“去產能”背景下的債委會運作機制探析

◎ 蓋路 馮超

“去產能”背景下的債委會運作機制探析

◎ 蓋路 馮超

在當前全球需求不足和國內經濟面臨下行壓力背景下，一些行業出現嚴重產能過剩，很多企業陷入流動性困局，并有引發區域性系統性債務風險的可能。習近平總書記2015年11月首次提出供給側改革后，“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”成為2016年的國家政策導向，其中“去產能”是重中之重。2016年3月12日，銀監會主席尚福林在全國兩會記者會回答提問時表示，對于產能過剩的一些企業和“僵尸企業”，準備實行實名制管理，推動商業銀行債務規模比較大并且有多家債權銀行的客戶成立債權委員會（以下簡稱“債委會”），由債權人按照“一企一策”的原則來集體確定對這些企業是增加貸款、穩定貸款還是減少貸款。隨后，銀監會于2016年7月下發《關于做好銀行金融機構債權人委員會有關工作的通知》，對債委會運作提出了具體要求。組建債委會成為近期學界和業界最為關注的一個熱點話題。本文針對近期社會對債委會理解的一些誤區，并借鑒國內外經驗，結合當前債委會運作情況和政策環境，對如何發揮債委會機制在化解產能過剩中的作用提出幾點建議。

1 需要澄清的幾個誤區

債委會作為推動供給側改革、化解過剩產能的一個創新機制，目前仍處在探索試驗階段，在與媒體、金融機構和政府人士交流后，發現對債委會組建有幾個誤區，而這些誤區可能會把市場預期引向負面方向，影響整個去產能政策的實施效果。因此，首先對當前債委會認識的幾個典型誤區進行澄清和解答。

1.1 認為債委會是為企業破產清算而組建

組建債委會是金融業落實“去產能”的一個具體政策措施。然而，由于理解上的偏頗，一些媒體或金融機構誤認為債委會是處理企業破產重組的組織，把一些企業組建債委會看成是要對企業進行破產清算或是企業陷入危機的信號，從而導致一定程度的恐慌，甚至引發一些負面評論。實際上，銀監會于2016年1月召開的全國銀行業監督管理工作會議上首次對債委會進行了清晰明確的闡述，提出“對債務規模較大并有三家以上債權銀行的客戶成立債權人委員會”，并提出“一企一策”的原則。對于“僵尸企業”，出現暫時性經營困難的企業和公司治理良好、產品有市場、發展有前景，但當前投入不足的企業，由債委會區別對待、有保有控。組建債委會的目的是“確保各成員銀行一致行動，形成合力”。因此，符合“債務規模較大并有三家以上債權銀行”的債委會組建條件的企業成千上萬，組建債委會不僅不是對企業破產清算，在實踐中反而要對很多企業增貸、續貸。社會上諸如債委會針對破產企業組建的誤區，不僅是曲解了國家當前去產能的經濟政策，還會放大金融加速器的負面效應，擴散不良預期，誤導社會公眾，甚至影響金融秩序和社會穩定。

1.2 認為債委會是政府主導行為

對債委會的第二個誤區是認為債委會由政府牽頭組建，是地方政府協調金融機構救助當地企業的一種措施。這種看法一方面會誤導社會公眾認為組建債委會是在走計劃經濟的老路，是用納稅人的錢來幫助過剩產能企業渡過難關，另一方面會使一些企業過度寄希望于政府出面解決自身的債務難題，并產生逃廢債傾向。實際上，組建債委會是貫徹供給側結構性改革、化解過剩產能的一個藥方，其核心是“市場化原則”。債委會由債權人組建，成員為所有債權人，是由債權人主導，經集體研究協商，并與企業談判解決問題的一個組織。同時，并不是所有滿足“債務規模較大并有三家以上債權銀行”條件的都要組建債委會，而是按照商業自愿原則，企業和債權金融機構均有組建意愿才共同成立的，其目的是搭建一個所由債權人共同與企業對話的平臺，充分發揮市場決定資源配置的作用，實現從供給側出發化解產能過剩。

1.3 認為組建債委會是“國進民退”

