市民化進程中農民工可行能力貧困及其治理

程廣鑫，楊嬌嬌

(德州學院 歷史與社會管理學院，山東 德州 253023)

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市民化進程中農民工可行能力貧困及其治理

程廣鑫，楊嬌嬌

(德州學院 歷史與社會管理學院，山東 德州 253023)

城市化進程的發展取決于農民工融入城市的方式、速度及效果。當前的戶籍制度及其衍生出的社會保障制度、政治參與制度影響農民工的可行能力，導致農民工權利貧困，阻礙農民工向市民的順利轉變。對此，要建立以戶籍制度改革為核心，優化政治參與、完善社會保障的治理路徑，以提高農民工的可行能力，有序推進農民工市民化進程。

農民工；市民化；可行能力；治理路徑

在2015年底召開的中央經濟工作會議上，習總書記強調指出：城市的核心是人，以人為本是新型城市化的本質要求。如何做到新型城市化發展理念由以物為主轉向以人為本，是推進“人的城市化”的關鍵轉折[1]。農民到流動就業的農民工、農民工到新市民，是我國農民工市民化的全過程。改革開放后，大量農民進入城市從事非農業工作，其職業、地域、身份發生轉變，日益龐大的農民工群體形成。2015年農民工總量為2.77億人，但由于城市戶籍限制、城市公共服務建設滯后、教育衛生資源緊張等原因，2億多農民工尚未轉變為真正市民，這嚴重阻礙了農民工市民化的進程。[2]

一、分析框架：基于可行能力的理論視角

20世紀90年代以來，以阿馬蒂亞·森為代表的學者圍繞能力、權利和福利的發展理論，構建了新的基于能力的發展觀。[3]為了闡明發展的實質，森提出“可行能力”的概念，即一個人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合。他認為，以個人收入水平或社會資源的占有來判定貧富的方式是不可取的，而應引入關于能力的參數來測度人的生活質量。[4]為了更好地闡述農民工在市民化過程中的可行能力、分析農民工的貧困根源、揭示農民工實現“人的城市化”的障礙，本文引入森的“可行能力”這一集合性概念，并以之為基礎，建立了文章的邏輯分析框架(圖1)。

農民工市民化是下一步城市化的關鍵著力點，它不僅要求實現“職業城市化”，更要求實現“人的城市化”，即實現工作方式、生活方式、社會交往、價值觀念與城市居民的深度融合。與前者相比，后者的實現工作難度更大、成效尚不顯著、進程更為緩慢。“可行能力”強調能力參數是衡量貧富的重要依據，農民工可行能力參數能準確把握農民工的生產狀態、生活質量及生存現狀。為更好地凸顯農民工可行能力貧困，追溯造成農民工可行能力貧困的根源，本文從三個層面上構建農民工可行能力參數，即政治參與指標、基本公共服務指標、經濟生活指標，其中政治參與指標主要體現為農民工的選舉權與被選舉權、自由遷徙權、公民政治參與權等；基本公共服務指標主要體現為農民工的養老、醫療、失業等社會保險覆蓋率；經濟生活指標主要體現為平等就業權、勞動報酬權、職業培訓權、社會保障權等。

