政府和社區NGO 合作化解社區矛盾

○李　艷

政府和社區NGO 合作化解社區矛盾

○李艷

N GO（Non-Governmental Organization）是指獨立于政府、市場之外，采用非營利性的社會服務形式，彌補政府在公共管理領域中的失靈與不足，提升弱勢群體在社會生活中的參與能力的社會公益組織。隨著經濟社會的發展，社會環境發生巨大變化，社會矛盾糾紛日益突出。社區是居民全體聚集的地方，其內部矛盾如政府和居民間、企業和居民間以及居民和居民間的矛盾化解程度影響到整個社會的穩定度。

一、政府和社區NGO化解社區矛盾的合作現狀分析

（一）政府和社區NGO的合作化解社會矛盾機制的形成

政府一直處于矛盾化解的主導地位。但是，日益復雜的社區矛盾的解決僅僅依靠基層政府的管控在資源和能力等方面都顯得“捉襟見肘”。社區NGO等其他“管家”與政府一起，共同協調合作的機制，逐漸在實踐中形成。

目前在社區矛盾的化解過程中，參與矛盾化解的社區NGO有三種來源，主要提供一些專業性的服務意見，具有政府所沒有的優勢。

1．參與矛盾化解的社區NGO的主要來源與類型

第一，將已有社會力量引入社區。此舉可以全方位多層面的調動各方力量，提高社區矛盾化解的效率和水平。例如，上海市徐行鎮成立的“丁阿姨工作室”，其作為一個集鄰里調解、法律咨詢等服務內容為一體的社會性公益型組織，不僅將社區居民納入其中，還將社會上熱心于社區服務的志愿者和專業的調解員等社會力量納入社區矛盾化解的過程中。此外，上海閘北共和新路成立了“雙員雙師”工作室 ，將上海德瑞姆心理咨詢師隊伍的專業心理咨詢師參與社區矛盾糾紛調處，有效化解矛盾糾紛38起。如上此類案例，社區NGO將社會力量引入社區具體矛盾問題的解決實踐中，為社區矛盾的額解決注入了多元力量。

第二，強化已有社區NGO組織。社區NGO的矛盾化解工作需要政府的扶持和其他社區成員的參與，強化其提供服務和解決問題的能力。此處以上海市浦東新區“知心大嫂”婦女兒童服務中心這一社區NGO為例 。其在主動介入社區矛盾調處的過程中，浦東新區婦聯為了進一步提升其能力素質，定期對其成員開展專業培訓。同時，該組織每月召開例會，針對矛盾化解中出現的“疑難雜癥”進行多方“會診”，借助專業律師、心理咨詢師等專業力量參與矛盾化解。這種多方的正強化作用在保證了社區NGO專業性和科學性的同時，也提升了其社會信任度。

第三，社區中新建專業化的社區NGO。社區矛盾的出現和社區的時代發展緊密相關，層出不窮的新的矛盾需要新的解決手段和方式來化解。社區NGO的具體發展需要不斷融入新的社區NGO力量。此種舉措在社區矛盾的化解過程中比較普遍，社區基層政府會積極建構側重點不同的社區NGO，為不同時期不同的社區矛盾的有效化解提供組織載體和基礎。例如上海市浦東新區以國家綜合配套改革試驗區為契機，率先大膽探索，在整合社區內禁毒、矯正和青少年事務三個社工站的基礎上，成立了本市首家區級大型綜治社團——上海中致社區服務社，對原有司法社工體制予以了突破和創新。 所以，根據社區矛盾的特點新建社區NGO并對癥下藥，更直接有效地解決社區矛盾。

2．社區NGO提供的主要服務類型

第一，提供專業性的服務和意見。主要有兩種方式：一種是：社區NGO為了適應社區矛盾變化的需求和自身良性發展的要求，不斷引入專業性團隊如律師隊伍、心理咨詢師等社會力量進入社區矛盾化解的過程中，為不同類型的社區矛盾提供不同的專業性的意見。另一種是在社區建立專業性的調解組織如：物業糾紛人民調解委員會、醫療糾紛人民調解委員會等和居民生活密切相關的社區NGO。針對不同類型的矛盾對癥下藥，實現工作的高質量、高效率和居民的高滿意度。