從媒體已經報道過的如中鋼集團等債委會情況看，目前已組建債委會的債務人多數都是國有企業，社會上也隨之出現了一些認為債委會只是一項幫助國企脫困，推動國企改革的政策，是國企的專享制度，民營企業無法通過債委會處理債權債務問題的認識誤區。這種偏見嚴重曲解了債委會機制的初衷，并可能挫傷民營企業對國家供給側結構性改革的信心。應該看到，債委會機制是緊緊對應“三去一降一補”的供給側改革的，是通過去產能以期達到企業經營轉型，引導金融資源向新產業傾斜，是增加經濟發展新動能的重要手段。因此，債委會機制不僅不是只針對國企，更是希望以組建債委會的形式，優化金融資源配置，更好地推動產能過剩行業的民營企業主動轉型，激發民間資本活力。

2 去產能債務處置的國內外經驗

2.1 國際經驗

美國在上世紀90年代后期，鋼鐵行業出現產能過剩危機。1997-2003年，共有41家鋼鐵企業申請破產保護或倒閉。美國的破產法比較完善，對債權人的保護也有制度規定，信息非常透明，美國政府也沒有對鋼鐵企業實施救助。這個去產能過程基本是按市場化運作，通過兼并收購或任其違約實現市場出清。

英國在上世紀70-80年代出現了煤炭產能過剩危機。起初主要采取的是國家財政補貼的方式，但仍然難以承擔對這些國企的補虧。撒切爾夫人上臺后進行了大刀闊斧的私有化，通過破產重組、出售國有股權等私有化手段進行債務處置改革，才逐漸化解了去產能的債務風險。

法國1985年出臺《法國司法重整與清算法》。為應對產能過剩企業債務問題的新變化，2001年進行了修改，形成了新的破產法，要求金融機構采取債權人代表的方式，從第三方社會中介中選定會計師、審計師和律師等作為債權人代表，全程參與破產程序。

波蘭在上世紀90年初也出現了產能過剩危機，由于以前受計劃經濟影響，銀行信貸都是按國家指令放給國有企業，導致不良資產率超過25%。面對巨額債務，波蘭一方面通過減免、分期償還等手段進行化解，另一方面通過國家銀行組織債權人共同與企業談判，要求企業制定脫困方案和還款時間表，對企業債務重組進行監督。如果企業按期達不到要求，將被強制破產清算。

伴隨二戰后經濟騰飛，日本以鋼鐵、水泥、紡織為代表的傳統行業出現了快速增長。譬如，日本到1973年粗鋼產量已達1.2億噸，占世界比重的17%。之后以當年石油危機為轉折，日本陷入了經濟蕭條，傳統行業面臨需求驟減和產能過剩困局。日本政府主要采取國家行政主導，推動企業兼并重組，金融機構在其中起到了重要作用。在政府和金融機構的推波助瀾下，日本鋼鐵、機電等行業從最初每個行業20-30家企業合并為4-5家企業。日本的這種模式短期內實現了產能過剩債務風險的化解，但這種政府主導、關系型融資為主的金融體系助長了大企業濫用信貸資源，助推了后來的經濟泡沫。

2.2 我國經驗

上世紀90年代末，我國出現了以紡織業為代表的產能過剩危機，導致銀行體系不良貸款最高時達到3.68萬億元，不良率達55%，工農中建四大國有銀行已技術性破產。當年我國處置去產能債務主要有三個特征：一是行政性：90年代末去產能主要是依靠強有力的行政手段，強制淘汰落后企業，終止重復建設，并輔以減稅等積極的財政政策，在去產能過程中嚴控銀行信貸投放，倒閉企業清理過剩產能。90年代去產能的行政性與當時企業和銀行均為國有性質具有很大關系；二是多元性：在政府主導下，采取了多元化的去產能債務處理方式。設立四大金融資產管理公司，剝離了約1.4萬億銀行不良資產。財政部向四大國有銀行發行特別國債，增強銀行處置過剩產能債務能力。實施商業銀行債轉股，解決580家企業4050億元債務；三是階段性：90年代去產能只是階段性的短期困難，2000年以后在房地產投資和出口帶動下，中國迎來了新一輪經濟高增長，有效抵消了去產能帶來的債務問題。

3 本輪“去產能”中債委會的運作機制和成效

銀監會7月下發《關于做好銀行金融機構債權人委員會有關工作的通知》，各地也開展了組建債委會的具體實踐。組建債委會一方面通過債務重組恢復了企業活力，為“去產能”贏得了時間，另一方面也使銀行業金融機構債權也得以遞延保全，實現了金融風險的防范和化解。

