建立和完善我國貧困縣退出機制問題研究

彭小霞

摘要：現(xiàn)階段，我國貧困縣退出呈現(xiàn)出退出方式被動、退出數(shù)量較少以及退出效果不理想等特點，其原因主要在于我國貧困縣的評定標準和程序不明確、扶貧主體之間結(jié)成穩(wěn)定的利益集團、貧困人口對扶貧政策的過度依賴等因素的制約。直面現(xiàn)實，建立和完善我國貧困縣退出機制，一方面應將可持續(xù)發(fā)展原則、公平公正原則、可操作性原則作為我國貧困縣退出的基本原則，另一方面應從完善我國貧困縣退出的立法、正確定位各扶貧主體在扶貧中的角色、提高貧困人口在扶貧過程中的主體地位等方面采取具體的對策措施。

關鍵詞：貧困縣；貧困縣退出機制；扶貧政策；動態(tài)調(diào)整；完善

中圖分類號：F323.89

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）10-0009-05

近年來我國多次出現(xiàn)各種“跑步爭當貧困縣”“貧困縣實則不貧”等亂象，如 “湖北秭歸80萬天價接待費”“貧困縣建億元政府大樓”“貧困縣入圍中國的百強縣”等等。這些扶貧過程中的亂象不僅加重政府財政負擔，引起公眾對扶貧資源分配不公平的質(zhì)疑；而且易對貧困人口形成逆向激勵，不利于貧困地區(qū)的發(fā)展；更為嚴重的是許多地方在爭奪貧困縣資源中經(jīng)常發(fā)生賄賂、尋租、騙補騙扶等違法亂紀的行為，突破了道德和法律的底線，造成非常惡劣的社會影響。2013 年 12 月，國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立扶貧開發(fā)效果評估體系和重點縣退出機制；2016年4月28日，中辦、國辦印發(fā)了《關于建立貧困縣退出機制的意見》，指出要建立嚴格、規(guī)范、透明的貧困縣退出機制，促進貧困人口、貧困村、貧困縣在2020年以前有序退出。國家層面不斷跟進的有關扶貧開發(fā)工作的制度和政策措施，折射出當前我國脫貧攻堅任務的艱巨性，也反映出我國建立和完善貧困縣退出機制的緊迫性。

一、我國貧困縣退出現(xiàn)狀

（一）貧困縣的調(diào)整歷程

我國大規(guī)模的扶貧始于1986年，國家級貧困縣的概念也由此誕生。1986年，國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組在我國第一次確立了331個國家重點扶持貧困縣。1994年，《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》開始實施，國家對貧困縣的范圍進行了第一次調(diào)整。這一次調(diào)整以1992年農(nóng)民人均純收入為參照標準，高于700元的縣必須全部退出，而少于400元的縣都予以吸納，此次在全國范圍內(nèi)確立了592個國家重點扶持貧困縣，這份名單一直延續(xù)到2001年。隨著我國扶貧工作精細化和重點化的推進，2001年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》頒布，貧困縣進行第二次調(diào)整，貧困縣的名稱改為“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”，國家不再對東部六省提供扶貧信貸資金支持，同時取消了所有沿海省市的貧困縣，原來屬于該區(qū)域的33個重點縣指標都轉(zhuǎn)調(diào)到中西部。至此，全國扶貧開發(fā)工作重點縣的總數(shù)不變，還是保持在592個。2011年， 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》再次頒布，貧困縣的規(guī)模開始了第三次調(diào)整。這次貧困縣調(diào)整的顯著變化是省級政府具有貧困縣的調(diào)整權(quán)，各省可以依據(jù)實際情況，按“高出低進，出一進一，嚴格程序，總量不變”的原則對貧困縣進行調(diào)整。這次調(diào)整，原重點縣總共被調(diào)整出38個，新加入的原非重點縣為38個，全國扶貧重點縣總數(shù)還是保持在592個，且全部集中在中西部，其中中部省份217縣，西部省份375縣，西藏全境內(nèi)均為貧困縣，云南、貴州、陜西等也都是貧困縣比較多的區(qū)域。除此以外，2011年，國家根據(jù)新時期貧困分布特點以及扶貧事業(yè)發(fā)展需要，又重新確定了680個連片特困地區(qū)縣。全國共劃分出11個連片特困地區(qū)，加上已經(jīng)實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆3地州共14個片區(qū)，作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。包含在這14個片區(qū)的縣的數(shù)量為680個，被稱之為連片特困地區(qū)縣，而其中作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣的有440個。

