民營資本進入養老服務業路徑探析

陳國富

一、民營資本進入養老服務產業的意義

（一）有益于促進民營資本保值增值

當前我國人口老齡化呈現出規模大、增速快、高齡化、空巢化等特點，這在一定程度上推進了養老產業這一新興產業的快速發展。而民營資本參與養老服務業，既能夠形成民營資本在養老產業領域“大眾創業、萬眾創新”的良好態勢，也可彌補政府財政資金使用效率上的短板。雖然養老項目的利潤率相對較低、投資回收期也相對較長，但其廣闊的市場前景和穩定的養老消費群體，再加上政府政策的支持，有關養老產品、養老醫療等的消費必將成為區域經濟發展的新增長點，也必然會為民營資本帶來一定的投資收益。

（二）有益于養老服務機制建設的完善

目前的養老服務體系一般以居家養老為基礎、社區為依托、機構為支撐，民營資本參與養老服務體系建設為補充的養老機制。我們通過走訪調研了解到，由于現在的養老服務體系建設還不夠健全，多數老齡人口選擇居家養老方式。雖然也有相當部分老齡人口選擇到養老機構養老，但由于政府興辦的養老機構較少且集中供養能力較低，因而根本不能滿足日益增長的老齡人口的需要。因此，鼓勵和扶持民營資本進入養老服務產業，加快吸引民營資本進入養老產業，不斷拓展民營資本參與養老服務體系建設的領域，既能夠有效地促進養老服務體系建設的完善，也可以提高養老服務質量，實現養老服務資源的優化配置。

（三）有益于社會治理創新及養老矛盾的解決

從一定的意義上可以說，民營資本進入養老產業既是社會治理創新的需要，也是保障和改善民生及應對人口老齡化挑戰的需要。對重慶市長壽區而言，不斷增加的老齡人口，不斷擴大的老齡人口基數與養老服務基礎設施、養老服務機構建設滯后，養老服務專業人員不足和有限財政資金與養老開支的逐年上升之間的矛盾，已經給全區社會治理帶來極大的壓力。而創造條件吸引民營資本參與養老基礎設施、養老機構建設，參與養老機構的經營和管理，培訓養老服務人員，這對于有效緩解養老供需矛盾，解決財政資金的有限支出和創新社會治理具有重要的現實意義。

二、制約民營資本進入養老服務業的主要因素

（一）民營資本進入養老領域的定位不夠清晰

目前，民辦養老服務機構的性質主要有兩種：一種是在民政部門登記注冊的民辦非企業組織，另一種是在工商部門登記的公司制企業。民辦非企業組織屬于福利性、非營利性質，可以享受國家的優惠政策，而公司制企業因其屬于企業的經營性質則不能享受相關優惠政策。為了享受國家對養老服務業相關支持的優惠政策，有相當多數的養老服務機構趨向于在民政部門登記為民辦非企業單位。但民辦非企業機構由于“利潤不能分紅”，這使得其經濟權和所有權受到限制，客觀上形成了產權不明晰的狀態，并且也正是這種狀況導致民辦養老服務機構制度上的困境。

（二）民營養老機構面臨不公平競爭的環境

一是資金支持上存在顯著差別。相對于公辦機構，民辦養老機構得到的資金支持極其稀少。二是資金投入和經營風險存在較大差距。公辦養老機構其土地、人員、工資都有財政資金的投入，基本不存在風險，而民辦養老機構則面臨投資回收期較長、工作協調難度大、護理人員工資支出高等各種風險和壓力。三是“客源”競爭處于劣勢。公辦示范性養老機構一床難求的現象普遍存在，有相當部分經濟收入低、需要社會照顧的老人進不了公辦養老機構。這使那些需要較多的救護、救助的老人則只能選擇民辦養老機構或條件較差的養老機構，這無形中又增加了民辦養老機構的運營成本。

（三）民營資本進入養老產業工作機制不夠完善

社會養老服務體系建設在當前還處于探索階段。這不僅存在著在政策層面配套政策不周全的問題，而且也缺乏符合切實可行的吸引民辦養老服務業發展的操作細則，并且在涉及民辦養老準入機制、管理辦法、服務標準等方面都缺乏相應的實施細則。民辦養老機構在注冊資金、醫療設施、服務內容、入住老人與服務人員比例等方面缺乏獨立的行業標準和統一的考核評估體系，而且在民辦養老機構管理層面，不僅涉及民政部門、財政稅收、發展改革委以及環保局、老齡委、供電等部門，但卻沒有明確的職能管理機構。再加上行業標準的缺乏和控制成本的需要，民辦養老機構職工主要以聘用工資較低的下崗職工和農村富余勞動力為主，他們不僅專業護理知識缺乏、護理技能不高，而且其流動性較大，缺乏職業性的訓練和管理。

