新常態下中國式PPP對文化產業發展的影響

文/宋　嬌

新常態下中國式PPP對文化產業發展的影響

文/宋嬌

近幾年隨著國家政策的出臺與扶持，尤其是在中國經濟新常態背景下，各級政府不斷將PPP模式由傳統的BT、BOT業務為主轉移到新常態下對公共服務、基礎設施類項目的關注。同時，近幾年文化產業的不斷發展離不開制度環境的影響，本文通過比較傳統與新常態下的PPP模式，分析文化產業在新常態下PPP模式中遇到的機遇與挑戰，為緩解文化產業發展中的融資約束問題尋找到新的融資途徑，并結合PPP發展為社會資金進入文化產業提出幾點建議。

新常態；PPP；文化產業

一、傳統意義上的PPP模式

PPP（Public—Private—Partnership，公共私營合作制）最初應用在英國公共服務領域，指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式，強調政府和私營部門之間的達成合作關系。隨著經濟和發展的需要，我國從20世紀90年代開始實施以BOT為主要形式的PPP項目，開始主要針對外資，后來逐步向國有企業和私營企業擴展，極大推動了基礎設施建設進程。

目前我國的基礎設施條件相對薄弱，需要新建大量的基礎設施項目，但是要想在全國范圍內改善、提高基礎設施的建設必須投入大規模的巨額資金，國家政府部門的財政能力有限，很難獨自承擔如此大規模的資金。在基礎設施領域引入私人資本，通過PPP模式來發展基礎設施項目，能夠充分調動民間資金，很大程度上緩解了政府的財政壓力；PPP強調政府與社會資本合作，這也給私人部門提供了更多的投資機會；不少學者認為中國地方政府的動機是為融資，這也對我國經濟結構轉型調整有一定影響。我國各級政府起初實施PPP項目，主要是為了加強我國基礎設施建設，通過PPP模式帶動我國基礎設施建設的快速發展（孫學工等，2015）［1］，因此應用的主要領域是交通、能源等基礎設施建設領域。

西方推行PPP是為了解決公共產品的供給效率問題，但是在我國推行PPP卻由于法律背景、制度背景和體制背景有很大不同，同時，作為發展中的國家，技術、人才以及管理水平都遠遠低于西方發達國家，政策的不健全使得在過去的30多年的發展中，許多地方政府和社會資本的合作不能有效發揮協同作用。

二、新常態下PPP模式的重新規范

十八屆三中全會，中央政府明確要我國需要更好地推進PPP模式，發揮PPP特有的優勢作用。2014年9月25日，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》；2014年12月2日，發改委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（周正祥等，2015）［2］。國家在新的經濟形勢下，將傳統的PPP重新定義為政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系（發改投資［2014］2724號）（余逢伯，2015）［3］。

新常態下的PPP項目示范工程，首次涵蓋文化領域。2015年5月19日國務院辦公廳發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，提出在包括文化產業領域在內的公共服務領域，通過引進社會資本進入政府主導的項目，從而提高公共服務的質量和效率。在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，有利于轉變政府職能、促進經濟增長、提高公共服務領域的質量，同時這種政府與社會資本合作的模式，也對我國經濟市場的有序、有效發展有促進作用，實現更好的利民、惠民。

三、文化產業在PPP模式下的新機遇

（一）國家政策的支持

新常態作為新的執政理念，為PPP模式進入公共產品和服務領域創造了條件。從十四屆三中全會提出深化文化體制改革，到十六大《報告》強調文化建設的重要地位和作用，再到十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，文化企業的發展受到國家制度環境的鼓勵，與此同時，文化企業也是PPP項目的涵蓋領域，各地紛紛發布PPP示范項目，開封去年發布了首批30個PPP項目，其中涵蓋體育文化等14個領域；湖南省今年啟動“511”重點投資計劃，其中PPP項目30個，設計文化旅游領域；江蘇南京當地發改委公布的37個PPP項目中，其中文化類項目有四個；福州海峽文化藝術中心是福建省一個文化公益類PPP項目，該項目落幕并初步公示了當地政府和民間機構合作的細節［4］。第二批示范項目與第一批相比，涉及領域擴大到了文化、旅游、科技、養老、教育5個社會類項目，財政部相關人士認為這將有助于培育新的消費熱點，促進經濟發展（胡照燕，2015）［5］。