第二，傳達有效信息。社區NGO在化解社區矛盾的過程中，需要對政府的宏觀解決方案了解并采取積極措施落實政府的解決方案，在政府和社區民眾之間建立起聯系橋梁，保證各項解決措施能被社區群眾了解和認可。

第三，發揮代理作用。政府和社區NGO的合作共強，其關鍵在于政府能否建立公開、公正、有效的職能代理機制來實現向社會組織的職能轉移。 社區NGO代理政府職能有效地利用了社區NGO信息、技術、影響力等方面的優勢，不僅降低了政府的行政成本，還促進了民眾自治，提高了解決社區矛盾的效率。

（二）社區NGO參與社區矛盾治理的優勢

社區NGO是有效化解社區矛盾的“稀釋劑”：作為社區居民個體間矛盾的第三方調解者，用專業化的態度和能力緩和矛盾雙方的對立激進狀態；作為社區居民個體與政府間矛盾的第三方調解者，社區NGO可以在相對中立的立場之下調解政府不能直接干預的矛盾。提高矛盾調處的多變性和靈活性。

作為政府和社區居民之間的“傳聲筒”，使基層政府通過社區NGO的表達能及時了解社區居民的利益訴求，制定適合矛盾化解的政策和規劃。并將政府的具體解決辦法及時向居民清楚表達，使社區居民在理解的基礎上自覺化解矛盾。此種傳話筒的作用亦可提升社區NGO的社會接受度和信任度。總之，社區NGO在政府和社區民眾之間的橋梁和紐帶作用，也是其重要優勢之一。

作為社區矛盾的第三方參與者，可以承接部分政府職能，社區NGO選擇“社區成員所需，社區NGO所能，政府試圖解決而力有不逮”的矛盾類型，針對不同矛盾采取不同配合措施，妥善化解各種社區矛盾，提高矛盾調處效率。

二、政府和社區NGO合作化解社區矛盾的三種模式分析

由于社區NGO在社區矛盾化解中發揮著日益重要的作用，且其規模和提供服務的種類日漸豐富和成熟，政府需要社區NGO提供社區服務全面有效地化解社區矛盾。因此，政府積極尋求與社區NGO的合作。在實踐中形成了三種具體的合作模式。

1.政府直接資助型

政府為NGO提供扶持和幫助，社區NGO在此基礎上實現自治。這種合作模式一方面利用了基層政府在合法性以及人員配備、資金等方面的資源優勢，同時又迎合了社區矛盾調處在社區內部由社區組織自治完成的目標，并且汲取了社區NGO在矛盾調處中的溝通優勢。兩相結合，不僅給社區矛盾的調解注入了政府的優勢資源，也更有效地實現社區自治。以某學者在七里坡街道實地調研的結果為例，該研究認為政府在社區矛盾的調解過程中起著某種推動作用，主要體現在為調解組織提供辦公場所及業務培訓和發放調解補貼等 。政府的這種主動性推動和社區調解組織的積極參與合作相輔相成，共同調解社區矛盾。

2.政府購買型

政府購買公共服務制度是政府對于某些特定的公共服務目標，不是自己使用財政資金運作完成，而是通過各種模式建立契約關系，由社會組織為主的其它主體來提供公共服務，而政府向其支付相應服務費用的新型公共服務制度。 政府購買公共服務制度，使各個社會治理主體之間形成有機的協同治理機制。2013 年 4 月，遵義市率先在全省乃至整個西部地區啟動公共法律服務體系建設，著力構建政府主導、覆蓋城鄉、可持續的公共法律服務體系，用政府購買的形式，最大范圍地給群眾提供更多更有效的免費法律服務，極大地改變了以往社區干部調處不專業的局面。這種由政府購買法律服務，社區法律服務工作室的律師教社區群眾如何走法治道路來解決矛盾糾紛，達到資源的有效利用，提高雙方的工作效率。

3.平等合作型

政府引入社會組織進入社區，參與化解社會矛盾，與社區NGO以契約方式達成平等合作關系。以上海浦東新區為例，上海市浦東施灣地區的傳統應對上訪的方式停留在“來訪接待，無訪等待”的被動模式，由于應對滯后，容易激化矛盾。“維穩媽媽”作為參與進來幫助政府分憂的社會組織，主要是通過家庭服務的方式，包括組織培訓、引導她們參加社區活動，乃至解決家庭困難的服務、心理疏導、安排就業等形式。其主要起的是緩沖和潤滑劑的作用，使上訪對象趨于穩定。這種“黨群合作，政社合作”的友好合作模式既使矛盾問題的解決有堅實的制度后盾和基礎，同時也有效發揮了社區NGO化解矛盾的實時性和溝通便利性。