三、民營資本進入養老服務業的路徑構建

（一）從政策層面厘清養老服務產業發展需求

引導民營資本進入養老服務產業，厘清有吸引力的養老投資項目才能有效吸引民營資本進入養老服務產業。一是養老服務業的硬件建設需要加強。截至2015年底，長壽區老年人口已突破17萬人，但養老服務業床位數只有3000張，要達到每千名老人擁有35～40張床位目標，至少有近4000張養老床位缺口，必須加強養老服務業的硬件建設。二是養老服務業的“軟件”建設需要加強。通過健全養老服務業管理運營機制，發展和培育養老服務社會主體和市場主體，創新養老服務業的投融資政策及人才培養方式。三是整合資源，解決好各方面的銜接問題。養老服務業是一個系統工程，涉及多行業、多領域、多部門，需要從養老服務業的政策措施及行業資源上進行有效融合，從而建立起上下貫通、部門間協調融合的養老服務發展機制。

（二）構建良好的養老服務投資經營環境

一是在準入政策的落實上，適時放寬登記渠道，適當降低準入門檻，簡化審批程序與審批周期，進一步優化政務服務環境。二是在財稅政策扶持的落實上，對民營資本投資興辦養老服務機構納稅確有困難的，且符合稅收政策規定的應簡化報批程序執行減免。民辦養老機構供養或收養農村“五保戶”、城鎮“三無”人員和其他需要幫助的貧困老人的，其費用由地方政府通過購買公共服務的方式來承擔。三是在投融資和信貸扶持政策落實上，相關部門應當支持民資多渠道引進和擴大資金來源，協調金融機構適時開發適合民辦養老服務機構發展的信貸服務項目和信貸產品，對前景較好、區內急需的養老機構建設項目，政府可協調金融部門適當放寬貸款融資條件，給予低息照顧或政府貼息的方式予以支持。

（三）規范市場促進養老服務體系健康發展

規范的市場是民營投資或經營主體有序運作的前提。一是對各類機構養老服務施行規范化管理。通過確定各種養老服務項目的內容、監督各類機構的服務價格、規范從業人員資格、實行簽約上崗等，以統一的服務標準來衡量養老服務機構的服務能力和服務質量，促進養老服務業的質量不斷提升。二是營造良好的政策環境，做到“有所為，有所不為”。對民營資本參與的社會化養老服務做出合適的安排，創建有利于民營資本投資的政策和法律環境，強化市場監督維護公平競爭。三是強化養老人才隊伍建設。現今的養護對象尋求的已不僅僅是吃和住的問題，其要求已從尋求生活援助的低標準邁入了尋求心理援助、追求精神生活的高標準，需求已向多元化、多層次發展。這就需要養老服務從業人員或護理人員必須具備良好的職業道德、廣博的文化基礎知識、較強的心理素質和過硬的專業技能。

（四）多種形式接納民資進入養老服務業

2015年2月民政部等十部委聯合下發的《關于鼓勵民營資本參與養老服務業發展的實施意見》中指出：“鼓勵和引導民營資本拓展適合老年人特點的文化娛樂、教育、體育健身、休閑旅游、健康服務、精神慰藉、法律維權等服務。”這種多樣的服務需求業已決定了民營資本進入養老服務領域的主體和形式應當是多種多樣的。這些形式包括公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務、PPP模式等多種方式。長壽區也應當鼓勵民營資本以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老機構，并依據老年群體的健康狀況、支付能力和服務需求，開展不同檔次的服務供給，使老年人及其家庭能根據自身的實際情況來選擇服務，實現不同服務檔次的自由組合，讓各種收入的老年人都能得到各自需要的服務。總之，在當前有限的經濟發展條件下，創建有利于民辦養老機構發展的區域環境，努力推進養老服務業發展的社會化進程。

本文系重慶市決策咨詢與管理創新計劃項目《依法治市視域下長壽社會治理創新研究》項目編號：cstc2015jccxB00042階段性成果。

作 者：重慶市長壽區行政學校

責任編輯：張 波