澳大利亞種族和解進(jìn)程中的焦點(diǎn)問題

【摘要】種族和解不是一句空洞的政治口號(hào)，它要直面種族關(guān)系中一直存在、解決不好但又無法回避的各種問題。澳大利亞的種族和解進(jìn)程始于20世紀(jì)70年代。經(jīng)過幾十年的不斷探索與實(shí)踐，種族和解事業(yè)取得了不少的成就，但距離人們的預(yù)期目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)牟罹?。造成這一局面的原因是多方面的，其中在諸如土著土地所有權(quán)、土著民族自決、憲法承認(rèn)以及締結(jié)條約等焦點(diǎn)問題上，土著澳大利亞人與政府以及非土著澳大利亞人之間難以取得共識(shí)，這是影響并制約種族和解事業(yè)向前邁進(jìn)的重要因素之一。

【關(guān)鍵詞】澳大利亞 土著 種族和解 民族自決

【中圖分類號(hào)】K61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.19.008

殖民化產(chǎn)生了澳洲的土著問題，而“白澳政策”的長(zhǎng)期推行使得土著澳大利亞人與非土著澳大利亞人在人均壽命、教育、就業(yè)、住房、社會(huì)地位等方面有相當(dāng)大的差距。①所以，澳大利亞的種族和解需要正視歷史，承認(rèn)并尊重土著在澳大利亞歷史與文化中的地位，消除土著澳大利亞人與白人之間的歷史積怨，實(shí)現(xiàn)土著澳大利亞人與非土著澳大利亞人真正意義上的平等。鑒于此，種族和解進(jìn)程就是不斷地暴露問題以及解決問題的過程。在澳大利亞種族和解的進(jìn)程中，存在很多一時(shí)難以解決的問題。有些問題在殖民化時(shí)代就已存在，并延續(xù)至今，比如土著土地所有權(quán)；有些問題則是在種族和解階段變得顯著起來，比如憲法承認(rèn)等。這些問題之所以被視為種族和解進(jìn)程中的焦點(diǎn)，是因?yàn)樗鼈儗?duì)有關(guān)各方都至關(guān)重要，且長(zhǎng)期以來找不到一個(gè)很好的解決方案。因此，這些問題總是被不斷地提及、討論和擱置，成為名副其實(shí)的老大難或焦點(diǎn)問題。

土著土地所有權(quán)問題

土地權(quán)是公民權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。土著對(duì)土地有著無法割舍的依戀。自殖民入侵的那一刻起，土著就誓死保衛(wèi)自己足下的這片熱土，雖然當(dāng)時(shí)并不清楚公民權(quán)對(duì)他們意味著什么，但當(dāng)20世紀(jì)60年代爭(zhēng)取土地權(quán)成為一項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)時(shí)，土地權(quán)與公民權(quán)就不可分割地聯(lián)系在一起，并且成為土著與白人關(guān)系以及種族和解進(jìn)程中的一個(gè)焦點(diǎn)問題。②