（二）貧困縣退出的特點

1.貧困縣退出方式被動。盡管隨著扶貧政策的推進和扶貧力度的加深，許多原來屬于貧困縣的地區(qū)不僅順利實現(xiàn)脫貧，甚至還進入全國百強縣的行列，但接受資助的貧困縣很少主動向國家扶貧主管部門申請退出。而從我國貧困縣的調(diào)整歷程來考察，實踐中貧困縣的退出基本都是政策調(diào)整的結(jié)果，主要是扶貧主管部門根據(jù)不同時期國家扶貧攻堅的任務和目標，在對貧困縣按照一定指標進行考核的基礎上，對已完成脫貧目標并具有一定程度自主發(fā)展實力的國定貧困縣做出取消其受資助資格的決定，強制其退出貧困縣的行列。因此，可以認為現(xiàn)行體制下的貧困縣退出是一種自上而下的政府主導型退出模式，這種外在壓力推動下的退出機制，使得貧困縣缺乏退出的主動性和積極性。

2.貧困縣退出數(shù)量較少。如下圖所示，從我國國定貧困縣的調(diào)整數(shù)量上看，國定貧困縣雖然自1986年開始有進有退，但退出比例一直在8.61%以下徘徊，從1994年開始到現(xiàn)在國定貧困縣的總數(shù)雖保持在592個，但增加了680個連片特困地區(qū)縣，說明我國貧困縣總量保持增長趨勢；從調(diào)整周期上看，我國貧困縣的調(diào)整周期平均是8年，時間較長。貧困縣較長時間進多退少，使得許多事實上已經(jīng)脫貧的地區(qū)繼續(xù)無償享受著國家的扶貧福利，滋長了高福利養(yǎng)懶的不良習慣和行為，造成國家扶貧資源使用效率偏低。

3.貧困縣退出效果不理想。眾所周知，國家扶貧的背后是源源不斷的資金支持，如：“2001—2010 年，中央財政累計向國定貧困縣和各省自行確定的扶貧開發(fā)工作重點縣投入扶貧資金1457.2 億元，占總投入的 71.3%，縣均投入1.36 億元，是有些貧困縣全年財政收入總額的1倍甚至幾倍”，[1]除了扶貧資金，在文化教育、交通規(guī)劃、電價水費、稅收減免等方面，貧困縣都享有其他非貧困縣所無法比擬的潛在優(yōu)惠政策。反過來說，一個縣從國家級貧困縣退出后，一年大概會有 2 個億左右的直接經(jīng)濟損失，這還不包括其他政策上優(yōu)惠的損失。貧困縣不再是一個讓人臉紅的標簽，相反卻變成了各地區(qū)紛紛爭搶的“榮譽”和巨大的利益。因此，實踐中許多貧困縣的經(jīng)濟發(fā)展水平事實上已經(jīng)超過了非貧困縣，甚至進入全國百強縣的行列，卻不愿摘掉“貧困縣”的帽子。盡管國家政策三令五申提出應建立貧困縣退出機制，但貧困縣的退出效果仍然非常不理想。