第一，農民工經濟生活處于貧困狀態。較之城市市民，農民工的就業受很大限制，限制條件較為苛刻。即使農民工順利就業，也往往遭遇延長工時、提高工作強度、禁止節假日休息、忽視應有福利、縮減應得薪金的狀況，這使得農民工身體和心理承受巨大壓力，導致其生產效率不高、生活質量低下、生存環境惡劣。第二，農民工基本公共服務貧困。我國農民工繳納社會保險比率較低，據國家統計局2014年數據顯示，農民工社會保險覆蓋率不足25%，參加城鎮職工養老保險和醫療保險的比例都僅有20%左右，失業保險的繳納比率也整體偏低。農民工參與繳納養老保險、醫療保險、工傷保險等社會保險時積極性不高，主要與自身工作性質多為短工有關。伴隨著農民工的流動，繳納社會保險行為便終止，雇傭企業不能為其連續繳納十五年。而我國的社會保險模式為統賬結合模式，即農民工一旦離開就業地，只能提取賬戶中的個人繳納部分，企業繳納部分充入當地社保基金，這使得農民工參與社會保險積極性不高，也便不能享受社會保險帶來的惠澤。第三，農民工政治參與相對貧困。農民工尚未真正參與、融入政治生活，其基本的選舉權、被選舉權、監督權被忽視。以選舉權為例，《憲法》、《選舉法》、《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》規定農民工并不能在工作地行使選舉權，而返鄉行使權利亦不現實，這導致農民工的政治參與權利被剝奪的結果。將農民工可行能力參數分為經濟生活指標、基本公共服務指標、政治參與指標三個層面，經過分析可以看出農民工可行能力較低，處于貧困狀態，即分別表現為經濟生活貧困、基本公共服務貧困、政治參與貧困。農民工可行能力貧困嚴重制約城市化向縱深發展，只有明確農民工可行能力貧困，理清城市化與農民工貧困的關系，把握導致可行能力貧困的內在機理，并建構可行能力貧困的治理路徑才能真正實現“人的城市化”，進而助力城市化向縱深發展。

圖1　城市化與農民工貧困的相互影響關系

二、 農民工可行能力貧困表征

較之市民而言農民工可行能力相對貧困，主要表現為經濟生活貧困、基本公共服務貧困、政治參與貧困三個層面。造成農民工可行能力貧困的原因有很多，比如自然環境惡劣、個人能力素質不高、社會觀念偏見、制度設計排斥等。由于戶籍制度的存在，農民工自由遷徙成本太高，無法消解“戶籍墻”帶來的壓力，只能選擇自然條件較為惡劣的鄉村生活；社會觀念偏見是基于城鄉分治制度產生的關于身份職位高低的內心體驗，它嚴重阻礙農民工真正享受城市資源和融入城市生活；農民工能力素質偏低是因為長期被排斥于優質教育培訓資源之外，而教育培訓資源的劃分往往依據城鄉分治的治理格局。因此，本文認為制度設計排斥是農民工可行能力貧困的根源，而其他原因在一定程度上加劇了農民工貧困狀態。把握現行制度設計與農民工可行能力貧困之間的深層次關系，對于從根本上使農民工擺脫貧困狀態、提升可行能力具有重要意義。

1.戶籍制度導致農民工經濟生活貧困。我國城鄉戶籍制度已實施50余年，導致城鄉居民在政治、經濟、文化、生活方面有明顯權利差異。一方面，受城鄉間“戶籍墻”的阻擋，農民工在從業和遷居方面的自由并不充分。農民工進城務工，務工行業較為集中，主要以廉價勞動力行業為主，部分行業門檻限制農民工公平擇業。另一方面，建立在城鄉對立基礎上的戶籍制度實質上是對農民工市民化的制度排斥，它對農民工生產與生活的影響是全方位、多層次、寬領域的。[5]有無城市戶籍成為區分城鄉人口的重要標簽，這是城鎮內部新的二元結構。農民工就業、養老醫療、工資待遇、子女受教育等均依附于戶籍而存在。農民工進城后雖然長期居住、工作在城市，但卻無法享有與普通市民同等的權利，如節假日休息、適當工作強度、職工技能培訓、合理薪金報酬、子女享受良好教育資源，農民工的經濟生活權利相對薄弱，長此以往將造成農民工社會身份認同危機，阻礙農民工市民化進程。

2.社會保障制度導致農民工基本公共服務貧困。社會保障制度起著保障公民基本生活、維護社會公平正義的作用。社會保障制度對于農民、殘疾人、低收入階層等弱勢群體而言意義重大，主要體現在防貧、助貧、減貧、救貧方面。社會保障制度在城鄉居民之間存在較大差異，表現為：第一，統賬結合的社會保險模式抑制農民工參與的積極性。統賬結合的保險模式是社會統籌與個人賬戶結合，由雇傭單位和農民工共同按照相應比例繳納保險基金，若連續繳納十五年，便可享受社會保險制度提供和保障的應有待遇。但是由于農民工流動性極大，所從事的工作多為周期性短工，很難達到連續繳納十五年的政策要求，且政策規定一旦農民工離開工作地，農民工只能提取個人繳納的部分，不能提取企業為其繳納的基金。這一制度規定降低了農民工參與社會保險的積極性，加劇了農民工參保率“持續走低”的現狀。第二，非繳費性的社會保障項目缺失。社會救助、社會福利、社會優撫是我國社會保障制度的重要方面，三者均為非繳費性保障項目，但我國當前的救助制度、福利制度、優撫制度只覆蓋城市特定群體，并沒有給與當地貧困農民工相應扶助。城鄉社會保障制度缺乏統籌，相關制度之間尚不能有效銜接，這在一定程度上侵害了農民工養老、醫療、失業方面的權益，致使農民工無法享有與市民同等的基本公共服務權利，其改變生存現狀、抵御各種風險、維護自身權益的能力較為低下。