3.1 因地制宜，創新債委會組建模式

從媒體公開的信息可以看到，債委會組建工作已在全國范圍內鋪開。總結起來，組建模式主要有三種：一是“中央”模式。針對出現流動性困難的全國性的央企及大型民營企業，由銀監會牽頭，相關部委和地方政府配合組建債委會。這種模式可以有效發揮銀監會的專業能力和協調全國銀行業金融機構能力，提高債務處置效率。如已經組建的“中鋼集團”、“英利光伏”、“中冶紙業”和“中國二重”等債委會，都已取得良好效果。二是“地方”模式。針對出現流動性困難的地方重要國企和對地方經濟影響較大的民企，由地方政府牽頭，當地銀監局等部門配合組建債委會。因這些地方性的大企業關乎當地經濟發展和就業穩定，這種模式可以有效發揮地方政府的治理優勢，同時銀監局作為配合部門，也能發揮處置金融風險的技術優勢。如天津市政府組建了“渤鋼集團”債委會，地方政府的金融局、國資委以及當地的銀監局、人民銀行等都派駐人員專門參與債委會日常工作，形成了有效的處置合力。三是“聯盟”模式。由地方的銀監局或銀行業協會牽頭，對銀行業金融機構債務規模較大且銀行業債權金融機構在3家以上的地方企業均組建債委會，統一運作和管理。這種模式在區域內形成了統一的債委會運作流程，提高了信息共享程度，有利于銀企關系的改善。如山東、江蘇、海南、廈門等銀監局等都公布了相關的債委會組建制度文件。

3.2 穩定預期，確保不隨意抽貸斷貸

《關于做好銀行金融機構債權人委員會有關工作的通知》明確要求，各債權銀行業金融機構應當一致行動，切實做到穩定預期、穩定信貸、穩定支持，不得隨意停貸、抽貸；可通過必要的、風險可控的收回再貸、展期延貸等方式，最大限度地幫助企業實現解困。各地的債委會在運作中的一個重要作用也是對相關銀行業金融機構進行監督，確保達成不抽貸壓貸、不緩貸減貸和不單獨起訴的“三不”共識。一是組織各金融機構簽訂債委會協議，承諾不私自抽貸斷貸。二是組建企業脫困小組，與債委會協同推進，穩定銀行信心。三是具體問題具體分析，對如信托、租賃、外資銀行債務及海外債券融資等特殊債務區別對待，引導各市場主體認清當前嚴峻形勢，統一行動。

3.3 防范風險，推動銀企關系可持續

組建債委會的關鍵是銀企共商對策、共渡難關、共同發展。銀行與企業的債權債務關系必須明確，這是當前市場經濟的重要原則，決不能以犧牲銀行機構利益來換取產能過剩行業的脫困，決不能為穩定地方經濟短期增長而影響銀企之間的長遠關系。一是建立規范明晰的債委會的運行規則，確保債委會的籌備、成員組成、組織架構、議事規則、表決機制等都要充分尊重大多數債權人的意愿，切實維護銀行業金融機構債權安全。二是對于惡意逃廢銀行債務的企業，啟動聯合制裁及退出機制，同時協調法院等部門，加大對隱藏轉移資產行為的懲處力度，維護債權人合法利益。三是慎重處理僵尸企業。在盡快統一僵尸企業認定標準基礎上，通過債委會機制協調地方政府在處置僵尸企業過程中盡可能多兼并重組、少破產清算，防止假破產、真逃債情況威脅銀行債權安全。

4 發揮債委會化解產能過剩作用的建議

與國外及我國90年代去產能情況不同的是，本輪去產能表現出了明顯的新特征，一是產能過剩企業債務規模更為巨大，而且融資結構非常復雜，不僅包括銀行信貸為主的間接融資，還包括企業債等直接融資。截至2015年末，鋼鐵行業債務約4.35萬億元、煤炭行業債務約3.62萬億元、水泥行業債務約0.92萬億元。二是債權金融機構市場化程度相對較高，且機構種類較多，包括銀行、信托、租賃、保理、小貸公司及自然人等。三是本輪去產能任務更加艱巨。鋼鐵行業從2016年開始用5年時間再壓減粗鋼產能1億～1.5億噸。煤炭行業從2016年開始用3-5年時間退出產能5億噸，減量重組5億噸左右。因此，在處理去產能債務過程中，更應該堅持市場化原則，通過組建債委會這種創新形式，平衡債權人機構屬性差異，確保債權人行動一致，既要維護債權人利益，不發生區域性系統性風險，增強金融服務實體經濟的能力，又要有效化解企業產能過剩風險，幫助企業實現脫困，推動中國經濟順利轉型升級。