二、我國貧困縣退出的制約因素分析

（一）貧困縣的評定標準和程序不明確

在貧困縣評定標準上，我國沒有制定統(tǒng)一的貧困縣認定標準?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》確立了我國貧困縣認定由各省負總責，報國務院扶貧開發(fā)領導小組審核備案的原則。也就是說，貧困縣名單的調(diào)整由各省根據(jù)本地區(qū)實際情況來裁決。由于缺乏科學統(tǒng)一的評定標準，各省級政府在貧困縣名單調(diào)整中具有較大的自由裁量權(quán)，其在貧困指標的選擇上不乏隨意性，導致各省的貧困縣在評定標準上具有較大差異性，使得現(xiàn)階段的貧困縣退出機制帶有較強的區(qū)域特色，而區(qū)域退出的不一致性、不協(xié)調(diào)性可能會引發(fā)潛在的矛盾。特別是在許多地區(qū)，貧困縣的評定標準不但未嚴格依照貧困等級來劃分，反而被作為某種政治獎勵來激勵或管理地方政府官員，以至于在許多地方屢屢出現(xiàn)諸多如“炫貧”“爭貧”“搶貧”等爭戴“貧困帽”的行為，以及 “因為我縣太貧困了，所以今年沒有評上貧困縣”的黑色幽默與“熱烈祝賀我縣成為貧困縣”的慶祝標語等。從某種程度上說，我國貧困縣的進入和退出取決于國家在一定時期所確立的貧困縣認定標準，而貧困縣認定標準的不固定與隨意性，制約著貧困縣退出的效果。

在貧困縣評定程序上，我國現(xiàn)行的貧困縣評定程序缺乏公開性。如上文所述，我國國家貧困縣的評定權(quán)力下放到各省級政府，由各省根據(jù)綱要的規(guī)定按照“高出低進，出一進一”的原則調(diào)整貧困縣名單。因在確定貧困縣的過程中沒有自上而下或者自下而上的監(jiān)督，導致貧困縣名單確立程序不規(guī)范。如四川省2015年12月出臺的《貧困人口貧困村貧困縣退出機制實施意見》中規(guī)定貧困縣退出按“縣級申請、市級核查、評估抽查、省級審批”程序辦理，即在程序上缺少公示環(huán)節(jié)，雖然為保證貧困縣退出名單確立的公正性，該文件還引入第三方評估機構(gòu)參與，但由于執(zhí)行程序不透明，對于第三方評估機構(gòu)的組成與如何選擇，以及其能否代表社會公眾對評定過程進行監(jiān)督等問題都存在疑問。在如此重要的評估中，申請審批程序中關鍵公示環(huán)節(jié)的缺失，不僅使貧困縣退出的最終評定結(jié)果無法令人信服，也使其評定失去了實現(xiàn)公平公正的基礎。

（二）扶貧主體之間結(jié)成穩(wěn)定的利益集團

美國學者羅伯特認為，“利益集團是一群為了爭取或維護某種共同利益或目標而一起行動的人”，[2]利益集團的形成依賴于一定制度，其一旦形成并固化就會進一步強化和穩(wěn)定現(xiàn)行制度所設定的秩序，并阻撓該制度的變革以維護其共同的既得利益或預期利益。國家貧困縣政策實際上是政府對社會資源進行的一種再分配方式，其涉及的主要扶貧主體有中央扶貧職能部門、地方政府以及參與扶貧的社會力量，這三類主體是推動扶貧政策實施和執(zhí)行的主體，在扶貧過程中有著各自的利益需求，在利益的相互博弈中形成了穩(wěn)固的利益共同體。

對于中央扶貧職能部門而言，其享有向各省分配扶貧資源和扶貧名額的職權(quán)，在貧困縣評定缺乏相關法律制度規(guī)定的情形下，盡管政策上對各省扶貧資源的分配權(quán)重有一定的指標限制，但寬松的制度環(huán)境難以保證中央職能部門公正地行使扶貧方面的職權(quán)，更無法避免中央職能部門工作人員利用職務之便謀取個人私利，而國定貧困縣在規(guī)模上的縮減必定會縮小中央職能部門的權(quán)限范圍。因此，中央扶貧職能部門在某種層面上對國定貧困縣的退出態(tài)度是消極的或不支持的。

對于地方政府而言，隨著國定貧困縣政策的推行，一旦進入貧困縣名單，就能獲得源源不斷的資金和項目扶持，還有其他的各方面政策上的優(yōu)惠，在潛在收益不斷遞增的巨大利益的推動下，地方政府會想盡辦法繼續(xù)留在貧困縣的名單之列。