（二）文化產業的需要

文化產業的改革應順應新常態下的中國式PPP模式，通過創新融資方式，引導社會各類資金進入文化產業，從而突破融資瓶頸問題。新常態下更重視科學發展觀的理念，這使得PPP的應用領域更重視環境衛生、醫療健康以及精神文化層次等多個領域，從而擴大到生態環境和文化旅游產業，這對文化產業的發展是新的機遇。長期以來，旅游業等其他文化產業的融資問題，多依賴于政府投資、銀行借款、引進外商投資，或者通過股票上市、資產重組等籌集資金，但是旅游業的融資需求仍不能通過這些傳統融資方式實現，這嚴重制約著我國旅游業的發展。在旅游業中引入社會資本，將旅游業的發展與社會經濟建設緊密結合，這也為旅游業面臨的融資難問題尋找到新的方向。同時旅游業以及傳媒業都具有公益性與收益性的雙重屬性，這為更好運用PPP模式提供了有利條件。位于西安的大明宮國家遺址公園正是通過政府的財政支持與社會資本的有機結合的一個成功案例（應麗君，2016）［6］。

PPP能有效調節政府與市場的關系。中國經濟新常態下，PPP會不斷創新傳統單一的融資模式，在提高國際競爭力、提高投融資能力以及促進企業發展和市場發展方面，PPP模式已成為解決問題的潮流。因文化企業多屬于國有企業，匯集社會資本，不僅可以提高產業發展的效率和收益，而且可以降低融資經營風險，提高項目的運營管理。政府注重與社會資本合作，推動PPP在文化產業領域中的應用，不僅有效發揮政府與社會資本合作的協同作用，還可以降低政府的資本投入。開啟文化領域PPP項目，在加快文化體制改革力度、全面深化文化體制改革、建設文化強國中具有非常重要的意義（譚丁，2015）［7］。

四、文化產業在PPP模式中的挑戰

（一） 制度體系不完善

新常態下的 PPP 模式還處在起步階段，相應的法律法規不夠健全、層次低、效力差，一些地方政府還是習慣于傳統模式下的經濟工作方式，不能很好識別PPP與非PPP項目，很容易跟著政治導向，不顧自身財力及項目實際情況，盲目選擇PPP模式進行投資建設，從而得到國家財政補貼。文化產業的發展關乎文化體制改革的成功，我國未來文化軟實力的上升空間，沒有目的的盲目引入，不僅不能解決文化企業存在的融資與管理問題，還影響國家推行PPP項目的步伐。政府在PPP項目上的定位是促進、主導和管理的功能，同時又是參與合作的一方，PPP強調公私合作伙伴關系，部分政府并不能有效自我定位，使得不能很好處理項目中存在的問題。盡管國家倡導文化產業領域運用PPP模式，但由于文化產業的收入與成本不匹配，而且其具有極強的社會責任，因此投資方式主要是政府主導。在這一特殊屬性下，沒有健全的法制體系很難有效發揮PPP的優勢作用。

（二）社會資本進入困難

在傳統的PPP項目中，政府違約風險問題一直存在，并且政府在經濟中一直處于領導地位，很難擺脫的影響著社會資本的獨立性經營權利；長期以來形成的在文化企業中以政府的財政支持為主導，融資結構不合理、金融市場不健全，加上民營企業相對規模小、融資能力差，對比曾經與政府部門有過良好的合作經驗的企業，缺乏競爭力，使得社會資本進入該領域還存在無形的障礙；部分政府對PPP項目的不全面認識以及信息不對稱等原因造成的決策失誤問題以及復雜的審批程序，都無形中影響著社會資本的進入，阻礙著PPP模式在文化產業中的發展。

