公共管理視角下的跨部門合作研究

張興+吳世坤

日趨專業(yè)化的分工帶來了政府管理和公共服務(wù)中的碎片化，無論是傳統(tǒng)官僚制還是新公共管理改革運動都沒能很好地解決公共部門協(xié)調(diào)的難題。以撤并機構(gòu)的方式處理交叉領(lǐng)域的社會問題卻催生了部門膨脹和協(xié)調(diào)不力的新問題。因此，重新強調(diào)“合作”成為當務(wù)之急，伴隨著行政體制改革實踐新浪潮的推進，跨部門合作理論應(yīng)運而生，成為解決部門間協(xié)調(diào)不力以及社會治理碎片化急需的策略。

國內(nèi)外對跨部門合作進行了大量研究。在SSCI收錄的公共管理類影響因子較高的Public Administration Review等六類期刊上以“Interagency Collaboration”和“Cross-agency Collaboration”為關(guān)鍵詞搜索到了比較豐富的文獻，經(jīng)過篩選整理，最后與跨部門合作密切相關(guān)的文獻共有44篇。

以“跨部門合作”為關(guān)鍵詞在CNKI上進行搜索，截止目前在行政學及國家行政管理這個學科分類下已收錄論文23382篇。國外跨部門合作已成為解決教育、醫(yī)療、兒童等社會問題有效且成熟的途徑。而國內(nèi)研究中，跨部門合作多用于分析特定自然災(zāi)害與危機事件的原因及效果，在跨部門合作的研究領(lǐng)域拓展、理論框架驗證等方面研究較少，盡管也取得了本土化的研究成果，但對跨部門合作的研究局限于理論引進與初步應(yīng)用。在此階段，有必要對已有研究進行梳理，分析跨部門合作理論研究的現(xiàn)狀、影響因素、存在問題等，進而探討跨部門合作未來值得研究的若干領(lǐng)域，為國內(nèi)跨部門合作實踐和研究提供有益啟示。

一、跨部門合作的研究現(xiàn)狀

（一）跨部門合作應(yīng)用領(lǐng)域

對于跨部門合作理論的應(yīng)用，國內(nèi)外側(cè)重點有所不同。在國外，跨部門合作主要集中于社會保障，醫(yī)療、健康、教育等方面。例如，醫(yī)院與社區(qū)健康服務(wù)（Eyk， H.V. & Baum， F.，2002）；農(nóng)村地區(qū)的家庭和孩子所面臨的嚴峻社會和健康服務(wù)問題（Sahonchik， K.，2003）；成年人的扶持與保護（Johnson， F.， Hogg， J.， & Daniel， B.，2009）；兒童福利家庭的藥物濫用問題（Green，B.L. & Rockhill，A.，2008）；長期無家可歸人群救助（Culhane， D. P.， Metraux， S.， & Byrne， T.，2011）；少年司法制度和社區(qū)精神衛(wèi)生問題（Kapp， S. A. & Petr， C. G.，2013）；國家級跨部門教育團隊建設(shè)（Noonan， P. & Erickson ， A. G.，2014）等。

在國內(nèi)，跨部門合作的應(yīng)用主要是集中于對危機事件、自然災(zāi)害和環(huán)境問題等方面的研究。陳秋政以臺灣地區(qū)六龜災(zāi)區(qū)為例，分析了六龜災(zāi)區(qū)莫拉克風災(zāi)救援過程，探討在此過程中是否存在跨部門治理并指出跨部門合作的趨勢（陳秋政，2011）。有學者以臺灣災(zāi)難管理機制與經(jīng)驗分析為例，在充分分析和介紹臺灣災(zāi)難管理機制與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上深入探討了跨部門治理的概念，并分析了跨部門治理的研究趨勢及應(yīng)用（江明修，2012）。而另一些學者則將跨部門合作理論用于解決環(huán)境管理機制問題（劉洋、萬玉秋，2010）、公共危機治理問題（姜慶志、方堃，2011；陳萍，2014）、環(huán)境治理（王玉明、鄧衛(wèi)文，2010）、水資源保護（鄭寰，2012）、基層綜合應(yīng)急救援體系（燕繼榮，2011）、自然災(zāi)難管理（李曉翔、劉春林，2010）。對比發(fā)現(xiàn)國外注重公共服務(wù)供給上的跨部門合作研究，國內(nèi)傾向公共管理與危機治理領(lǐng)域的跨部門合作研究。對公共服務(wù)領(lǐng)域跨部門合作研究的缺失成為今后彌補的方向之一。