對于其他參與扶貧的社會組織、企業(yè)和個人等社會力量而言，其積極參與扶貧不僅能提高自身的社會認知度，更重要的是能在國家支持扶貧的合法背景下短時間內(nèi)汲取大量扶貧資源。中國慈善捐助信息中心的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2011年3-5月，全國慈善組織共接受捐款62. 6億。[3]這種依賴扶貧政策下的強大資源動員能力，不僅擴大了參與扶貧的社會組織的生存空間，而且在短時間內(nèi)催生出大量的草根NGO。因此，從這一角度而言，貧困縣的大量退出對參與扶貧的社會力量的發(fā)展也是不利的。

中央扶貧職能部門、地方政府以及參與扶貧的社會力量這幾類扶貧參與主體，面對大量的扶貧資金和種種優(yōu)厚的扶貧政策，各自為實現(xiàn)自身利益最大化而相互合作，就會形成共同制約貧困縣退出的合力。

（三）貧困人口對扶貧政策的過度依賴

眾所周知，入選國定貧困縣除了巨額資金扶持外，還有附加在貧困縣上的許多優(yōu)惠政策。換句話說，只要達到國定貧困縣的標準，就能無償享受國家提供的各種救助。而且，在現(xiàn)行貧困縣的調(diào)整周期比較長的體制下，申請貧困縣基本上是一勞永逸的事情，因此，實踐中一些地方不以貧為恥，反以貧為榮，想盡辦法戴上“貧困帽”，在“貧困帽”向“光榮帽”的轉(zhuǎn)變過程中，不斷重復著“貧困村”的爭奪大戰(zhàn)。進一步分析，對于天性具有趨利避害特點的人而言，與通過自身的艱苦創(chuàng)業(yè)達到脫貧相比，直接通過政策扶貧獲得政府提供的巨額資金會更輕松也更容易，這種不勞而獲的思維慣性導致貧困人口更加依賴扶貧政策的福利。長此以往，當?shù)馗刹恳约柏毨丝趦?nèi)心根深蒂固的“等、靠、要”等懶惰思維蔓延擴張，導致地區(qū)發(fā)展理念極端錯位與扭曲，原本應主動發(fā)展的演變?yōu)楸粍咏邮?，原本應積極作為的演變?yōu)椴凰歼M取、滿足現(xiàn)狀。[4]因此，實踐中盡管扶貧工作在貧困地區(qū)大力開展，許多貧困縣卻越扶越貧。有數(shù)據(jù)顯示，2010年，貴州省50個國定貧困縣農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入相比少了1075 元，與全國農(nóng)民人均純收入相比差距更高達 2814 元。[5]

究其原因，現(xiàn)行扶貧政策對貧困人口的反向激勵以及負面功能主要受我國推行的政府主導型扶貧模式的影響。實際上，國家貧困縣的設置是政府通過制定扶貧政策且利用自身的行政層級機構(gòu)，推動社會資源向貧困縣分配的扶貧政策，換句話說，我國貧困縣政策的制定和推行都是以政府為主導，在我國現(xiàn)階段的貧困逐漸由傳統(tǒng)的區(qū)域性貧困向“大分散、小集中”的貧困轉(zhuǎn)移的總體趨勢下，傳統(tǒng)的以縣為單位的瞄準機制的精準度日漸降低，盡管大量的資金和項目被發(fā)放到貧困地區(qū)，但由于未了解和尊重貧困人口的意愿和需求，一些扶貧項目的設計、實施與管理等，往往因大包大攬，忽視甚至完全否定扶貧對象的參與，無形中助長了貧困人口的依賴思想；另一方面，受中國農(nóng)村傳統(tǒng)服從性政治文化的影響，農(nóng)民在思想上存在著根深蒂固的求穩(wěn)、求安定的心理，特別是在傳統(tǒng)只進不退的靜止扶貧制度下農(nóng)民形成了更加穩(wěn)固的心理預期，對扶貧制度改革的不確定性是排斥和否定的，因此，這種存在于農(nóng)村的非正式規(guī)則強化了農(nóng)民對現(xiàn)行扶貧制度的政策依賴，也阻礙了貧困縣退出制度的建立。

