國家公園試點方案：利益驅動還是價值驅動

王妍

在2016年4月末的一次例行巡護中，王朗國家級自然保護區的工作人員當場抓獲幾名私入保護區盜挖蟲草的當地人。此外，在一處高山草甸區域，巡護人員還發現了兩名違法放牧牛馬的臨近社區的村民。

王朗保護區位于四川省綿陽市平武縣境內，建于1965年，是最早的四個以保護大熊貓等珍稀野生動物及其棲息地為主的自然保護區之一。

湖南邵陽市城步縣的南山牧場。

早在上世紀90年代末，王朗就因其獨特有效的管理模式、生態保護成效以及與周邊社區的良性互動而聞名海內外。當時，保護區主要通過開展生態旅游帶動當地白馬藏族鄉部分村民開展民宿接待;通過民族文化展示表演等方式傳播特色文化并尋求替代生計。保護區還以開放的姿態，積極與國內外民間組織和科研機構合作開展研究。

然而，近十年間，綿陽市政府對大眾旅游開發的熱心、不同部門間的角力，以及相關保護政策法律的缺失，導致王朗保護區面臨越來越多的挑戰。

王朗挑戰

據來自美國杜克大學的最新統計數據，自2004年至今，王朗當地社區在保護區內放牧的牛馬數量已從200頭增加至1000多頭。數量不斷增加的牛馬已經不僅啃食草墊和樹皮，甚至開始啃食保護區內的竹子，并占據了靠近水源的區域，這直接導致熊貓食物的減少，以及它們的活動范圍逐漸遠離水源地。此外，保護區周邊火溪河流域一庫、四級電站的大型水電開發和高速路建設，都在侵蝕破壞岷山南坡的自然和生態系統。

2013年，成都天友旅游集團注資30億元，力爭用五年時間將王朗白馬旅游景區打造成九寨溝景區之外的四川第二大旅游品牌，實現年接待游客60萬人次以上的目標。

王朗保護區管理局副局長趙聯軍告訴《中國新聞周刊》，迄今為止，王朗所接待的最大客流量是2011年的5萬多人次。而此前，該局前局長陳佑平向媒體表示，實現熊貓棲息地不被破壞的前提是，最大客流應控制在3萬人次以下。

中科院成都生物研究所研究員、《百年追尋——見證中國西部環境變遷》一書的作者印開蒲認為，王朗保護區目前的旅游資源開發利用“已經達到了警戒線”，而這一切過度開發的責任“完全不在管理局”，而應歸咎“上級政府”。

盡管王朗名義上是國家級保護區，實際上卻隸屬于綿陽市平武縣管轄。地方政府同國內其他地區的大多數地方政府一樣，力圖通過發展大眾旅游帶動當地經濟發展。

在王朗保護區，政府各部門的利益之爭顯而易見。“比如畜牧局，考核指標就是存欄量、收欄量，于是就需要大力發展當地畜牧業，這就與我們的保護相矛盾——我們希望不要發展畜牧業;旅游部門就希望做大、做強旅游產業;交通部門就要把路修好。這些部門在完成自己職責的同時，并不考慮這些行為將對熊貓棲息地帶來什么破壞。”趙聯軍說，“目前各部門之間無法協調，保護其實是個綜合問題，需要多方的協作，不是單純保護區管理局能否管好的問題。”

新建的成都至九寨溝的高速公路距離王朗保護區最近處僅10公里，預計將在五年內完工通車，屆時必引入更大的客流。“去年到九寨溝旅游的人數是510多萬，那么，這些游客即使其中5%到王朗，也有25萬，這個游客量我們無法承受，而所謂預約限流等手段也很難實施，”趙聯軍坦言，“王朗所面臨的保護與當地政府尋求經濟發展的矛盾，其實也是中國保護區所面臨的整體問題。”

頂層設計

王朗遇到的多方壓力僅是中國近10000處保護地現狀的一個縮影。中國各類自然保護地面積占國土面積18%以上，數量和規模遠高于全球自然保護地的平均水平。然而管理上的不善和資金缺乏威脅著大多數保護事業的開展。

“保護地”涵蓋自然保護區在內的多種形式，其他還包括風景名勝區、國家地質公園、森林公園、濕地公園等等。

自新中國成立以來，自然保護區主要是仿照蘇聯模式建立的。在近10000處保護地中，2697處為各類自然保護區，在面積上占所有保護地的絕大部分。其中1956年10月建立的廣東鼎湖山自然保護區是中國歷史上第一個自然保護區。