3.政治參與制度導致的政治參與貧困。政治參與是普通公民為實現特定的政治經濟利益而通過合法的政治渠道來表達政治意愿、影響政府決策的政治行為過程。對我國現階段的農民工而言，農民工的政治參與權利在應然層面和實然層面有較大差距，尚未享有與普通市民同等的政治參與權利。主要表現在：第一，政治參與權利未得到法律保障。《憲法》、《選舉法》、《村民委員會組織法》等規定，地方人大代表的選舉只能由具有當地戶口的居民參加，絕大多數進城農民工因不具有當地戶籍致使其政治參與權利落空，同時對其而言回鄉參加選舉所需要付出的成本也使其望而卻步。農民工選舉權和被選舉權難以實現，使其被排斥在政治生活之外，成為城市政治生活的邊緣人。第二，參與表達途徑尚未制度化。工會和居委會的門檻限制了農民工參與，農民工尚不能順利進入工會和居委會進行話語表達。同時，農民工建立自組織的意識薄弱，農民工自組織尚不能成為農民工表達建議、參與決策的途徑。另外由于受自身能力、素質的限制他們極少通過正式渠道表達自己利益訴求，使其難以依靠組織力量來維護自身的合法權益，因而極易出現群體失范的利益表達方式。

三、農民工可行能力貧困的內在機理

農民工市民化進程受到多種因素影響，其進程緩慢與現行的制度設計有重大關聯，尤其是受戶籍制度、社會保障制度、政治參與制度的影響。社會保障制度中的統賬結合模式不能保障需要自由遷徙流動的農民工的權益，政治參與制度不能保障農民工在用工地參與政治活動，因此影響農民工市民化進程的社會保障制度、政治參與制度均是在戶籍制度強大“輻射”下衍生。以戶籍制度為核心的制度設計對農民工市民化進程產生負面影響，導致城市化的速度降低、進程放緩，甚至偏離計劃軌跡，甚至導致城市化發展方向與農民的期望背道而馳。本文認為農民工可行能力貧困是由于戶籍制度為關鍵因素所致，同時由戶籍制度所引起的社會保障制度、政治參與制度加劇了農民工可行能力貧困。準確把握農民工可行能力貧困內在根源，以深化戶籍制度改革作為城鄉互促共進發展格局的重要引擎，提出對農民工多維貧困的治理路徑。

第一，制度產生于一定時代背景，戶籍制度的形成是城鄉二元經濟格局長期存在的結果。戶籍制度的存在使農民工就業、養老醫療、工資待遇、子女教育均受較大影響。在農民工市民化過程中，如何使城鄉資源配置均衡化、如何保證農民工擁有與市民平等的權利與機會、如何提升農民工維權意識、如何改善農民工生活現狀、如何提高農民工的生存能力，這一系列問題的關鍵在于深化戶籍制度改革。

第二，戶籍制度成為農民工向市民轉變的巨大障礙，使農民工成為政治參與的邊緣人。在我國，公民的政治參與權利主要體現為：自由權、選舉與被選舉權、監督權和罷免權等。戶籍制度的產生，使農民工面臨政治參與缺失和政治地位邊緣化傾向，表現為遷徙自由受限、話語權缺失以及選舉權被選舉權落空。在戶籍制度基礎上產生的政治參與制度，難以避免地具有“城尊鄉卑”歧視性，使農民工成為政治參與的邊緣人，阻塞其利益表達的渠道。農民工自身合法利益受到侵害時，由于利益表達渠道不通暢，加之法律維權意識淡薄，極易引發其非理性或不合法的利益表達方式，如靜坐示威、越級上訪、煽動鬧事、報復社會等。