1976年《土著土地權(quán)（北部領(lǐng)地）法》的頒布不僅使得北部領(lǐng)地的土著獲得了領(lǐng)地內(nèi)的大部分土地，而且促使其他州或地方的土著準(zhǔn)備采取行動(dòng)去主張自己的土地權(quán)益。③在這種情況下，鮑勃·霍克政府（Bob Hawke， 1983.3-1991.12）希望通過一個(gè)全國(guó)性的立法來解決土著土地所有權(quán)問題，保證土著在與他們相關(guān)的土地上的權(quán)益不受侵害。但是，來自農(nóng)牧場(chǎng)主以及礦業(yè)主們的強(qiáng)烈反對(duì)使得這一略顯理想化的方案折戟沉沙。④這一結(jié)局在讓土著社會(huì)倍感失望的同時(shí)，也促使他們?cè)V諸包括法律在內(nèi)的各種手段去維護(hù)自己的土地權(quán)益。而反對(duì)土著土地權(quán)運(yùn)動(dòng)的既得利益者也想方設(shè)法予以阻止，于是就出現(xiàn)了馬寶訴訟⑤長(zhǎng)達(dá)八年的等待。1992年6月3日，澳大利亞高等法院對(duì)這一久拖不決的案件進(jìn)行了宣判。在這場(chǎng)具有分水嶺意義的裁決中，高等法院推翻了澳洲在殖民前屬“無主地”的謬論，并在澳大利亞普通法范圍內(nèi)承認(rèn)了土著的土地所有權(quán)。⑥原住民只要能夠證明他們與傳統(tǒng)土地之間存在持續(xù)的聯(lián)系即便是精神上的關(guān)聯(lián)，就可以主張土地權(quán)益。這一裁定在土著社會(huì)引起積極反響。⑦同年12月，保羅·基廷（Paul Keating， 1991.12-1996.3）在雷迪芬公園發(fā)表聲明，代表政府對(duì)高等法院的這一裁決給予了積極回應(yīng)，并表達(dá)了政府將為土著土地權(quán)進(jìn)行立法的愿望。⑧不出所料，來自既得利益集團(tuán)的反對(duì)一如既往地強(qiáng)烈，他們不僅對(duì)馬寶裁決可能產(chǎn)生的后果表示了憂慮，而且把提上議事日程的全國(guó)性的土地權(quán)立法工作渲染為一場(chǎng)“國(guó)家危機(jī)”的到來。⑨利益集團(tuán)對(duì)經(jīng)濟(jì)財(cái)富的絕對(duì)控制、院外集團(tuán)的竭力游說以及媒體的大肆炒作，讓基廷政府不得不在土著民族與既得利益集團(tuán)之間尋求平衡：一方面同意建立一個(gè)決定土著權(quán)利主張的機(jī)制，另一方面又規(guī)定或允許過去的土地交易行為有效化。這就是1993年頒布的《土著土地權(quán)法》（Native Title Act）給人們留下的一大印象。這樣一種妥協(xié)性的方案實(shí)則讓有關(guān)各方在土地權(quán)問題上的爭(zhēng)執(zhí)變得表面化和常態(tài)化，而處在有利位置的既得利益集團(tuán)肯定會(huì)尋機(jī)使他們的既得利益“常態(tài)化”和“合法化”，這就使得《土著土地權(quán)法修正案》（1998年）的頒布成為一種必然。這部修正案否定了土著土地所有權(quán)與牧場(chǎng)租約共存的可能性，確認(rèn)租賃所有為自由持有。這種確認(rèn)等于扼殺了土著主張對(duì)牧場(chǎng)租地享有權(quán)益的可能性。這一赤裸裸的剝奪行為不僅引發(fā)土著社會(huì)的強(qiáng)烈不滿，國(guó)際社會(huì)也表示關(guān)注。一些人權(quán)組織或機(jī)構(gòu)如“大赦國(guó)際”“消除種族歧視委員會(huì)”等不留情面地對(duì)澳大利亞進(jìn)行了譴責(zé)，澳大利亞也因此而成為第一個(gè)受到“早期警告”的西方國(guó)家。⑩

