新預算法對政府審計影響的透視

王小紅　徐煥章　張曉斌

【摘 要】 基于新預算法的背景，分析了新預算法對政府審計內容、政府審計職能、政府審計處理及公告三個方面的具體影響，得出了新預算法使得政府審計內容擴大、政府審計職能深化、政府審計處理及公告制度明確。最后，從四個方面提出完善政府審計的對策及建議，即關注新的審計內容和審計重點、整合審計資源和創新審計思維、完善配套的制度體系、積極推進政府審計結果的公開工作。

【關鍵詞】 新預算法； 政府審計； 審計內容； 審計職能； 審計處理及公告

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）17-0119-03

一、引言

新預算法作為我國的“經濟憲法”，在歷經三屆人大及四次審議后，2014年8月31日，在第十二屆全國人大常委會第十次會議上表決通過，終于完成了20年的首次大修。這次的修訂既為政府審計提供了重要的法律依據，也即將成為我國完成改革與完善政府審計的一項重要的財經制度。新預算法的頒布帶來了諸多方面的變化。除了對中央地方政府預算造成影響外，同時也對政府審計的諸多方面產生重要的影響。由于新預算法頒布僅僅一年，學術界對此問題還沒有展開深入的研究，因此，研究新預算法對政府審計影響的具體內容，有重要的理論意義和現實意義；同時為落實新預算法和加強政府審計質量奠定了堅實的基礎。

二、新預算法對政府審計的審計內容的影響分析

（一）政府審計的審計范圍擴大，審計重點更加突出

新預算法的第一個特點就是全口徑預算。按照我國新預算法中第五條的規定，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算[1]。這次的新預算法比較徹底地否決了預算外資金、非稅收入、超收收入的存在。也就是說政府的全部收入和支出必須都納入預算，將其裝入了法律制度的籠子，從而拓寬了政府財政收支審計的內容和范圍[2]。政府全部的收入與支出都將成為政府審計的審計對象或審計客體。政府審計工作的基本目標之一就是預算的完整性。這次新預算法對預算外資金納入預算管理的修訂，體現了我國將嚴肅財經紀律、預算外資金收入及超收的收入作為政府審計長期監督的重點內容。

新預算法中首次明確規定了超收收入資金的法定用途，規定其僅僅用于沖減財政赤字或者補充預算穩定的調節基金。預算法規定各級政府應該建立跨年度的預算平衡機制，按照規定設置財政預算的穩定調節基金，主要考慮用來彌補以后年度財政預算資金的使用不足。這種跨年度的預算平衡機制的確立，使得政府審計的重點發生了重大的變化，即從重點監督超收收入的用途轉向對財政規劃的合理性和跨年度政府預算平衡資金的規模等內容的監督上。

（二）政府審計中地方債務審計的審計依據更加清晰

新預算法對地方政府“開明渠，堵陰溝，建防火墻”的政策思路，使地方政府債務管理套上了預算監管的“緊箍咒”[3]。近年來，國內外都高度關注我國的地方政府債務問題。因此，地方政府是否能舉債的問題一直是預算法修訂的重點和難點。近年來，地方債務規模有逐年上升的趨勢（如圖1所示）。迄今為止，我國最高審計機關即審計署按照國務院的要求對各級政府的地方性債務進行了三次審計，審計結果顯示，目前地方政府債務風險在可控范圍之內。但是，由于大多數的債務沒有納入財政預算管理，導致脫離中央及同級財政的人大監督，可能會導致局部風險較大。這必然要求新預算法對地方政府債務加強控制與管理。

因此，我國在綜合考慮控制地方政府債務風險的基礎上，新預算法對地方政府的舉債從發債的主體、發債的規模、發債的方式、舉債資金的用途以及發債的風險控制等方面都進行了明確的規定。如關于發債主體的問題，新預算法明確規定地方舉債的主體只能是省級政府，限制了省級以下政府舉借債務的權力。這些規定一方面體現了預算法對地方債務管理上的嚴格監督機制；另一方面為將來政府債務審計的開展和評價提供了明確的法律依據。

