是以工業界、科研部門、大學等為主的具體實施層。

1）最高決策層。美國總統作為全國最高行政首腦，是載人航天計劃的最高決策者，宣布航天重大計劃，以行政命令形式頒布航天法律和政策指令，兼任國家最高航天委員會首腦，任命長期性、臨時性或專業性航天委員會，任命NASA局長，在國情咨文中闡明航天有關政策和指導原則，提出航天預算申請等。美國國會是載人航天計劃的最高立法者，決定航天法律能否生效，批準預算撥款，國會可以對載人航天的任何重大事項舉行聽證會。

2）總體管理層。NASA是美國載人航天計劃的頂層管理機構，負責根據國家發展需要和航天整體發展規劃制定載人航天發展規劃，抓總項目的組織實施，向工業界、大學、科研部門等采購產品和服務，對項目過程實施監管等。NASA總部下設4個任務部，分別是航空研究任務部、科學任務部、載人探索與運行任務部和空間技術任務部。載人探索與運行任務部是載人航天相關任務的主要負責部門，空間技術任務部所負責的先進空間技術開發中的大部分技術屬于載人航天技術。其中載人探索與運行任務部于2011年8月組建，由原空間運行任務部和探索系統任務部合并而成。載人探索與運行任務部負責美國載人探索相關活動的領導與管理，同時還負責監督低級別的需求發展、政策和程序監管，工作重點是國際空間站運行和低地球軌道以遠的載人探索任務。具體包括近地軌道載人航天活動（國際空間站）的管理，所有與載人活動相關活動的管理，包括商業空間運輸、探索系統發展、載人航天能力、先進探索系統以及空間生命科學研究和應用的管理。同時，部門還負責NASA支持載人和無人探測項目的空間活動的領導和管理，包括發射服務、空間約束以及空間通信等。NASA在一些重大的載人航天項目中也是設置了專門的項目辦公室，以“阿波羅”計劃為例，時任NASA局長T. Keith Glennan借用了20世紀50年代末期軍方/工業界聯合體所采用的項目管理概念，引入軍方管理人員對“阿波羅”項目進行督察。美國空軍的Samuel C. Phillips創建了一個全職能的項目辦公室，統籌管理“阿波羅”項目的設計、工程、采購、測試、制造、備件、后勤、培訓和運行工作。“阿波羅”項目辦主任直接向NASA總部的載人航天辦公室報告，載人航天辦公室則向NASA局長報告。此后，這種“網絡計劃技術”被廣泛應用于航空航天、核工業、電子、建筑等行業。經過50多年來的應用與研究，項目管理得到了長足的發展。

3）具體實施層。主要包括：約翰遜航天中心、肯尼迪航天中心等10個研究機構；波音公司、洛馬公司、聯合技術公司、太空探索技術公司、軌道-ATK公司等承包商，以及加州理工大學等眾多科研院所。

從實施流程上看，首先由總統制定載人航天計劃，國會對總統的決策進行監督、制約，決策過程中需要通過代表白宮和內閣的相關機構進行評審。項目具體執行階段，NASA主要采用合作模式、通過合同管理的辦法對航天企業進行管理，開展載人航天任務。

2.與相關航天領域的關系

美國的航天活動包括民用、軍事和商業三個方面。

與民用航天的關系。載人航天是民用航天的主體，每年經費預算約占NASA全年經費的近一半。

與軍事航天的關系。國防部是軍事航天的主管部門，目前國防部將整個軍事航天發展任務交給空軍航天司令部代理執行，空軍導彈和系統中心的主任作為軍事航天項目執行官，負責具體實施整個軍事航天裝備的采購和發展。載人航天與軍事航天在管理層面相對獨立，但在技術層面是相通、相互支撐的。

與商業航天的關系。商業航天由私營企業提供航天產品、服務或航天活動，這些私營企業需要承受一定比例的投資風險和責任，按照市場激勵機制運行，并具有為現有的或潛在的非政府客戶提供航天產品和服務的合法資質。近幾年來，載人航天商業化發展迅猛，出現新的模式，在目前的近地軌道新型商業載人航天運輸活動中，采用靈活、現代的采購流程，NASA負責監管和技術支持，商業公司負責項目的整套運營。