如果土著對(duì)租約牧場(chǎng)失去主張權(quán)利的機(jī)會(huì)，那么土著僅存的機(jī)會(huì)或希望就在于已經(jīng)不多且以王室名義占有的所謂“無主地”了。根據(jù)馬寶裁決對(duì)“無主地”論調(diào)予以摒棄的原則，那么，作為澳大利亞的“第一民族”，土著就可以主張自己的權(quán)利。然而，這一非常清晰的原則卻在實(shí)際操作中一再遭到曲解。比如，尤阿拉伊人（Euahlayi）試圖通過法院去捍衛(wèi)他們土地的主權(quán)時(shí)，昆士蘭州高等法院（Queensland Supreme Court）卻通過擴(kuò)大“無主地”的概念來證明殖民主權(quán)的合法性。在2014年9月法院做出的裁定中，菲利佩迪斯（Philippedes）法官解釋說，馬寶裁決奠定了下述原理：“在取得澳大利亞主權(quán)的時(shí)候，國(guó)際法承認(rèn)獲取主權(quán)不僅靠爭(zhēng)奪、割讓和占領(lǐng)無主地，而且靠對(duì)無人居住的土地進(jìn)行殖民，而不管‘殖民’的進(jìn)程中是否與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行過談判或者與對(duì)方發(fā)生過敵意行為。高等法院承認(rèn)這最后提及的獲取主權(quán)的手段是適用于主權(quán)案例的?！庇劝⒗寥祟I(lǐng)袖、土著長(zhǎng)老米歇爾·G.安德森（Michael G.Anderson）對(duì)法院的這一立場(chǎng)給出了這樣的評(píng)論：“法院現(xiàn)在把他們自己視為早期非法政權(quán)的保護(hù)者?！?這一案例反映了澳洲土地所有權(quán)的真實(shí)狀態(tài)。土著在主張土地所權(quán)時(shí)往往援引馬寶裁決作為案例，但反對(duì)一方往往利用現(xiàn)有的機(jī)制所帶來的便利，鉆法律的空子，玩弄文字游戲，甚至強(qiáng)詞奪理，將土著土地權(quán)的主張消解于無休止的調(diào)查取證、法庭辯論甚至背后交易之中。然而，敗訴的土著一方絕不會(huì)心甘情愿地接受法院的判決。所以，表面上看，法庭訴訟結(jié)果解決的是一個(gè)土地權(quán)糾紛，但實(shí)際上卻從內(nèi)心深處觸發(fā)了土著對(duì)白人的司法制度甚至整個(gè)社會(huì)制度的不滿。

土著民族自決問題

種族和解的目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)土著澳大利亞人與非土著澳大利亞人之間的平等，而實(shí)現(xiàn)平等的條件或路徑之一就是土著民族擁有自決權(quán)。

在土著澳大利亞人追求自身權(quán)益的斗爭(zhēng)中，自決一直是他們孜孜以求的目標(biāo)之一。這是因?yàn)椋海?）土著是一個(gè)民族。按照埃里卡—艾琳·戴斯（Erica-Irene Daes）的說法，土著群體在“民族”的政治、社會(huì)、文化和民族學(xué)意義上就呈現(xiàn)了民族的屬性。澳大利亞土著領(lǐng)袖邁克·道森（Mick Dodson）也認(rèn)為，澳大利亞土著在“民族”的意義之內(nèi)就是民族。既然是民族，那么土著就應(yīng)與其他民族一樣擁有對(duì)自己事務(wù)的自決權(quán)利。（2）國(guó)際人權(quán)文件賦予了土著的自決權(quán)利?！锻林嗣駲?quán)利宣言》（Declaration on the Rights of Indigenous Peoples）第3款與《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》共同的第1款相一致，即“土著擁有自決權(quán)。據(jù)此權(quán)利，他們能夠自由地決定其政治地位，自由地追求其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展”。（3）土著有著自決的傳統(tǒng)。殖民化前，土著部落社會(huì)就存在一套完整的和有效率的組織管理制度，是殖民化剝奪了他們這種與生俱來的權(quán)利。（4）土著人民希望通過自決或自治來消除殖民化的影響。?