三、新預算法對政府審計的審計職能的影響分析

（一）新預算法對政府審計鑒證職能提出更高的要求

國內外財務報告的編制基礎有兩種：一種為收付實現制，另一種為權責發生制。我國所有企業和大部分事業單位目前都將權責發生制作為編制報告的基礎，而行政單位，尤其是政府部門基本采用的是收付實現制。新預算法第九十七條明確規定“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案”。這次預算法的修訂充分貫徹落實了黨的十八屆三中全會中要求建立權責發生制的政府綜合財務報告制度的內容。這種以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的制度從根本上突破了以往的報告中僅僅反映當年的財政收入、支出及盈余或赤字的內容，同時這種制度還能夠完整地反映出政府所有的各種類型的資產和負債，從而可以全面反映各級政府的財務狀況。而國家治理體系的重要組成部分就是政府審計，為充分發揮其“免疫系統”的功能，需要對政府編制的綜合財務報告進行科學有效的審計，并出具合理、合法和科學的審計鑒定意見，充分發揮政府審計的鑒證功能。這將促使政府審計部門合理調配資源，積極推動鑒證式審計業務的發展。同時這種鑒證式審計業務的開展對審計人員的素質要求比較高，也對政府審計資源如何優化整合提出了更高的要求。

（二）新預算法使得拓寬了政府審計政策評估職能

新預算法強調了全口徑預算，將政府的全部財政收支納入到預算管理當中。黨的十八屆三中全會強調政府審計的審查內容不僅應當重點審查財政預算資金的平衡狀況、赤字規模等問題，更應該對未來支出預算和支出的政策進行有效的審查與評價。因此，新預算法中對政府預算編制的內容提出了非常高的要求。現在政府審計中的重點內容包括審查預算編制的內容是否符合我國國民經濟發展情況，重點的支出和重大的投資項目支出是否合理和可行。新預算法對轉移支付中尤其是專項轉移支付進行了重點的規范和規定，旨在促進建立和健全政府專項轉移支付的評估機制及退出機制。這些內容的變化拓寬了政府審計的作業范圍。由此可見，這種政府審計的審核預算重點的變化，必然促使社會公眾對審計機關的政策評估功能提出更高的要求和期望。為了發展和完善我國預算監督管理體系，我們必須在政策評估這一新興領域，充分發揮人大監督和審計監督的合力作用，從而建立科學的協同合作的工作機制。

四、新預算法對政府審計的審計處理及公告的影響分析

（一）新預算法使得政府審計的審計處理更加科學合理

2013年11月，中共中央、國務院印發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。在中央力推建設廉潔政府的背景下，預算法在第十二條和第三十七條分別對預算支出做出硬性的規定。如第十二條中規定各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則；第三十七條中規定各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。各級一般公共預算支出的編制，應當統籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排國家確定的重點支出。舊的預算法中只對隨意變更預算、隨意支出預算資金和隱瞞預算收入等三種情形規定了較為籠統的法律責任。這種法律責任的劃分不清和缺失導致最終的審計處理只能提出一些加強管理和規范行為等的建議，使得最終政府審計出的問題不能得到有效的整改，并且存在屢查屢犯的現象。新預算法在全新梳理違法違紀的情況下，進一步加大了責任追究的制度和力度。比如對政府及有關部門隨意挪用預算重點資金、違規舉債或者超預算、超標準建設樓堂館所，對直接負責人和其他直接負責人將給予撤職、開除的處分。當然，如果情節嚴重的，構成犯罪的還要追究刑事責任等。

