發票管理中存在的問題及政策建議

艾華+高喜章

摘要：隨著政府職能轉變及行政審批制度改革的進一步深化，中國現行的發票管理制度越來越不適應經濟發展的需要，在實踐中暴露出諸多問題。為了從根本上解決這些問題，降低企業運營成本，提高企業經營效率，預防違法犯罪行為，中國企業有必要借鑒國外發票先進管理經驗，允許企業自行打印發票，稅務機關將發票管理的重心從發票文件轉移至對企業和人的監督稽查上。

關鍵詞：發票管理 問題 政策 建議

發票，是指在購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動中，開具、收取的收付款憑證。發票在經濟活動中具有重要的意義和作用，發票是記錄經濟活動內容的載體，是財務管理的重要工具；發票具有合法性、真實性、統一性、及時性等特征，是最基本的會計原始憑證之一；發票也是稅務機關控制稅源、征收稅款的重要依據；發票還是國家監督經濟活動，維護經濟秩序，保護國家財產安全的重要手段。

中國現行的發票管理制度主要是依據《國務院關于修改〈中華人民共和國發票管理辦法〉的決定》（國務院令第587號）及《國家稅務總局關于修改〈中華人民共和國發票管理辦法實施細則〉的決定》（國家稅務總局令第37號）建立起來的，發票管理環節包括發票印制、發票領購、發票的開具和保管、發票的稽查等?，F有的文獻和實踐大都把“以票管稅”作為核心目標，專注于發票的真偽識別及稅控機器的研發等方面，本文倡導“以人管稅”，從發票印制、領購和開具等角度分析現存制度存在的一些問題及政策改進建議。

一、現行發票管理存在的問題

《發票管理辦法》第七條規定，“增值稅專用發票由國務院稅務主管部門確定的企業印制；其他發票，按照國務院稅務主管部門的規定，由省、自治區、直轄市稅務機關確定的企業印制。禁止私自印制、偽造、變造發票。”同時第八條還規定了印制發票的企業應當具備的條件，并由稅務機關發給發票準印證。不難看出，政府對發票的定位有些類似鈔票，發票與稅務機關的關系類似鈔票與中國人民銀行的關系，稅務機關希望從源頭上控制發票的來源，防止假發票，打擊虛開發票。盡管如此，發票泛濫仍然是獨具中國特色的一個經濟現象。

（1）發票種類繁多、真假難辨。發票按業務性質可分為增值稅專用發票、普通發票和專業發票。增值稅專用發票按使用文字的不同可分為中文版、中英文版、維漢文版、藏漢文版，按“金額欄”的最高限額大小可分為千元版、萬元版等，按開具方法不同分為一般專用發票和電腦專用發票，按聯次可分為存根聯、發票聯、記賬聯和抵扣聯。普通發票按行業性質可分為行業發票和專用發票，行業發票適用于某個行業的經營業務，專用發票適用于某些具體經營項目。專業發票是指國有金融、保險、郵政、鐵路、航空、公路、水上運輸企業開具的憑證。發票按地域范圍可分為全國統一發票和省管發票。總之，發票種類繁多，客觀上增加了財務人員的識別難度，也給不法分子售賣假發票提供了可乘之機。

（2）發票的印制和發放是稅務機關專享權力，供給壟斷從客觀上助長了非法買賣發票。發票買賣是中國特有的現象，國外對此是難以理解的。中國的非法發票買賣正從以下幾個方面走向極端。一方面是火車站周圍小販公開叫賣發票，有過出差經歷的中國人都已經見怪不怪了，小販手中的發票是真是假？從何而來？眾所周知，公開叫賣的發票并不全是假的，有一些來自于正常注冊的公司，這些公司有專門從事發票開具和售賣的，也有偶爾為之的，只為賺取發票領購與售賣的差價。這無疑是非法的，因為它違反了真實性原則，但需要反思其存在的原因和背景。另一方面，小企業普遍反映不能及時、足額領購發票。有些稅務機關為了防止企業虛開發票，嚴格控制發票的領購時間、數量和金額，甚至規定根據上月或上年銷售額確定下月發票領取數量，由于發票有千元版、萬元版等面額限制，且企業不可避免地會因各種原因作廢發票，導致存在某些企業簽署了銷售合同卻不能正常開具發票的不合理現象。

（3）稅務機關個別工作人員和企業合謀利用發票獲取私利。通過研究眾多巨額非法抵扣進項增值稅的案例發現，類似事件往往會牽涉到稅務機關某些工作人員的違法行為。以增值稅專用發票為例，發票管理有自身一套嚴密復雜的程序，如機器開具、全國聯網、交叉驗證，為何還存在一些企業非法購買發票抵扣進項增值稅呢？從稅收原理來看，銷售方向采購方開具發票，銷售方計入銷項增值稅，采購方計入進項增值稅，二者方向相反，金額相等。如果某個企業抵扣了進項增值稅，必然有另一個企業需要上繳增值稅，作為理性的經濟主體，虛開增值稅發票意味著多繳稅收，無疑得不償失。所以在實踐中往往是某些企業開具了增值稅發票，但最終并未上繳稅款，開票企業利用時間差成功注銷了公司，這些程序如果離開了稅務機關工作人員的協助是無法完成的。