（四）貧困縣動態(tài)調(diào)整機制的缺失

一方面，當前我國國定貧困縣的選取指標主要是貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、人均 GDP 以及人均地方財政收入等，這種指標選擇考慮的是縣域經(jīng)濟發(fā)展水平，卻忽視了測量貧困深度的貧困人口平均收入水平的指標選取，指標選擇上存在不全面和不科學問題，使得大量并不具備國定貧困縣標準的縣域進入國定貧困縣名單；另一方面，如上文所述，國定貧困縣的調(diào)整周期是10年左右，調(diào)整周期過長，也就是說，一些縣一旦進入國定貧困縣的名單，在十年內(nèi)就可以一勞永逸地享受巨大的扶貧利益，在利益的刺激下，大量貧困縣雖然事實上已經(jīng)脫貧甚至經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)超越一些非貧困縣，卻仍然留在貧困縣名單中不愿退出，使得貧困縣的數(shù)量有增無減。國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示：在2009年到2011年期間，內(nèi)蒙古準格爾旗、伊金霍洛旗，陜西靖邊縣等地區(qū)連續(xù)三年進入全國百強縣的行列，而到2011年，準格爾旗更位居榜單第12位，相對富裕程度屬于A+級，伊金霍洛旗和府谷縣也分居29位和69位，相對富裕程度也同屬A+級。[6]盡管國務院扶貧辦2012年對部分進入全國百強縣中的國定貧困縣實施了退出調(diào)整方案，但由于未形成科學的貧困縣動態(tài)調(diào)整機制，此類現(xiàn)象的發(fā)生還是無法完全避免。貧困縣動態(tài)調(diào)整機制的缺失帶來了嚴重的后果：一是使進入國定貧困縣名單的貧困地區(qū)和人口產(chǎn)生惰性，形成政策依賴，缺乏主動退出貧困縣的意愿；二是不能針對貧困縣不同時期的發(fā)展狀況及時調(diào)整貧困縣名單，致使脫貧致富的縣不退出，而事實上的貧困縣卻難以進入國定貧困縣名單，在帶來扶貧資源嚴重浪費的同時又導致扶貧資源分配不公正。

三、建立和完善我國貧困縣退出機制的思路

建立和完善我國貧困縣退出機制，不僅有利于減輕政府財政壓力，實現(xiàn)社會公平，而且能遏制扶貧中的腐敗，提高政府公信力，更重要的是能對貧困縣形成正向激勵，促進貧困縣的自主發(fā)展。

（一）確立貧困縣退出的基本原則

1.可持續(xù)發(fā)展原則。盡管現(xiàn)階段大量貧困縣在國家扶貧政策的扶持下逐漸脫貧，具備退出的條件，但必須注意的是當前貧困地區(qū)脫貧后又返貧現(xiàn)象突出，貧困縣的退出具有脆弱性和不穩(wěn)定性；而且我國貧困縣的退出僅僅是適應當前經(jīng)濟發(fā)展階段的一種低水平脫貧，解決的還只是貧困人口表層的“貧”的問題，對于更深層次的“困”的問題還未涉及。換句話說，我國現(xiàn)階段的貧困退出還只是消除了貧困地區(qū)和貧困人口的絕對貧困，對于相對貧困的消除還任重而道遠。因此，貧困縣退出必須堅持可持續(xù)發(fā)展原則，通過激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動力，增強貧困地區(qū)脫貧的主動性，將貧困縣的退出與貧困縣退出后的長期發(fā)展統(tǒng)籌推進，以實現(xiàn)國家消除貧困、改善民生的根本目標。