4.1 以市場化原則為主，同時要有效發揮政府作用

市場化原則已成為本輪去產能的共識。當前，國有銀行已全部股改上市，金融機構均為獨立的市場主體。債委會作為協調債權人一致行動的組織機構，堅持市場化原則是維護所有債權金融機構債權安全的前提。同時，化解過剩產能關乎整個經濟轉型的成敗，又涉及職工安置等社會問題，在債委會市場化運作基礎上，也要發揮政府的協調作用，特別應利用地方政府的一些優勢。另外，地方國企一般均為地方國資委出資，為防止國有資產流失，這些企業的債委會也理應接受地方政府一定程度的指導和監督。

4.2 債委會要成為創新金融支持化解產能過剩的平臺

債委會在確保各債權人行動一致的基礎上，借助這個機制，推動各債權金融機構開展金融創新，積極化解產能過剩。一是創新商業銀行支持方式。對于具備市場競爭力、短期出現流動性困難的企業，可通過調整貸款期限、還款方式等貸款重組措施以及銀行間并購、沖銷損失貸款等不良資產處置手段，提高企業還款靈活性、緩解企業債務壓力；二是發揮地方資產管理公司作用。90年代去產能中誕生了四大資產管理公司，剝離銀行不良資產共2.58萬億。2014年起，銀監會按照“一省（直轄市、自治區）一家”原則批準成立了15家地方資產管理公司。債委會應與地方資產管理公司對接，合理進行風險分擔。地方資產管理公司也應抓住機遇，在本輪去產能過程中增加參與不良資產處置經驗的積累，樹立自身在金融機構中的信譽；三是推動非銀機構加大業務模式創新。非銀機構與商業銀行經營模式差異很大，在面對企業客戶出現流動性困難時，騰挪空間比較有限。如信托公司信托計劃的投資人多數為自然人，對企業到期無法償付引發的系列問題缺乏應對手段。債委會應推動非銀機構債權人主動轉型，通過推進資產證券化等手段盤活資產。

4.3 發揮監管部門和流動性互助機構的作用

一是充分發揮金融監管部門的協調指導作用。債委會應加強與金融監管部門聯系，并借監管部門外力，在與地方政府與企業的博弈中最大化維護債權安全。金融監管部門也應主動建立與債委會溝通協調機制，加強對被監管機構的政策指導，并出臺應對當前去產能嚴峻形勢的特別監管政策措施。二是充分發揮信托業保障基金的流動性支持作用。2014年設立的中國信托業保障基金，是用于化解和處置信托業風險的非政府性行業互助資金。信托業在經歷了前幾年的野蠻生長后，在未來1-2年將面臨大規模集中兌付期，而這兩年正是去產能的重要窗口期，可能會出現違約風險。然而，信托機構資本金和資產都難以于銀行相比，又缺乏銀行諸如續貸等貸款重組手段。因此，通過信托業保障基金的流動性支持，是幫助信托業渡過難關、推動業務轉型的關鍵。三是充分發揮城商行互助基金的流動性支持作用。城商行負債穩定性相對較差，承受去產能沖擊的能力較弱，監管部門應盡快推動城商行流動性互助基金的組建，通過債委會機制有效進行銀行同業間資金調劑，防范城商行在化解過剩產能中的流動性風險。

4.4 債委會運作要緊密結合企業債務重組方案

債委會運作的成功是通過幫助企業脫困來實現的，這就要求債委會行動必須與企業自身債務重組有機統一起來。債委會的作用更多是確保債權人行動一致，不盲目抽貸斷貸，真正化解產能過剩風險需要企業加強“自救”，拿出改善經營狀況和債務償還的可行方案，確保按時付息，維護企業聲譽和形象。從國外去產能的經驗來看，企業通常會通過兼并、收購或分拆等形式來實現資源的重新整合和轉型發展，債權金融機構需要配套的金融產品與之相適應。另外，成立債委會的一個作用是減少銀企之間信息不對稱，通過債委會這個組織來代表所有債權金融機構與企業溝通協調會更順暢，以債委會形式也更方便參與企業債務重組，實時動態掌握企業經營和風險情況，更好地維護債權人利益。