世界自然保護聯盟駐華代表朱春全認為，經過近60年的發展，中國自然保護地取得了很大成就。在數量和規模上都名列世界前茅，但是分布不均衡。高原生態系統保護地相對多一些，而東部沿海地區，尤其是江蘇、浙江、山東、上海等地，無論在保護地數量和面積上都很小。同時，各保護地管理的有效性、總體規劃和機構人員的專業性，以及用來開展日常巡護的資金等，水平參差不齊。

目前，各類自然保護地是按生態要素建立的，分屬林業、環保、農業、國土、住建、水利、海洋等十多個部門和單位管理。其中，國家林業和環保兩個部門為綜合管理部門。這樣導致的結果，就是在保護地管理層面各部門權力的交叉重疊，以及相關部門為利益訴求而直接引發對保護地的侵蝕。

王朗國家級自然保護區內的馬匹和大熊貓。

環保部自然生態保護司副司長柏成壽曾表示，“不同的生態要素、不同的部門、不同的保護地，采取不同的措施，因此不論是在建設上還是在管理上，都人為地割裂了生態系統的完整性。”

國內至今仍未出臺一部自然保護地相關法律，替代既有而形同虛設的《自然保護區條例》（1994年頒布）。這直接導致地方政府為了追求經濟增長，私營企業為了追逐利益，而縮減保護地范圍，并在其內部展開肆無忌憚的礦產開發、道路建設以及大眾旅游開發。

中共第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“加快生態文明制度建設”“建立國家公園體制”。隨后“國家公園體制”開始頻現于各種官方及學術會議場合。

2015年3月，國務院召集保護地管理相關的13個部門負責人，共商試點改革方案。隨即，國家發改委牽頭這些部門，并最終確定將北京八達嶺、黑龍江伊春、吉林長白山、浙江開化、福建武夷山、湖北神農架、湖南城步、青海三江源、云南普達措9個區域作為國家公園體制建設試點。其目的是建立一套既有中國特色又符合世界標準的國家公園體制。試點方案預計將在2017年底前完成，并在之后向全國推廣。

發改委任命的國家公園體制建設9名專家組成員之一、國務院發展研究中心社會發展部研究員蘇楊在今年年初的一次公開場合表示，建立國家公園體制，分類搞試點，目的是理順保護地體系，同時讓中央生態文明方案找到一個落地的地方。他在近期的一篇文章中也重申，“國家公園體制試點是生態文明制度配套落地的捷徑。”

按照世界自然保護聯盟（IUCN）對保護地的分類，國家公園被劃為六類保護地中的第二類。這種自然保護地是指大面積的自然或接近自然的區域，設立的目的是為了保護大尺度的生態過程，以及相關的物種和生態系統特征。

然而，國內對于國家公園的認識還未能達成上述共識。朱春全說，最初討論階段，各方有很多不同認識。“有小部分熱衷于開發旅游的人士認為，建國家公園就是加大對自然保護地的旅游開發力度，國家公園就是旅游區。然而，大多數專家認為，國家公園首先是自然保護地。”通過近年來學界和部門間就國家公園體制的相關討論，各方現在基本達成共識，即國家公園體制建設的終極目標，是“保護為主、全民公益性優先”。

試點背后

據一位不愿署名的內部人士稱，截至今年4月底，9個國家公園試點已經全部向發改委提交了各自的試點方案。在最初一輪評審中，6個試點方案通過專家評審并相繼進入方案實施階段。

消息人士稱，另外3個未通過初輪評審的試點地包括福建武夷山、云南普達措以及北京八達嶺長城。當地政府或相關管理部門對改革的排斥，主要原因就是擔心失去之前既有的利益模式。“延慶區政府就是擔心國家公園體制一旦建立，其公益性特征將導致八達嶺長城景區的門票收入付之東流，而八達嶺的旅游收入一直以來占當地財政收入的三分之一。”該消息人士解釋。

至于第一輪未通過評審的武夷山的情形，則是9個試點地區最復雜的。國家發改委國家公園體制建設合作伙伴、美國保爾森基金會的環保總監牛紅衛解釋說，武夷山有地方上至少4個不同部門掛牌管理，導致管理部門交叉重疊。另一個挑戰就是土地權屬，因為武夷山保護區及周邊有60%～70%的地域都是集體林，不是國有林，因此其土地權屬將在國家公園體制建立中成為比較難以突破的障礙。“此外，景區部分游客量大，未來國家公園邊界、功能分區怎么劃定？既要保護好，同時又要滿足游客休閑娛樂的要求，這些都需要平衡。”