第一次在國(guó)家層面考慮土著自決問題的是戈夫·威特拉姆（Gough Whitlam， 1972-1975）時(shí)期。時(shí)任工黨政府希望土著在多元文化背景下能夠?qū)ψ约旱氖聞?wù)承擔(dān)起真正和有效的責(zé)任。?到了馬爾科姆·弗雷澤（Malcolm Fraser， 1976-1983）時(shí)期，北部領(lǐng)地的土著走上了聯(lián)邦直接管轄下的自治道路。?20世紀(jì)80年代末“土著及托雷斯海峽島民委員會(huì)”（Aboriginal and Torres Strait Islander Commission）的建立則進(jìn)一步承認(rèn)了土著事務(wù)自決的重要性。鮑勃·霍克政府希望推動(dòng)“土著及托雷斯海峽島民委員會(huì)”作為促進(jìn)土著自決和自我管理的一個(gè)機(jī)構(gòu)?；艨苏f：“通過‘土著及托雷斯海峽島民委員會(huì)’，我們將有一個(gè)了解土著觀點(diǎn)的更好的渠道。”路易斯·O·多諾霍（Lois O' Donoghue）在被任命為“土著及托雷斯海峽島民委員會(huì)”主席時(shí)就聲稱，“土著及托雷斯海峽島民委員會(huì)”是“澳大利亞土著及托雷斯海峽島嶼民族之聲”“與政府建立獨(dú)特和建設(shè)性伙伴關(guān)系”的一個(gè)開端。?取代格里·漢德（Gerry Hand）任土著事務(wù)部長(zhǎng)的羅伯特·蒂克納（Robert Tickner）在對(duì)該委員會(huì)的早期觀察后認(rèn)為，“土著及托雷斯海峽島民委員會(huì)”可以擁有“逐步促進(jìn)土著自決的能力”。?羅伯特·蒂克納的這一看法后來得到了驗(yàn)證。1994年，“托雷斯海峽島嶼地區(qū)管理機(jī)構(gòu)”（Torres Strait Island Regional Authority）成立。這是托雷斯海峽島嶼地區(qū)的土著實(shí)現(xiàn)自決的重要體現(xiàn)。

澳大利亞政府并不完全反對(duì)給予土著民族以自決權(quán)。1995年，就在《土著人民權(quán)利宣言》的起草過程中，澳大利亞就對(duì)土著自決權(quán)做過如下解讀：“（它意味著）土著不但控制決策進(jìn)程，而且在包括政治地位、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等廣泛事務(wù)方面有最終的決定權(quán)。它意味著在一個(gè)對(duì)所有澳大利亞人相同的法律框架內(nèi)，土著擁有掌控他們未來社會(huì)的資源和能力……像擁有代表制政府的獨(dú)立國(guó)家內(nèi)的所有其他民族一樣，土著民族盡管擁有自決權(quán)，但沒有分離的權(quán)力?！?

然而，由于對(duì)自決權(quán)的界定和理解常常與分離甚至單獨(dú)的國(guó)家地位混為一談，所以，在給予土著以什么樣的自治權(quán)方面，有關(guān)國(guó)家都持謹(jǐn)慎態(tài)度，澳大利亞亦不例外。而且，一些較為激進(jìn)的土著部落和土著長(zhǎng)老的做法更是讓澳政府擔(dān)心“自決”有可能演變?yōu)椤蔼?dú)立”，造成民族國(guó)家的分裂。比如成立于1992年的“土著臨時(shí)政府”（Aboriginal Provisional Government）就倡導(dǎo)土著自決和自治運(yùn)動(dòng)，且目標(biāo)是建立土著人國(guó)家。參與“土著臨時(shí)政府”的長(zhǎng)老們認(rèn)為，土著主權(quán)從來就沒有被割讓，澳大利亞有關(guān)國(guó)家的法律和權(quán)利是無效的。?與“土著及托雷斯海峽島民委員會(huì)”相比，“土著臨時(shí)政府”有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。這是一個(gè)由氏族長(zhǎng)老和社區(qū)代表組成的志愿性組織，他們決心為基于主權(quán)原則而建立單獨(dú)的土著主權(quán)國(guó)家而斗爭(zhēng)，這大大超出了“土著及托雷斯海峽島民委員會(huì)”的功能范圍。也許因?yàn)椤巴林R時(shí)政府”成員更有可能去懷疑整個(gè)和解時(shí)期全部磋商框架的合法性，所以，無論是政府還是“土著和解委員會(huì)”（Council for Aboriginal Reconciliation）都很少在重要的問題上與他們進(jìn)行磋商；當(dāng)處理有爭(zhēng)議的土著問題時(shí)，政府只與受他們雇傭的“土著領(lǐng)袖們”進(jìn)行溝通，這是一個(gè)通常的策略。?因此，“土著臨時(shí)政府”盡管目的性很強(qiáng)，但實(shí)際影響有限，因?yàn)榫彤?dāng)時(shí)的情況來說，脫離主流社會(huì)的制度框架去尋求激進(jìn)的變革方式肯定是不現(xiàn)實(shí)的。?