五、促進文化產業在PPP項目中發展的對策和建議

（一）因地制宜

針對不確定性收益帶來的問題，雖然各級政府不能做到有效保證文化項目未來發展前景，但可以根據各地區發展情況自行制定支持性政策、出臺支持性文件，積極引導民間資本投入者，使之能看到投資文化產業的長遠效益。同時，各地政府部門與各地文化產業管理部門積極配合，評估適合列入PPP項目的文化產業項目。通過舉辦咨詢服務講座，搭建免費咨詢平臺，制作宣傳欄和宣傳條幅，同時做好答疑和溝通工作；建立健全PPP項目民意調查、公開聽證等公眾監督機制，根據各地不同的文化和生活習慣采取積極的應對措施，在保證文化產業合法權益的前提下，吸引更多民間資本進入文化產業領域，因地制宜設置PPP監管部門，與加強文化體制建設相融合。

（二）動態參與

政府的過度干預不僅助長了文化產業的依賴心理還破壞了市場秩序。競爭有序的市場體系，公平開放的市場規則，要求把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發揮作用的領域發揮有效的作用。8.26日在“山東省文化產業資本創投峰會”上，魏鵬舉院長談到起初財政資金的供給問題，政府部門往往不能做到有效信息匹配，甚至會由于信息不對稱問題帶來大量的資源錯配，同時，過多的政府直接投入會影響市場積極性［8］。面對這種政府過度參與帶來的弊病，政府完全可以適當放權。例如，在劃撥財政資金和建立監督機制時，更多的放權給各地文化項目管理部門；各地文化項目管理部門制定具體的財政優惠條件，評選、審批出符合條件的文化項目；政府的適當放權可以節省政府審核、批準手續，提高項目審批效率，并且避免政府部門由于信息不對稱帶來的資源錯配。適當的參與審核審批過程可以時刻關注國家和地區文化產業發展狀況，宏觀掌握各地區發展動態，及時制定補救措施。

（三）創新平臺

文化產業沒有大量的固定資產可以作為抵押擔保，這就需要銀行等金融機構創新投融資平臺，幫助民間資本進入文化項目。例如：給予部分財政補助，為資信良好的文化企業提供投融資擔保等措施，鼓勵文化企業參與到PPP項目中；對于文化企業的銀行貸款業務，國家可以適當放寬貸款條件；鼓勵銀行完善金融服務體系，更好的服務更多社會資本進入金融市場，可以開設專門服務窗口更有針對性的服務，鼓勵在同等條件下采用社會資本。

在這個互聯網與經濟快速發展的時代，未來，文化部將配合財政、人行、發改委等部門，將政府的領導職能與社會資本更好結合，擴寬PPP模式在文化產業的應用領域，在更廣泛的文化產業中鼓勵社會資本的投入。互聯網作為文化產業的一個創新平臺，將大大提升文化產業的發展空間，這也是文化產業發展的重要方向，所面臨的風險和挑戰也是前所未有的。推進PPP項目在更廣泛的文化領域運用，需要不斷培養創新能力，有效識別未來與現有風險，構建創新的融資平臺，保證長期有效的投資收益。

（四）有法可依

魏鵬舉院長指出PPP發展的核心問題是在于契約問題，要想調動社會資本積極性首先要保證契約建設。面對一些失敗的PPP案例，政府也需要反思法律法規不健全帶來的后果。對于PPP項目中的文化企業融資管理問題，為了保證合作項目能高效高質量進行，國家需要健全相對應的法律文件作為項目實行的法律依據，政府和社會資本可以依據出臺的條文明確各自的責任，完善相關的法律法規體系能促進PPP項在文化產業中的應用。PPP項目管理條例應對PPP模式在文化產業中的適用范圍、程序設立、雙方權利和義務、風險應對、違約責任等作出具體的說明，并且對于如何實施項目的程序建立完備的操作規范。

PPP模式應高度重視體制機制建設，根據出臺的法律條例建立公開透明的法制環境，合理的法律規范能明確雙方的職責，真正達到合作伙伴關系的建立，PPP審批程序的合理規范化才能減少成本支出、降低政府審批過程的不必要時間延誤，也為更好的明確政府部門的職責與地位起到了規范的作用。

［1］孫學工，劉國艷，杜飛輪，楊娟.我國PPP模式發展的現狀、問題與對策［J］.宏觀經濟管理，2015，2：28-30.