2.公平公正原則?，F(xiàn)行的行政化的貧困縣認定政策，給各縣市爭取貧困縣名額提供了可能空間，能否入選貧困縣名單取決于縣市政府的主觀努力程度，于是在爭戴“貧困帽子”的過程中出現(xiàn)了大量的權(quán)力尋租、貪污腐敗現(xiàn)象，不僅消耗了本來就緊張的財政資金，也導致了扶貧資源分配的不公平，損害了政府的公信力。因此，在貧困縣退出過程中，應制定并堅持科學合理的退出標準，對于已達到退出標準的貧困縣一律強制退出，同時將達到貧困標準的貧困縣納入貧困縣名單。在貧困縣退出中要盡量減少退出過程中人的因素的干預，特別是避免利益集團的阻擾，對于嚴重干擾貧困退出的有關人員應追究其相關法律責任，以保證貧困縣退出的公平和公正性。

3.可操作性原則。貧困縣的退出不僅受貧困群體自身文化素質(zhì)、個人能力、家庭經(jīng)濟條件和整個經(jīng)濟社會發(fā)展水平影響，而且受戶籍、土地、保障等制度環(huán)境的綜合作用。[7]因此，貧困縣退出機制的確立應對貧困退出的動力、阻力、存在的風險、激勵和約束等方面進行綜合考慮，并設立相應的指標進行監(jiān)測和衡量，在此基礎上確立貧困縣退出的標準和程序。為保證退出機制的實施具有較強的操作性，在設立相應的指標和確立退出標準時應盡可能客觀和全面。

（二）完善貧困縣退出機制的具體建議

1.完善貧困縣退出的立法。一是建立科學的貧困退出標準。貧困縣的退出標準主要通過一系列指標體系進行考量，因而貧困縣退出的指標體系是否完備與合理直接決定著退出標準是否科學。借鑒牛津大學貧困與人類發(fā)展研究中心（OPHI）多維貧困指數(shù)的經(jīng)驗，貧困退出應考慮貧困的程度、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度和社會發(fā)展的程度，相應的貧困退出指標應該包括貧困指標、經(jīng)濟指標與社會發(fā)展指標。貧困指標包括貧困發(fā)生率、貧困人口數(shù)量、貧困人口平均收入水平等，以測量該縣的貧困深度；經(jīng)濟指標主要包括該縣的國民生產(chǎn)總值、人均 GDP、農(nóng)村人均純收入、消費者水平以及產(chǎn)業(yè)分布等，以衡量該縣的經(jīng)濟發(fā)展狀況；社會指標主要包含教育、醫(yī)療健康、文化發(fā)展、交通狀況和生態(tài)環(huán)境等方面，以衡量該縣的公共服務水平。[8]通過以上指標對某縣進入貧困縣名單的前后進行比對，對貧困狀況有效緩解、經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高以及公共服務水平明顯提升的貧困縣立法強制退出。二是規(guī)范貧困縣退出的程序。貧困縣退出在程序上應該包含以下幾個步驟：首先，提出退出對象。應先由縣級扶貧開發(fā)領導小組根據(jù)實地調(diào)查提出退出對象名單，然后由市級扶貧開發(fā)領導小組核查貧困縣近期扶貧成效及發(fā)展狀況，對于初步符合退出標準的貧困縣進行登記備案。其次，公示退出對象。確定退出名單后應向社會公示征求意見，具體方式可由各省張榜公示或者采取網(wǎng)上公示的形式，貧困縣對退出持異議的可以申訴，由考核部門對貧困縣交付的數(shù)據(jù)資料進行第二次考核，并公布考核結(jié)果。最后，批準退出。公示無異議的，由各省（自治區(qū)、直轄市）扶貧開發(fā)領導小組審核后向國務院扶貧開發(fā)領導小組報告，國務院扶貧開發(fā)領導小組組織有關部門及相關力量對貧困縣的退出情況進行專項評估檢查，對符合退出標準的貧困縣，由省級政府正式批準退出。[9]

2.正確定位各扶貧主體在扶貧中的角色。 打破扶貧主體之間的權(quán)力和利益關系所編結(jié)成的錯綜復雜的利益鏈條，最重要的是應正確定位各扶貧主體在扶貧中的角色。