自決是一個(gè)民族行使的一項(xiàng)集體權(quán)利。一些澳大利亞白人政治家并不贊同土著是一個(gè)民族，這種認(rèn)識(shí)對(duì)澳大利亞政府的土著自決政策產(chǎn)生了重要影響。每當(dāng)土著社會(huì)發(fā)起要求政府給予自決權(quán)的抗議運(yùn)動(dòng)時(shí)，政府也會(huì)做出相應(yīng)承諾，但很少付諸實(shí)施。這種慣用的政治手法已讓一些土著部落對(duì)政府的承諾失去信心，轉(zhuǎn)而用自己的方式來對(duì)政府的失信做出回應(yīng)。如2013年3月13日，生活在新南威爾士北部卡戈亞河（Culgoa River）地區(qū)的穆拉瓦里人（Murrawarri）就以“穆拉瓦里共和國(guó)”（Murrawarri Republic）的名義宣布其土地獨(dú)立。8月3日，在昆士蘭的迪蘭班迪人（Dirranbandi）和尤阿拉伊家族的主要成員和長(zhǎng)老宣布獨(dú)立。11月，又有一個(gè)原住民部落在昆士蘭最北部宣布獨(dú)立。雖然這些部落宣布獨(dú)立對(duì)澳大利亞作為一個(gè)主權(quán)國(guó)家的完整性并無影響，但這種表達(dá)不滿的方式凸現(xiàn)了真正意義上的自決權(quán)已成為土著澳大利亞人與政府之間就前者的政治地位進(jìn)行磋商的核心內(nèi)容。

憲法承認(rèn)問題

土著之所以成為社會(huì)地位極其低下的民族，原因之一就是澳大利亞聯(lián)邦憲法對(duì)土著權(quán)益保護(hù)的缺位。如果不從憲法上明確土著在澳大利亞歷史和澳大利亞國(guó)家中的地位，即使在政策領(lǐng)域采取再多有利于土著澳大利亞人權(quán)益的舉措，那也是徒勞無益的。因此，憲法改革一直是土著爭(zhēng)取自身權(quán)益的重要路徑之一。

在英國(guó)殖民時(shí)期，公民權(quán)是殖民者的特權(quán)。盡管土著是英王的臣民以及“事實(shí)上”的澳大利亞公民，但對(duì)他們而言，公民權(quán)是受到法律約束和管理限制的。1901年出臺(tái)的聯(lián)邦憲法很顯然受到了白人種族優(yōu)越論的意識(shí)形態(tài)的影響。這部憲法只在兩處提及土著群體，且均為歧視性條款：（1）憲法第51條第26款規(guī)定：“為了維護(hù)澳大利亞聯(lián)邦的和平、秩序以及良好的管理，聯(lián)邦議會(huì)將依據(jù)憲法擁有對(duì)各州除土著以外的任何種族的居民制定特別法律的權(quán)利，而這被認(rèn)為是有必要的?！保?）憲法第127條規(guī)定：“在統(tǒng)計(jì)聯(lián)邦或州或聯(lián)邦其他地方的人口時(shí)，土著居民不得計(jì)算在內(nèi)?！边@些規(guī)定反映了土著及托雷斯海峽島民被澳大利亞聯(lián)邦社會(huì)整體排斥在外的狀態(tài)，土著得不到澳大利亞人所應(yīng)擁有的權(quán)利、承擔(dān)的責(zé)任以及享受的福祉，因而實(shí)際上成為在澳洲土地上生活的沒有公民權(quán)的居民。

