我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范措施研究

程雪

摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革與發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，為了適應(yīng)民生工程和公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷建設(shè)的需要，地方政府舉債規(guī)模逐漸擴(kuò)大，但是近幾年，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，因此地方政府償債壓力不斷加大。地方政府償債難的問題引起了人們的廣泛關(guān)注。本文從地方債的概念入手，分析其現(xiàn)狀，探究地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的具體表現(xiàn)及成因，并得出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

關(guān)鍵詞 地方債 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范措施

一、地方債務(wù)的概念及現(xiàn)狀

地方性政府債務(wù)是指地方政府及其所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。

國家審計(jì)署2013年8月至9月對政府性債務(wù)情況進(jìn)行了較為全面的審計(jì)。根據(jù)審計(jì)結(jié)果，從各省地方政府債務(wù)增速來看，截至2013年6月末，全國政府債務(wù)余額比2012年末增長9.02%，其中中央增長4.21%，地方債務(wù)增長12.62%。東部地區(qū)債務(wù)規(guī)模占比47.50%，中部地區(qū)占比23.60%，西部地區(qū)占比28.70%。其中江蘇省、廣東省、浙江省舉債規(guī)模最大，分別為8.30%，5.70%，5.50%。全國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線是100%，據(jù)各審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，2015年，局部地區(qū)有超過地方債務(wù)紅線，這其中包括貴州、寧夏、陜西。地方債務(wù)整體可控，但地方償債壓力依然不容小覷。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

（一）地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年的稅制改革引起了中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重的“倒掛現(xiàn)象”。1993年，在分稅制改革之前，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入22%，在分稅制改革后，2012年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重已穩(wěn)步上升到47.9%；地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入下降到52.1%。從財(cái)政支出的角度來看，地方財(cái)政支出占全國公共財(cái)政支出的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央財(cái)政本級的比重。由此看來，1994年的分稅制改革并沒有做到真正的分權(quán)分稅，而是在中央高度集權(quán)體制下，更多得將事權(quán)下移。地方政府在財(cái)政收入銳減的情況下要做更多的事，只有通過發(fā)放債券的形式來滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的巨大矛盾正是地方債風(fēng)險(xiǎn)形成的根本原因。

（二）地方政府舉債規(guī)模失控

房價(jià)、地價(jià)的趨高是地方政府舉債沖動的來源，也是地方債規(guī)模不斷膨脹的根本支撐條件。地方政府多以土地作為舉債抵押物，房價(jià)的居高不下引起了地價(jià)的逐步抬高，某些城市的房價(jià)地價(jià)更是令人咋舌，許多地方政府都是土地財(cái)政即靠出讓土地使用權(quán)來獲得財(cái)政收入，土地收入會引起地方財(cái)政收入同向變化，所以地方政府很多時(shí)候以土地為資本，高估了自己的償債能力。近兩年二三線城市房價(jià)開始松動，出讓土地使用權(quán)這一行為已經(jīng)不能作為地方政府估計(jì)自身舉債能力的主要因素。

（三）地方政府舉債機(jī)制不健全，舉債行為缺乏監(jiān)督

我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)“權(quán)、責(zé)、利”失衡的局面。地方政府舉債機(jī)制存在三個(gè)不規(guī)范，即借債不規(guī)范、使用不規(guī)范、還債不規(guī)范。事前，地方政府缺乏對財(cái)政收入與舉債能力、償債能力的合理預(yù)期，借債時(shí)沒有完善的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致借債不規(guī)范。事中，地方政府不能對資金進(jìn)行合理的規(guī)劃與控制，取得資金之后投放資金的不謹(jǐn)慎、投放資金的隨意性導(dǎo)致了使用的不規(guī)范。事后的自發(fā)自還形式的債務(wù)償還機(jī)制也存在債務(wù)的“借、用、還”主體分離的問題。從邏輯上看，債務(wù)主體是地方政府，但實(shí)際上中央政府才是舉債主體和償還主體，地方政府是使用主體。而中央政府對地方政府舉債實(shí)行軟約束管理，真正意義上市場是在對中央政府發(fā)揮著約束作用，地方政府有可能會冒著道德風(fēng)險(xiǎn)，將債務(wù)轉(zhuǎn)移給中央政府，這也為中央政府成為債務(wù)主體提供可能性，這也就是還債的不規(guī)范。