為了平衡各利益相關方的意見和分歧，9個試點省份大部分采取重組成立單獨的管理機構來監管其屬地內的國家公園和自然保護區。這一重大舉措也被業內大部分專家學者支持。

“對于武夷山，發改委希望其能做到這一點，成立單獨的武夷山國家公園管理局，但是福建省發改委協調不下來，并沒有提出一個管理機構把各個部門的利益集合在一起，結果導致武夷山的改革方案卡在那里，發改委要求其對方案做出調整后重新提交。”另一消息人士向《中國新聞周刊》透露。

青海省三江源國家公園試點似乎沒有太多的利益牽涉，因而也成為9個試點方案中比較清晰、易于處理的一個。三江源試點方案的一個值得肯定的亮點是確實抽調各部門力量，成立了獨立的三江源管理局，從而打破部門利益糾葛。

然而，據一位參與該方案評審的專家透露，盡管如此，三江源的試點方案依然面臨一些問題。“三江源國家公園邊界的劃定并非建立在充分的科學研究、整體設計基礎之上。”該專家進一步解釋道：“首先，就是對整個生態系統的調研，對其完整性、真實性做出識別，從而劃定邊界。此外，其內部的物種空間分布如何、它們之間的關系;它們的保護順序，以及物種空間分布與社區的關系;工程設施建設如何開展，各種不同土地應如何利用，其環境影響如何等等，只有在統籌這些關系的情況下，才可能劃定國家公園邊界，確定邊界里到底應該如何保護，邊界里面的區劃如何劃分。”

就在9個地方試點開展各自的方案研究實施過程中，其他省份和地區也在不遺余力地開始計劃各自的國家公園發展規劃。

四川省雖未被列入試點省份，但因其自身豐富的生物多樣性特點以及擁有占全國總數76%以上的大熊貓種群，已在年初向中央提交了在省內成立三個大熊貓國家公園的方案。擬建的三個大熊貓國家公園之一的綿陽大熊貓國家公園就包括王朗自然保護區在內。

王朗保護區一位內部人士告訴記者，作為大熊貓岷山種群主要棲息地的王朗保護區早在2006年就已經開始申請建立大熊貓國家公園計劃。王朗保護區管理局局長蔣仕偉對《中國新聞周刊》表示，保護區希望通過此次國家公園建設契機逐步解決一直以來面臨的包括過度放牧在內的管理問題。

來自國家林業局的消息顯示，未來五年，我國將整合設立一批包括大熊貓、亞洲象、藏羚羊、東北虎豹在內的野生動物類型國家公園。

“我擔心各地國家公園改革背后的動機到底是利益驅動，還是價值驅動。好的國家公園一定是價值驅動，是全民價值，生態保護價值，是一群人沒有站在個人利益角度立場上去推的。”發改委國家公園體制建設專家組的另一名成員、清華大學建筑學院景觀學系主任楊銳調研時發現，很多省份都在籌劃建立國家公園，但是很多地方政府的目的還是旅游推動。“如果是這樣，我認為還不如不做。很多國家都有很嚴格的自然保護區，就是不允許旅游開發，除非有世代在里面的社區活動。但是目前在整體動機概念沒搞清時，國家公園遍地開花，自然保護區盲目轉化為國家公園會帶來可怕的結果。因此，究竟以自然保護區的形式保護好，還是國家公園形式，仍然需要觀察。”

楊銳對《中國新聞周刊》表示，必須從體制機制等根本處下手。“在中央層面重組成立獨立的國家公園和自然保護地管理局，在地方政府成立自然保護地管理局，賦予該局規劃編制權、保護項目和設施建設審批權和其他相應的執法權。”

此次9個試點單位中，有8個是自然保護區直接轉化。那么，到底以自然保護區形式的保護好，還是國家公園的形式好，希望基于這次改革得以證明。楊銳說，“如果能夠利用這個難得的契機，全面、系統、根本地優化中國的自然保護地管理體系和空間網絡，徹底解決結構性缺陷，中國不僅將能夠順利建立起國家公園制度，而且各種類型的自然保護地也將擁有光明的未來。”