第三，戶籍制度導致社會保障制度在城鄉之間存在較大差異，主要反應在社會保障模式、管理體制、參與覆蓋面等方面。城市居民享有的社會保障層次高、覆蓋面廣、保障內容齊全，而農民工被排斥于城市社會保障體系之外。城市戶口背后往往隱含諸多權利，因此經濟發達的城市往往具有更嚴格的戶籍限制，農轉非條件限定較為苛刻。高福利的城市生活，使得城市居民排斥農民工去“瓜分”他們的福利、“共享”他們的資源，從而加劇了城市居民對農民工的不信任和偏見。

在戶籍制度下產生的“城尊鄉卑”的原則破壞了城市化本應秉承的公正平等的原則，城市居民強烈的排斥心理阻礙農民工融入城市生產生活，這造成了農民工市民化的滯后性。而現行的制度設計不夠成熟，尚不能有效協調農民工與市民之間的利益關系，也不能有力促進農民工進一步融入城市化進程。由于農民工市民化進程受不同制度設計的交互影響，注定我國城市化進程是一個復雜的、艱難的、長期的過程。只有深刻揭示城市化本質、分析農民工可行能力貧困的內在機理(如圖2)、突破城鄉體制壁壘、消除城鄉二元結構才能從根本上推進新型城市化縱深發展，而解決這些問題的關鍵在于優化制度設計。

圖2　農民工可行能力貧困的內在機理注：圖中“→”表示戶籍制度是城鄉二元結構背景下所產生，“——”表示以戶籍制度為核心影響下的社會保障制度、政治參與制度， “→”表示社會保障制度、戶籍制度、政治參與制度對農民工市民化的制約。

四、農民工市民化進程中可行能力的多維治理

農民工可行能力貧困是由于戶籍制度為關鍵因素所致，同時由戶籍制度所引起的社會保障制度、政治參與制度加劇了農民工可行能力貧困。以戶籍制度為核心的制度體系限制了農民工可行能力，阻礙了我國農民工市民化進程。因此有必要建立以戶籍制度改革為核心，優化政治參與、完善社會保障的治理路徑，以提高農民工的可行能力。

1. 深化戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化。城市化不是“職業城市化”，而是“人的城市化”，關鍵在于實現農民工與市民在權利、服務、福利方面的均等化。戶籍制度是制約農民工向市民轉變的最主要障礙，只有深化戶籍制度改革，才能相繼推進社會保障制度改革、政治參與制度改革。戶籍制度改革是一項大工程，需創新設計思路，并注重制度的銜接性。第一，在制度設計的思路上，要向農民工傾斜。提高居住證的含金量，使未落戶的常住人口依法享有居住地的基本公共服務。增強戶籍管理的規范化、證件化、透明化，使戶籍管理制度適應城市化發展的“新常態”。第二，加強戶籍及其衍生制度的銜接性，建立健全“人地錢”掛鉤政策。一方面，加強戶籍制度與相關制度的聯系和銜接，使農民工即使脫離土地也能在城市中享有同等的福利待遇和公共服務，真正實現“人的城市化”。另一方面，各地應貫徹落實“人地錢”政策，適度放寬落戶條件，有序推進農業轉移人口市民化。

2. 完善社會保障制度，縮減地區差異。當前我國農民工享受的社會保障尚不完善，這需要正視制度設計上存在的問題，也需要觀念的轉變、財政的投入、技術的支持。在社會保障的變革中，要統籌城鄉發展，促進城鄉公共資源共享。一是完善社會保險項目有關規定，化解農民工自由流動遷徙與繳納社會保險之間的矛盾，以解決農民工后顧之憂。為每個進城的農民工設立專門和統一的社保卡并完善監督機制，使社保卡成為農民工在城市生活的通行證，保障農民工自由流動權利；二是完善對農民工非繳費性社會保障項目規定，為低收入農民工提供社會福利、社會救助、社會安撫等照顧，滿足低收入農民工群體正常生活所需，解決農民工燃眉之急。三是建立規范統一的標準，均衡各地區發展，努力擴大社會保障制度的覆蓋面，縮減地區間差異，對于地區之間的銜接問題要從制度上進行改革，不能因農民工地域轉移而喪失其相關保障權益。此外，還要加大財政投入力度，完善城鄉社會救助體系，杜絕社會保障基金的暗箱操作，提高農民工的參保積極性，讓農民工真正受益于社會保障制度。