（二）跨部門合作研究方法

外文期刊關(guān)于跨部門合作研究基本以定量研究或混合研究的方法為主，大都采用訪談、問卷的方式進行數(shù)據(jù)的收集，且學者們?yōu)榱吮ＷC研究的科學性，對于數(shù)據(jù)的獲取，樣本的選擇都較為嚴謹、準確、可操作性強。文章理論模型的建構(gòu)，研究設(shè)計也較為科學、規(guī)范。斯蒂芬·佩奇（Stephen Page）抽取了美國10個州近10年的人事服務(wù)數(shù)據(jù)作為樣本，采用了半結(jié)構(gòu)式訪談方式，訪談了170多位合作的參與者和政策分析師，且從外部授權(quán)、內(nèi)部因素、結(jié)果測量、結(jié)果管理四個維度測評了各地人事服務(wù)機構(gòu)合作的責任平臺構(gòu)建，用以評估和比較各州的地方人事服務(wù)機構(gòu)間合作能力的責任性問題。在數(shù)據(jù)分析與統(tǒng)計方法的使用上也開始采用雙變量、多變量分析、回歸分析等較為高級的統(tǒng)計技術(shù)。有學者研究了跨部門合作對兒童福利與青少年司法服務(wù)行為的促進作用，研究數(shù)據(jù)來源于國家兒童保護服務(wù)（CPS）以及兒童和青少年健康（NSCAW）機構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)，作者利用雙變量分析和回歸分析方法對跨部門合作影響兒童福利與青少年司法服務(wù)行為的各變量進行分析與驗證（Chuang， E. &Wells， R. ，2010）。

分析國內(nèi)現(xiàn)有的相關(guān)文獻，發(fā)現(xiàn)跨部門合作的研究方法以規(guī)范性研究為主，采用實證研究方法的文獻比例較低，較傾向采用實證案例分析。學者們采用案例研究的方法，既有單案例的研究，如以地震這類自然災(zāi)難為例，在分析社會弱點的基礎(chǔ)上，指出跨組織合作在災(zāi)難管理中的作用；同樣也有采用多案例進行比較研究的，如對瑞典的7個跨部門合作項目進行了探索性比較案例研究，解釋了跨部門合作對服務(wù)項目合作有效性的影響強度和規(guī)范化程度。以臺灣三個公益組織方案為例，研究了非營利組織與政府的跨部門合作，通過對案例的分析，提出了非營利組織與政府合作的建議。研究方法總體表現(xiàn)為在研究設(shè)計上理論性不足，缺乏系統(tǒng)的實證數(shù)據(jù)的收集，對于統(tǒng)計分析的技術(shù)的運用也較少。但近年來國內(nèi)的研究也逐漸由規(guī)范性研究向規(guī)范性與實證性研究共存轉(zhuǎn)變。

二、跨部門合作的困境

跨部門合作雖然是機構(gòu)間一種雙贏的必然選擇，但是當部門或機構(gòu)間為了共同的目標與任務(wù)進行合作時，會面臨一些新的問題與挑戰(zhàn)，出現(xiàn)合作的困境，在不同領(lǐng)域其困境的表現(xiàn)會有所不同。

在論及合作過程中的障礙時，Robert Agranoff認為跨部門合作面臨七大挑戰(zhàn)：地盤保護問題、風險規(guī)避問題、時間和機會成本、人際關(guān)系成本、機構(gòu)間權(quán)力行使問題、資源囤積問題以及公共政策的阻礙。而另一些學者將跨部門合作的困境歸結(jié)于交流問題、環(huán)境問題、政治與權(quán)力問題以及組織文化問題（Andrea Mc Cloughen &Louise O Brien，2006）。

通過跨部門合作項目實踐的分析，澳大利亞學者Helen van Eyk和Fran Baum認為不同部門進行合作時會面臨以下困境：第一，信任問題。在合作的過程中，會產(chǎn)生不信任的問題，尤其是在涉及多學科合作項目以及跨部門小組中信任缺失較為嚴重；第二，同化問題。跨部門合作會導(dǎo)致參與機構(gòu)間發(fā)生明顯的變化，尤其是地方層面的跨部門合作，會導(dǎo)致合作參與者自身的變化，這主要表現(xiàn)為當合作的其他機構(gòu)支持一個項目，另一個機構(gòu)就會產(chǎn)生波動，也也傾向于采取支持的策略，而原因也許僅僅是因為別的機構(gòu)都這么做了；第三，時間和資源問題。時間的有限和資源的缺乏會限制合作的成功，這個問題常產(chǎn)生于機構(gòu)間需要進行資源再分配的時候；第四，跨學科工作經(jīng)驗的問題。當跨部門合作項目涉及到需要具備多學科的跨部門合作經(jīng)驗和處理跨學科的合作項目能力時，往往會面臨缺乏跨學科工作經(jīng)驗問題。而且，在跨部門合作中具備不同學科知識背景的合作主體需要平等地參與、公開地討論、以便達成大家一致贊同的議程，這對參與人員的多學科工作經(jīng)驗以及知識儲備的廣度和深度要求較高，是跨部門合作活動面臨的一大難題；第五，信仰和員工職業(yè)協(xié)作障礙。員工通常會忠誠并愿意獻身于自己的工作機構(gòu)，然而，這反而會增添其在跨部門層面工作的困難，因為這涉及各機構(gòu)之間資源及服務(wù)的轉(zhuǎn)移。而各機構(gòu)自身的制度、政策更會加重這一困難。