二、俄羅斯載人航天組織管理模式

1.組織管理模式

前蘇聯一直沒有類似NASA那樣的主管載人航天的部級政府機構，其載人航天納入航天科技工業領域。國防會議是前蘇聯導彈航天政策和計劃的最高決策機構，由蘇共中央總書記任主席，通用機器制造部主管戰略導彈、運載火箭和航天器的研制與生產。

蘇聯解體后，1992年2月，時任總統葉利欽下令建立俄羅斯航天局，成為負責民用航天獨立管理職能的部級政府。俄羅斯載人航天項目由俄羅斯聯邦航天局載人總體部統一管理，項目經費預算由聯邦航天局起草，上交至俄聯邦杜馬（下院）和聯邦委員會（上院/聯邦會議），審議通過后由總統審批，在第二年國家預算中，由財政部公布并撥款。一些國有大型生產聯合體及研究所、公司也從事相關科研生產。

俄羅斯總統普京2015年12月簽署總統令，宣布2016年1月1日起撤銷俄聯邦航天局，建立俄羅斯航天國家集團。涉及原聯邦航天局職權的總統法令將適用于俄羅斯航天國家集團。航天國家集團不僅對航天工業負責，還將管理發射場運營、GLONASS系統協調，并形成俄羅斯航天領域的政策性文件，由國家直接撥款給集團。俄羅斯在改組國家集團期間或將組建國家載人航天中心，將包括原航天局下屬的航天員訓練中心、載人航天項目管理局、科羅廖夫能源航天集團及中央機器制造科學研究所的一部分分支。但目前尚無載人航天中心相關進展及具體機構設置情況。

2.與相關航天領域的關系

俄羅斯目前尚無成熟的商業航天力量，主要是民用航天和軍事航天。

與民用航天的關系。航天工業改革前，俄羅斯的載人航天與其他民用航天項目由聯邦航天局統籌管理，近幾年經費支出約占聯邦航天局總經費支出的近50%。

與軍事航天的關系。2001年，俄羅斯成立航天兵，由隸屬于戰略火箭兵的軍事航天部隊和導彈空間防御部隊組成，與戰略火箭兵和空降兵并列為直屬國防部的獨立兵種。2015年俄羅斯成立空天軍，以空軍和空天防御部隊為基礎，全面整合航空、航天、反導和防空等各類力量，職能還涵蓋了軌道衛星集群的發射與管理、導彈襲擊預警、太空監視等。至此，俄羅斯正式形成海、陸、空天三軍種，戰略火箭軍、空降軍二兵種的軍事力量格局。在載人航天發展的早期階段，俄羅斯的載人航天與軍事航天聯系密切，依托載人航天開展了大量軍事試驗，載人航天領域的大量技術轉移到民用航天領域。但隨著俄羅斯提高航天工業基礎、恢復航天強國地位的需求日益迫切，二者逐漸形成相對獨立的格局。

☆　俄羅斯航天員

三、結論

從上述載人航天管理組織模式可以看出，載人航天在美、俄兩國均占據十分重要的地位。縱向看，載人航天決策層次高，在頂層均有一個強有力的統管部門。美、俄等航天強國均設置了載人航天國家層面的管理機構，并制定了從最高決策層、總體管理層到具體實施層的一整套的管理運行體系，確保載人航天長期、持續、穩定發展。橫向看，載人航天與軍事航天聯系密切但又相互獨立。載人航天的定位是探索發現，和平利用太空，帶動前沿技術的發展。軍事航天是確保國家安全的重要手段。兩者均服務于確保全球航天領導或領先地位這一總體目標。因此，在總體目標上兩者是相同的，在具體技術執行層面兩者是相通的。但同時，由于具體職能的不同，兩者分屬不同管理機構，在管理層面是相互獨立的。

［1］ NASA. The NASA Organization. Washington： NASA，2016.

［2］ NASA. NASA Centers. Washington： NASA， 2016.

［3］ NASA. Thinking About NASA History. Washington：NASA， 2012 .

［4］ NASA. Governance and Strategic Management Handbook. Washington： NASA， 2012.