［2］周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策［J］.中國軟科學，2015，9：82-95.

［3］余逢伯.新常態下PPP模式的機遇、挑戰與對策 ［J］.金融論壇，2015，8：75-80.

［4］陜西文化產業網. http://www.shaanxici. cn/content/2015-12/14/content_13433121. htm？from=pc

［5］胡照燕，第二批PPP示范項目中文化產業類的特色［N］.中國財經報，2015，10.

［6］應麗君，淺析PPP模式在旅游業的應用［N］.中國旅游報，2016，1.

［7］譚丁，加速“互聯網+文化產業+”的跨界融合——第六屆中國文化產業論壇綜述［J］.前線，2015，8: 23-25.

［8］中國經濟網.http://adimg.ce.cn/culture/ gd/201608/29/t20160829_15330996.shtml

（作者單位：山東財經大學會計學院）

上接（第169頁）

的有關固定資產管理政策和法規，制定出一套符合單位自身實際情況健全完善的內部固定資產管理制度?？尚行匝芯繉κ聵I單位在決定是否配置和購買一些先進設備和相關的貴重儀器時，具有重要的參考價值。同時專家論證和咨詢制度，對事業單位固定資產的購買行為也起著關鍵的指導作用。為了防止事業單位出現更多的隨意報廢固定資產情況，“先報批，后處置”是固定資產管理人員在工作中必須遵守的處理原則。同時“隨事不隨人”的固定資產使用原則也是相關管理人員必須嚴格執行的管理制度。對單位一些大型設備的報廢和房屋的拆除，也都要進行嚴格的審批手續。健全固定資產管理制度有利于維護事業單位資產的完整性，真正做到固定資產管理制度規范化、制度化、科學化［3］。

（五）加強內部監察和內部審計

為了減少事業單位中存在的一些不必要的浪費現象，科學嚴謹的固定資產內部監查制度和周密合理的固定資產內部審計監督制約機制是事業單位必須要建立的。在事業單位的固定資產內部監查和內部審計工作上要加大相關內部固定資產管理部門的管控力度，并將相關工作真正落實到每一步的日常工作中去。并采取實地盤點的方法對事業單位內部固定資產進行全面的清查，以便管理人員能夠及時的發現和解決管理中存在的一些問題。同時定期對事業單位固定資產管理制度的實施情況和執行力度進行審查。將事業單位的固定資產管理行為進行了科學的規范，并最大程度的保證了單位固定資產的完整和安全性［4］。

三、總結

只有通過不斷的加強事業單位相關管理人員的固定資產管理意識和責任意識，才能夠使內部存在的諸多管理問題得到很好的解決。在實際的管理工作中應進一步統一和完善事業單位有關固定資產的管理制度和要求，并將固定資產的科學核算方法和盤點制度具體落實到實際的日常工作中去。合理有效的利用現代先進技術，使固定資產的使用效率得到提升并實現固定資產的動態管理模式。最終使事業單位的固定資產管理工作穩定高效的開展，并實現規范化和科學化。

［1］戴岸.事業單位固定資產管理中存在的問題及改進措施［J］.時代金融，2016（6中旬刊）：252.

［2］李春明.事業單位固定資產管理中存在的問題及改進措施［J］.中外企業家，2015，03：74-75.

［3］劉晨光.事業單位固定資產管理中的問題與改進措施［J］.現代經濟信息，2016，02：180.

［4］劉蓓蓓.事業單位固定資產管理中存在的問題及改進措施［J］.經濟師，2009（1）：79-80.

（作者單位：福建省特種設備檢驗研究院寧德分院）

本文是國家社會科學基金一般項目“制度環境下終極控股股東對文化企業并購績效影響研究（15BGL065）”的階段性研究成果。