一方面，相關行政主體應當轉(zhuǎn)變自身在扶貧中的角色。中央扶貧職能部門應由扶貧過程的主導者向扶貧過程的引導者和監(jiān)督者角色轉(zhuǎn)換，而地方政府則應由扶貧的參與者和受益者向調(diào)和扶貧對象與國家之間關系的溝通者、協(xié)調(diào)者角色轉(zhuǎn)換。作為公權(quán)力的行使者，政府應突破傳統(tǒng)的官本位思維的禁錮向權(quán)利本位的思維轉(zhuǎn)變，具體到扶貧領域，政府不能將扶貧資源和扶貧對象視為其打造政績工程的工具和手段，相反，政府應將實現(xiàn)我國貧困地區(qū)和貧困群體的扶貧減貧目標以及促進貧困縣可持續(xù)發(fā)展作為其義不容辭的責任。從這一角度而言，正確定位政府在扶貧中的角色，從根本上來說應改革我國現(xiàn)行政府官員的政績評價體制。按照中央有關文件的基本精神，對于重點縣的考核應由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對生態(tài)脆弱的重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。貧困地區(qū)領導干部應將工作重心轉(zhuǎn)移到扶貧開發(fā)上，貧困地區(qū)政府應將提升貧困人口生活質(zhì)量和降低貧困人口數(shù)量作為衡量其政績的主要考核指標，特別是貧困縣政府要建立扶貧資金和項目的效益考核機制，在對資金投向、撥付和項目落實進行審計、考核時，注重扶貧的最終效益，以提高扶貧資金的利用率。[10]政府官員考核指標的調(diào)整，打破了利益集團在扶貧過程中不正當?shù)睦婢鹑?，為發(fā)揮貧困縣退出的正向激勵功能奠定了基礎。

另一方面，合理定位社會力量在扶貧中的角色。我國扶貧事業(yè)的總體發(fā)展趨勢是愈加重視社會力量在扶貧中的作用，通過大力發(fā)展社會力量參與扶貧事業(yè)，形成政府推動、社會參與的扶貧新格局。因此，在現(xiàn)行法律政策環(huán)境下，社會力量在扶貧中的角色應定位為政府扶貧的協(xié)助者和合作者。為正確定位社會力量在扶貧中的角色，應從以下方面采取措施：首先，在法律政策上應明確社會力量在扶貧中的地位、職能和作用，對社會力量參與扶貧的登記監(jiān)管、資金使用的嚴格監(jiān)督、稅收減免等作出明確規(guī)定，以規(guī)范和約束社會力量在扶貧中的行為。其次，探索社會力量與政府的合作扶貧模式，在明確各自優(yōu)勢的基礎上選定適宜的合作領域，鼓勵雙方簽署合作協(xié)議，以明確雙方職責，從而建立一種互動的常規(guī)對話機制和協(xié)調(diào)機制。[11]再次，社會組織、社會企業(yè)等應加強自身的建設，從扶貧項目的設計、貧困對象能力的提升、扶貧項目的監(jiān)測與評估等方面提升其專業(yè)扶貧水平。