（二）新預算法使得政府審計的審計公告制度發生變革

在我國的歷史上政府預算是作為國家機密對待的。1997年國家統計局等部門制定的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》中明確指出了財政年度預算、決算、草案以及財政收支款項的年度執行情況、歷年財政明細統計資料等屬于國家機密，均不得向社會公開。2008年《中華人民共和國政府信息條例》出臺，要求財政預算公開，這不得不說是我國政府預算管理改革中的一種進步。舊的預算法由于沒有對預算公開做出明確的規定，導致各地政府公開的程度、范圍都不盡相同，這使得社會公眾不能清楚地了解政府預算資金的實際用途和方向，也就使得社會公眾無法進行科學和有效的監督。而新預算法明確規定除了涉及到國家機密的內容外，其他預算所有內容都應當進行公開，而且對公開的時間、范圍、主體等都做出了明確的規定和要求。其中直接影響政府審計的是新預算法還要求對政府預算執行情況和其他財政收支的審計工作報告向社會公開。盡管審計工作報告的公開已經成為了慣例，但是首次在我國的“經濟憲法”即預算法中進行明確。這不但完善了政府審計結果公開制度的法律依據，而且也對政府審計報告公開程度提出了更高的要求。

五、新預算法下完善政府審計的對策與建議

（一）關注新的審計內容和審計重點

一是由于新預算法推行的是全口徑預算，政府審計的內容也就不僅包括預算內資金的審計，也包括預算外資金的審計。關注非稅收入、超收收入，如國有企業上繳利潤等內容，這是政府預算審計完整性的體現。同時，地方政府債務正式入法，使得地方政府債務的審計內容發生了變化。目前地方債務審計的層次上升到對省級政府的審計，原因在于只能省級政府可以舉債。二是政府審計的重點應該放到支出預算及預算內資金和預算外資金的用途上，尤其關注重點支出和重大投資項目的預算安排的可行性、上級對下級政府的轉移性支出預算的規范性、專項轉移支出是否進行有效的評估等內容。

（二）整合審計資源和創新審計思維

整合審計資源方面除了考慮提升政府審計團隊人員的素質之外，還應該優化資源配置。如在具體的審計項目或者組織當中，具體分工的優化；培養團隊的“慎獨”精神（即在無人監督下也能通過團隊的力量完成既定的審計任務）。在整合審計資源方面，一是考慮直接利用民間審計力量，二是考慮審計過程中應就近整合審計機關人員。同時，由于政府審計客體及內容的龐雜性，這對政府審計的層次及深度有較高的要求。這就要求政府審計人員不僅具有單純地分析某一審計事項的審計思維，更應該具體綜合的審計思維。如將政府預算執行審計與預算的編制監督和預算的分析等多個事項組合，借助這種對多個事項組合審計的思維，可以有效地提高政府審計的工作效率和質量。

（三）完善配套的制度體系

根據新預算法對政府審計影響的各方面以及提出的一些新要求，在國家層面上來制定或修訂系列相關的法律規范性文件，在省市等地方層面上制定具體的實施辦法或者細則性的規章制度。同時，還應該在審計機關內部制定相應的制度與規范，制定完善的配套制度體系，給審計部門及機關充分的資源整合和調配權力，從而最終保證國家預算法的有效落實和執行。

（四）積極推進政府審計結果的公開工作

按照新預算法的規定“對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應該向社會公開”，這種審計工作報告的對外公開縱然已成慣例，但是卻首次以法的形式做出了約束。因此，作為審計機關應該從以下兩個方面推進政府審計結果的公開工作：一方面，對政府審計結果公告和信息發布制度進一步完善，如可以考慮規范公告發布的形式、內容和程序，應該建立審計結果以綜合發布為主體，單項詳細報告為補充的模式[4]；另一方面，繼續擴大政府審計結果公開的廣度和深度，積極探索和創新審計整改報告的方式，進一步提高政府審計工作的透明度和開放性，形成政府審計監督、社會公眾監督及輿論監督三方相結合的監督機制。

【參考文獻】

[1] 段朝輝.新預算法的出臺及預算執行審計的變遷[J].江蘇商論，2015（35）：118-119.

[2] 趙明華.基層審計機關貫徹新預算法的工作思路[J].現代審計與經濟，2015（2）：32-33.

[3] 張玉竹，羅濤.淺議新預算法對國家審計的影響[J].工業審計與會計，2015（1）：31-32.

[4] 張亞亮.從審計監督層面談談對新預算法的理解[J].預算管理與會計，2015（3）：23-24.