三、政府和社區NGO合作模式比較分析

當前政府和社區NGO合作化解社區矛盾三種主要模式各有所異，本文從合作基礎、合作途徑、合作依賴關系等方面進行比較，從而可以發現三種模式的特點、優勢及其存在的問題。

從合作基礎來說，政府資助型合作模式主要基于的是政府資源，政府掌握社區NGO在社區矛盾化解中所需要的重要資源如合法性資源，資金支持等，為了有效發揮社區NGO的作用，政府向其提供一系列的扶持以使其有效有能力化解社區矛盾；政府購買型合作模式主要基于的是社區NGO的社會服務功能，政府通過購買服務的形式將社區NGO化解社區矛盾的效能最大化，通過引入社區NGO的專業化的服務，提升矛盾化解的科學性和效率；政府和社區NGO平等合作型模式的合作基礎是雙方的資源整合，政府和社區NGO明晰雙方的資源需求，并及時填補對方的資源不足。所以，三種模式的合作基礎的側重點各有不同。

從合作方式來說，政府資助型主要是政府輸出，即政府向社區NGO輸出其在社區矛盾化解中所需要的資源和政策等；政府購買型主要是政府買進，即政府通過購買服務的方式讓社區NGO的自主治理能力得到發揮；平等合作型是雙向輸出，滿足彼此在矛盾化解中的政策資源需求。所以，三種模式的合作方式從路徑和方向上來說是不同向的，差異比較突出。

從合作依賴關系上來說，三種模式都存在不同程度和不同方向上的依賴關系。政府資助型主要是社區NGO依賴政府所能提供的對其發展至關重要的資源；政府購買型主要是政府依賴社區NGO的社會服務和專業化的矛盾化解能力；而平等合作型體現的雙方的互相依賴。這三種不同的依賴關系對雙方的合作模式也有較大程度的影響。

從合作優勢上說，三種模式都在社區矛盾化解中起了非常重要的作用，對政府資助型來說，以政府為主導，大力扶持社區NGO的發展，既有矛盾化解的堅實后盾，又有矛盾化解的具體載體；對政府購買型來說，政府有選擇性的購買，社區NGO主動介入，以政府為支撐并有效利用社區NGO的專業化團隊和知識，提高矛盾化解的效率；對平等合作型來說，可以形成優勢互補，雙方在平等的基礎上進行資源整合利用。

值得注意的是，三種模式在實際發揮作用時都有其缺陷。綜合看來，首先，從政府的角度來說，不管是提供資助還是購買社區NGO的服務，政府由于其主導地位因而享有較大的自主選擇性，即政府會對不同類型的社區NGO和其具體服務進行選擇，這種選擇性的心理和行為可能會限制社區NGO部分合理的職能的發揮。從社區NGO的角度來說，部分社區NGO由于自身合法性和獨立性的缺失而在矛盾化解中處于從屬地位，影響自主性的發揮。同時，社區NGO的化解社區矛盾的專業性能力和知識還明顯不足，限制了其能動性的發揮。所以，政府和社區NGO在矛盾化解中由于雙方的缺陷和不足而導致合作出現了溝通不暢、監督不到位、利益機制和權責機制不明晰等一系列問題。

四、總結

政府和社區NGO合作化解社區矛盾的過程中，社區NGO由于其自身的獨特優勢而在矛盾化解中發揮著重要作用。政府為了更好地利用社區NGO的專業性資源和矛盾化解的時效性和靈活性，在實際矛盾化解過程中與社區NGO形成了三種主要合作模式。這三種合作模式在合作基礎、合作方向上都各有其特點，但是也有其不足。政府和社區NGO要在資源分析的基礎上明晰雙方的優勢資源，并主動進行資源整合，形成以政府為支撐，以社區NGO為載體的協同治理和合作模式，實時、實地、實效地化解社區矛盾，維護社區穩定。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 周 巍）