3.提高貧困人口在扶貧過程中的主體地位。 實踐證明，只有提高貧困人口在扶貧過程中的主體地位，才能打破貧困人口對扶貧政策的過度依賴，最終促進貧困縣的退出。提高貧困人口在扶貧中的主體地位，應采取下列措施：一是賦予貧困人口在扶貧中的參與權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)。政府或社會力量應吸納貧困群體參與到扶貧項目的選擇、實施和管理中，扶貧項目的設計要與貧困地區(qū)的自然資源條件、經(jīng)濟狀況、人口特征相結(jié)合，反映扶貧對象的需求，使貧困群體能實質(zhì)性的參與到扶貧過程中，表達其在扶貧中的利益需求，真正成為扶貧項目的決策者、執(zhí)行者、參與者和最終受益者 ，最大程度調(diào)動貧困群體的積極性以實現(xiàn)盡快脫貧。二是轉(zhuǎn)變貧困群體的思想觀念。一方面政府在為貧困縣提供扶持時應加強扶貧政策的宣傳，引導貧困群體摒棄“等、靠、要”等兩眼向上的思想，由完全被動的“要我脫貧”的依賴思維向積極主動的“我要脫貧”的獨立自主思維轉(zhuǎn)變，讓扶貧對象意識到只有增強自身“造血”能力，才能實現(xiàn)脫貧后的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，政府應增加對貧困地區(qū)的廣播、電視、網(wǎng)絡等通信基礎設施的投入，拓寬貧困群體獲取信息的渠道和途徑，通過加強其與外界的聯(lián)系與溝通來及時更新觀念，與時俱進。三是提升貧困群體的素質(zhì)和能力。一般而言，貧困群體的素質(zhì)和能力包括身體素質(zhì)、文化素質(zhì)和勞動技能等方面。從身體素質(zhì)上說，當前我國貧困縣的貧困人口因病致貧現(xiàn)象特別突出，其根本上緣于我國農(nóng)村醫(yī)療保障體系的不健全，因此，應建立健全我國農(nóng)村醫(yī)療保障體系，減輕貧困人口的醫(yī)療負擔，打破貧困人口在貧困與疾病之間的惡性循壞；從文化素質(zhì)而言，眾所周知，有效遏制貧困代際傳遞的根本方法在于教育，因此政府應加大對貧困縣的教育投入，完善貧困縣的教育基礎設施，提高貧困縣的師資待遇等；從勞動技能而言，應結(jié)合貧困地區(qū)的市場需求和勞動力的意愿開展培訓，在培訓內(nèi)容和培訓形式上以農(nóng)民急需的、實用性強的職業(yè)和工種為主，因地制宜、因勢利導開展特色培訓，提高培訓的針對性、實效性和精準性。[12]

4.建立和完善貧困縣的動態(tài)調(diào)整機制。首先，加強扶貧的信息化平臺建設。以建檔立卡為基準，構(gòu)建貧困縣網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫。將貧困縣的經(jīng)濟發(fā)展狀況、貧困人口的收入狀況及其變化及時錄入數(shù)據(jù)庫，通過對數(shù)據(jù)庫的動態(tài)管理來監(jiān)測貧困縣的發(fā)展變化。同時應加強扶貧的信息化平臺建設，不僅為上級扶貧部門提供真實準確的數(shù)據(jù)，也為國家科學制定扶貧政策提供可靠的依據(jù)，更重要的是提高扶貧的效率和考核的精準度。其次，為貧困縣退出設立期限。要為貧困縣退出制定“時間表”，設立貧困縣退出5—6年的有效期，對于不能按期退出的貧困縣，如果是主觀上的故意所致，直接強制其退出并對直接責任人給予一定的處罰；如果是外部客觀原因?qū)е虏荒馨磿r脫貧，則結(jié)合實際重新為其設定脫貧規(guī)劃，促使其盡快脫貧致富以退出貧困縣名單。通過設定退出期限，一方面給貧困縣施加壓力，激勵其及早脫貧致富，另一方面也使脫貧者不再擠占稀缺的扶貧資源，保證扶貧資源的優(yōu)化配置。再次，制定鼓勵貧困縣退出的激勵措施。從激勵的角度來看，貧困地區(qū)只有在退出的利益獲取高于其作為貧困縣的利益獲取的情形下，才會內(nèi)生出退出的主動性，也惟有如此，才能遏制利益集團特別是各個貧困縣政府的貧困縣爭奪戰(zhàn)。因此，對于經(jīng)過扶貧已提前實現(xiàn)脫貧的貧困縣和已符合退出標準的貧困縣，在支持其退出的同時還應在政策上給予一定期限的優(yōu)惠，通過一定過渡期的調(diào)整以實現(xiàn)貧困縣徹底脫貧，避免脫貧后又返貧的不利后果的發(fā)生。最后，加強扶貧過程中的監(jiān)督與懲戒。應設立中立的第三部門對扶貧資金的使用和分配、扶貧項目的招標投標等實行嚴格的監(jiān)督，對扶貧中出現(xiàn)的造假行為及貪污腐敗現(xiàn)象建立嚴格的懲罰機制，以此震懾和約束扶貧中政府官員的行為，保證我國扶貧事業(yè)的順利開展以及貧困縣退出的有效推進。

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【責任編輯：張亞茹】