在社會資本的視角下公共危機治理的跨部門合作困境主要表現(xiàn)為]，第一，信任缺失下跨部門合作的合法性問題；第二，網(wǎng)絡(luò)失范下跨部門合作的有效性問題；第三，規(guī)范缺失下跨部門合作的責任性問題。且這三個問題嚴重制約了公共部門危機治理中的跨部門合作的實現(xiàn)。同樣，跨域治理也存在四個方面困境，分別為利益如何均衡，信任如何建立，權(quán)力如何配置，責任如何歸屬。

不同類型的跨部門合作會有自身獨特的合作困境，但是總體上還是離不開資源、權(quán)力分配、信息溝通、文化氛圍、信任、組織環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)者能力等因素，繼續(xù)發(fā)掘影響部門合作的因素，對破除合作困境大有裨益。

三、未來研究方向

（一）發(fā)展本土化的跨部門合作研究框架

跨部門合作作為引進概念，雖然具備較為完善的理論架構(gòu)，但是具體到我國公共行政實踐中，仍需要進行理論適應(yīng)性探究。已有“工具說”、“互動說”“整合說”、“能力說”從不同角度闡釋和合作的含義，但是合作離不開合作者處于的環(huán)境，我國行政部門條塊分割、部門合作經(jīng)驗不足不能忽視。因此，具體開展合作需要結(jié)合實際，對不具備的要素不能強求。學者們也應(yīng)探究發(fā)展適應(yīng)本土化的跨部門合作研究框架，讓跨部門合作真正在中國大地生根發(fā)芽。

（二）豐富公共服務(wù)領(lǐng)域跨部門合作的實踐和理論

在國內(nèi)，跨部門合作的應(yīng)用主要是集中于對危機事件、自然災(zāi)害和環(huán)境問題等方面的研究，而缺乏對公共服務(wù)領(lǐng)域跨部門合作的研究。這也和我國的行政生態(tài)理念一致，總體抓穩(wěn)定和管理，而公共服務(wù)領(lǐng)域的精確化才逐漸起步。當前政府提高了公共服務(wù)的投入程度，公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題同樣可以嘗試采用跨部門合作的方式來解決。學者們也可以把研究視角轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域的跨部門合作上，通過實踐總結(jié)，提升公共服務(wù)的整體效能。

（三）跨部門合作研究方法的多元化發(fā)展

分析國內(nèi)現(xiàn)有研究，發(fā)現(xiàn)跨部門合作的研究方法以規(guī)范性研究為主，采用實證研究方法的文獻比例較低，較傾向采用實證案例分析。研究方法總體表現(xiàn)為在研究設(shè)計上理論性不足，缺乏系統(tǒng)的實證數(shù)據(jù)的收集，對于統(tǒng)計分析的技術(shù)的運用也較少。未來可以增加實證研究的分量，用更加規(guī)范的定量研究剖析跨部門合作背后的機制，例如社會網(wǎng)絡(luò)分析在跨部門合作中就很有應(yīng)用價值。

（四）交叉學科挖掘跨部門合作影響因素

跨部門合作作為組織行為的一種，受到系列影響因素的作用。從不同的學科視角進行剖析將助于從整體上挖掘影響跨部門合作效能的因素。當前普遍從公共管理學和公共行政學角度著手。此外，企業(yè)管理學、政治學、心理學等學科能提供豐富的補充。學術(shù)界可以搭建常態(tài)并且有效的交叉學科交流平臺，針對跨部門合作等學術(shù)問題可以引入到各種期刊平臺，學術(shù)年會、國際會議上去交流。

基金項目：2015年重慶市研究生科研創(chuàng)新項目“公共文化服務(wù)跨部門合作供給有效性研究——以重慶市沙坪壩區(qū)為例”（YKC201502110）

參考文獻：

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作 者：西南政法大學公共管理學院

責任編輯：張 波