在新《預(yù)算法》頒布之前，地方政府幾乎沒有舉債權(quán)利，但實(shí)際上還有為數(shù)不少的地方政府為了獲得發(fā)展資金在進(jìn)行隱性或變相舉債，這種舉債行為透明度低，不便于監(jiān)管。當(dāng)然，這也給某些謀取私人利益的人鉆了空子。地方政府沒有實(shí)力對地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范和約束，因?yàn)槠浔旧聿痪哂袀鶆?wù)能力，所以地方政府舉債缺乏一個(gè)完善的機(jī)制。

（四）地方政府融資平臺機(jī)制不健全

由于資金遇到瓶頸，同時(shí)遇到法律的障礙，各地政府積極建立了一系列的專業(yè)投融資公司，他們通過這些公司與銀行進(jìn)行懲戒工作，這些單位成為了地方政府獲取資金的主要平臺。地方政府融資平臺與地方政府緊密聯(lián)系在一起，但缺乏專業(yè)的機(jī)制來對這些行為進(jìn)行管理與監(jiān)督，容易滋生貪腐行為。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行合理分配

目前地方政府舉債行為的發(fā)生直接源于地方財(cái)政收入不足以支撐地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。而造成這一局面的是中央高度的集權(quán)，將許多財(cái)政收入收歸中央，同時(shí)將事權(quán)進(jìn)行下放，地方政府面對遠(yuǎn)大于財(cái)政收入的資金缺口，發(fā)行地方債是最快最有效的方式。為了減輕地方政府的壓力，中央政府可以適當(dāng)調(diào)整事權(quán)與財(cái)權(quán)的比例，以防范這方面帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，地方政府要進(jìn)行財(cái)政重建

我國很多地方實(shí)行的土地財(cái)政，它們對地方的土地價(jià)格有很大的依賴，可以說土地價(jià)格與很多地方財(cái)政收入是有同向作用的。在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，土地財(cái)政還可以勉強(qiáng)維持，但是泡沫經(jīng)濟(jì)就像紙老虎，不能作為地方政府舉債最主要的支持。地方政府要向更健全的方向去發(fā)展，增收節(jié)支。

中央政府可以建立健全地方債管理制度來約束地方政府舉債行為，地方政府建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，當(dāng)財(cái)務(wù)指標(biāo)超標(biāo)時(shí)，開啟自我報(bào)警系統(tǒng)，以便于地方政府進(jìn)行自我評估與風(fēng)險(xiǎn)防范。

（三）對地方舉債規(guī)模、用途、償債資金來源進(jìn)行限制

中央政府可將地方的財(cái)政收入與舉債規(guī)模建立聯(lián)系，將債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行數(shù)字化、具體化。過去，我國地方政府債務(wù)大部分用來基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但同時(shí)這其中有很多的違規(guī)甚至違法操作，也產(chǎn)生了一些不經(jīng)濟(jì)的投資。地方政府要控制債務(wù)用于經(jīng)常性支出的規(guī)模，增加債務(wù)用于資本性支出的規(guī)模。我國地方財(cái)政收入來源包括稅收收入、（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）出讓土地收入、項(xiàng)目投資收入。地方政府要將稅收收入和項(xiàng)目投資收入作為主要償債來源。

（四）充分發(fā)揮債券市場的積極作用，完善地方政府融資平臺

第一，完善債券市場機(jī)制。我國應(yīng)該建立地方債券流通市場、交易市場和交易網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)要做好市場與交易網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管工作，還要讓更多的專業(yè)機(jī)構(gòu)參與其中，提供他們力所能及的服務(wù)。

第二，拓寬地方政府投融資渠道，政企合作共贏。在鼓勵(lì)企業(yè)走出去的大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府要大力推廣使用 PPP 模。政府通過汲取民間資本和外資來達(dá)到與企業(yè)互利共贏的局面，這就要求政府要更新觀念，提高認(rèn)識，放低姿態(tài)，以平等的心態(tài)參與到這種模式中來。同時(shí)地方政府也要增強(qiáng)自我約束能力，樹立契約精神，上級政府對地方政府嚴(yán)重的違約行為甚至違法行為要嚴(yán)厲處罰，責(zé)任到人，從而提高政府威信力和信用。

（作者單位為安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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