3. 建立政治參與機制，拓寬利益表達渠道。建立公民政治參與機制及反饋機制是保證各項制度完整銜接、達到預期目標的保障。因此在建立廣泛的政治參與機制方面，應從兩方面進行完善：其一，完善相關法律制度，加大農民工參選比例。在選舉制度上，通過制度規定農民工的參選比例，保證其比例與其數量相匹配，避免農民工在城鄉選舉時“兩頭落空”。同時要提升農民工的政治參與能力、提高其政治參與水平，以免在參與機會出現時能力不能達到參與的要求。其二，引導農民工廣泛參與，實現農民工參與渠道制度化和規范化。[6]首先要豐富農民工參與政治生活的形式及渠道，通過參與使其樹立主人翁意識，提高其融入城市生活的適應能力及生存能力。其次，要保證公民參與政治生活的規范化和制度化，使其成為長效機制，禁止“運動式”參與，切實保證農民工應有的話語權和參與權。

城市化進程的發展根本上取決于農民工融入城市的方式、速度及效果。戶籍制度是農民工向市民轉變的巨大阻礙，同時由戶籍制度衍生下的社會保障制度、政治參與制度加劇了對農民工群體的不公，這些制度設計很大程度上造成農民工可行能力貧困，致使農民工不能順利完成向市民轉變。城市化應回歸“人的城市化”的本質要求，著力從政治、經濟、文化、社會等方方面面改善農民工的生產、生活、生存環境；應把以人為本的宗旨作為城市化戰略的重要引擎，全力保護農民工的政治參與權利、享受基本公共服務權利、流動遷徙權利、平等就業權利。完善制度設計是我國下一步推進農民工市民化的關鍵，這需要從戶籍制度、社會保障制度、政治參與制度入手，深化改革、細化規定、堅決落實，制度之間相互銜接，部門之間相互配合，以解決好農民工市民化過程中的權利貧困，提高農民工的可行能力，保障進城農民工順利有序地實現市民化。

[1]張明斗.新型城市化的深度發展研究[J].中國發展,2015，(03).

[2]新華網.2015年農民工監測調查報告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_128940738.htm.

[3]方勁.可行能力視野下的新階段農村貧困及其政策調整[J].經濟體制改革,2011，(01).

[4]周明海.農民權利貧困及其治理[J].甘肅理論學刊,2009，(05).

[5]劉傳江、程建林.“雙重戶籍墻”對農民工市民化的影響[J].經濟學家,2009，(10).

[6]江立華.中國農民工權益保障研究[M].北京:中國社會科學出版社,2008:77.

(責任編輯：杜婕)

Poverty of Migrant Workers' Feasibility Competence and Its Governance in Process of Urbanization

CHENG Guang-xi, YANG Jiao-jiao

( School of History and Social Management, Dezhou University, Dezhou 253023, China )

Development of the urbanization process depends on the way, the speed and effects of migrant workers' integration with cities. The current household system, the derivative social security system and political participation system influence migrant workers' feasibility competence, which results in poverty of migrant workers and obstruction in the successful transition from migrant workers to citizens. Thus, it is required to establish the governance path that takes household system reformation as the core and that optimizes political participation and improves social security, so as to improve migrant workers' feasibility competence and orderly promote the migrant workers' urbanization process.

Migrant Workers; Urbanization; Feasibility competence; Governance Path

2016-00-00

德州學院校級科研課題項目《地方政府績效評估中的公民參與問題研究——以山東省德州市為例》(311847)

程廣鑫(1988-)，男，山東德州，助教，主要從事政府管理、人力資源管理研究；楊嬌嬌，(1994-)，女，山東泰安，2013級公共事業管理專業在讀，主要從事政府管理、人力資源管理研究。

C931

A

1008-7605(2016)05-0120-05