（4）稅控裝置復雜，人員培訓及維護成本較高?！栋l票管理辦法》第二十三條規定，“安裝稅控裝置的單位和個人，應當按照規定使用稅控裝置開具發票，并按期向主管稅務機關報送開具發票的數據”。稅控裝置雖然在一定程度上可以防止虛開發票，有利于發票的信息歸集，但客觀上增加了整個社會的支出，這些支出包括稅控裝置的研發支出、采購支出、人員培訓支出、后續保養支出等。

二、對發票管理的政策建議

如果考察一下離大陸最近的香港特別行政區，會發現香港的發票跟購物小票差不多，既沒有兌獎的功效，也鮮有造假之嫌，甚至有時連“發票”和“invoice”的字樣都難以找到。再看鄰近的俄羅斯、中亞的哈薩克斯坦等國，企業開具發票非常簡單，只需在財務軟件中錄入發票信息，使用一張普通的A4紙張，用一般打印機打印，加上相關人員的簽名和公司印章，就成為一張完整的發票，發票格式由財政部統一規定，打印的發票如果遺失可以重新打印，保持發票號唯一即可。歐美國家也是如此，發票與出貨單一樣均由企業自行編制。

為何其他國家和地區的invoice可以由企業自行打印，而不會出現大規模偷稅漏稅的問題呢？首先，稅費繳納是企業基于誠信原則自行申報，發票跟出貨單一樣是反映、記錄經濟業務的憑證；其次，企業編碼和發票編碼全國統一，連續編號，當月數據全部錄入稅務系統，稅務機關可以實現交叉驗證；再次，企業和個人違法的風險較高，虛開發票或不開發票的行為如果被稅務機關發現，不僅將依據金額大小和性質嚴重程度受到處罰，還會在社會征信系統留下污點。這是也是最為重要的原因，因為違法犯罪的主體是企業而不是發票，企業又是由具體的個人在操作，如果公民不夠誠信，且違法代價較小，即使稅務機關增加再多的人力，也無法遏制發票的非法開具和流轉。

不可否認，發票管理的成熟程度與國民素質，以及社會、經濟、文化發展水平緊密相關。如果說過去幾十年中國經濟水平較為落后，國民素質參差不齊，稅務機關難以將發票印制和發放的權力下放給企業，那么今日之中國已與以前不可同日而語。國際貨幣基金組織（IMF）2016年4月發布的《世界經濟展望》顯示，中國GDP為10.98萬億美元，占世界GDP總量的15%，人均GDP為7990美元，在全球191個經濟體（包括港澳臺等地區）中排名第76位，排名比2014年提高7位。況且，比中國落后的許多發展中國家都是企業自行打印發票，而不是由稅務機關包辦發票印制和發放。

將發票印制和發放的權力下發至企業，有利于樹立企業和公民的誠信意識，有利于轉變政府職能，有利于改變企業與稅務機關的工作關系，有利于提高稅務機關的稽查效率。

三、實施發票管理制度變更需要推進的工作

為了將國外先進行的發票管理制度引入中國，需要有識之士呼吁修改《發票管理辦法》，除此之外，還需從以下幾方面做好配套工作。

（1）由財政部或國家稅務總局規定發票的格式和內容。發票格式即為標準的A4紙張大小，發票內容包括公司名稱、公司代碼、發票代碼、客戶名稱、開戶銀行及賬號、商品名稱或經營項目、計量單位、數量、單價、大小寫金額、開票人、開票日期、開票單位（個人）名稱、簽字、簽章等。發票格式和發票內容必須在全國各地區、各行業完全統一。

（2）各級稅務機關做好發票信息的收集和交叉驗證工作。取消稅控機器打印發票后，現有的發票信息系統需要進行革新，稅務機關可根據工作強度和必要性要求企業按月或者按季度匯總上報發票信息。

（3）樹立法律的權威性，嚴格執法，加大對非法開具發票的企業和個人的處罰力度。所謂有法可依，執法必嚴，違法必究。目前中國的相關法律已較為健全，存在的主要問題是執法不嚴，違法不究。違法之后往往通過人情來游說，結果是法律失去了應有的嚴肅性，導致更多的人心存僥幸，鋌而走險。其根本解決之道是將違法犯罪行為納入社會誠信體系，通過嚴格執法讓違法的代價變得很高。

四、總結

發票作為經濟活動的基礎憑證和重要載體，任何與之相關的革新都會有重大的正面意義。既有的發票管理體系已經落后于當今信息經濟時代，已經暴露出了眾多問題，理應引起商界、學界和政界的思考。下放發票的印制和發放權力是進一步深化改革、轉變政策職能的客觀需要，將會極大地釋放新常態下的經濟活力，促進經濟健康可持續運行。發票革新也可能會產生新的問題，但憑借大數據戰略，只要提前做好規劃，完全能夠解決改革發票管理體系過程中出現的新問題。

（作者單位：艾華，宜昌住房公積金管理中心夷陵區辦事處；高喜章，中信集團哈薩克斯坦里海瀝青合資公司）