聯(lián)邦憲法中有關(guān)土著的歧視性條款在1967年的全民公決中被廢除了，但新增的條款并沒有承認(rèn)土著及托雷斯海峽島民對(duì)他們土地的先占權(quán)和守護(hù)人地位。多元文化政策時(shí)期，《種族歧視法》（Racial Discrimination Act）、《土著土地權(quán)（北部領(lǐng)地）法》等法律的相繼問世以及在福利領(lǐng)域采取的一些改革性舉措，從多方面提升了土著的社會(huì)地位，并在一定程度上改善了土著的生存狀態(tài)。但土著社會(huì)認(rèn)為，政府在這些方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在種族和解進(jìn)程中，憲法承認(rèn)被認(rèn)為是土著澳大利亞人與非土著澳大利亞人實(shí)現(xiàn)和解的一個(gè)重要步驟?！巴林徒馕瘑T會(huì)”就把保證土著澳大利亞人被這個(gè)國(guó)家的憲法承認(rèn)作為其一項(xiàng)重要工作來推動(dòng)。在2008年陸克文總理向土著社會(huì)尤其是“被偷的一代”（The Stolen Generations）表示政治道歉后，一些土著領(lǐng)袖似乎看到了憲法承認(rèn)的希望，要求政府重視土著的呼聲，啟動(dòng)修改聯(lián)邦憲法程序，確認(rèn)他們是澳大利亞的“第一民族”。陸克文也承諾政府將開始就憲法對(duì)土著承認(rèn)的形式和時(shí)間進(jìn)行磋商。他說：“本屆政府在其國(guó)家政策中一直有給予土著憲法承認(rèn)的承諾。當(dāng)我們的優(yōu)先考慮仍然是消除差距的這個(gè)實(shí)際挑戰(zhàn)時(shí)，我們也將對(duì)與土著社會(huì)就憲法承認(rèn)的最合適的形式和時(shí)間進(jìn)行細(xì)致的、敏感的磋商給予關(guān)注?！?/p>

就在土著社會(huì)給聯(lián)邦政府施加壓力的同時(shí)，一些州已率先跨出這關(guān)鍵一步。維多利亞州于2004年8月、昆士蘭州于2010年早期在它們各自的州憲法中正式承認(rèn)了土著民族。2010年9月8日，新南威爾士州總理克里斯蒂娜·基尼利（Kristina Keneally）宣稱，該州已對(duì)憲法前言進(jìn)行了修訂，正式承認(rèn)土著是新南威爾士州的第一民族。修正案在1902年州憲法中增加了如下條款：（1）議會(huì)代表新南威爾士人民，承認(rèn)并尊重土著人民為該州第一民族。（2）議會(huì)代表新南威爾士人民，承認(rèn)土著人民是新南威爾士土地的傳統(tǒng)守護(hù)人和占有者：（a）與他們的傳統(tǒng)土地和水域存在社會(huì)的、文化的和精神上的聯(lián)系；（b）對(duì)該州認(rèn)同已做了并將繼續(xù)做出獨(dú)特和持久的貢獻(xiàn)。（3）這些新增條款并不會(huì)產(chǎn)生任何法律權(quán)利或責(zé)任，或者導(dǎo)致甚至影響任何公民權(quán)利的行動(dòng)，或者對(duì)新南威爾士現(xiàn)行的條例或法律的解釋產(chǎn)生影響。這一規(guī)定使得修正案的意義被限定在象征層面。南澳大利亞州土著民族是澳大利亞第一個(gè)尋求這種憲法承認(rèn)的，但直到2012年9月10日，該州政府才做出承認(rèn)土著為該州第一民族的承諾，并請(qǐng)求州議會(huì)修改憲法予以確認(rèn)。而塔斯馬尼亞州政府亦為形勢(shì)所迫，目前正在做這方面的推進(jìn)工作。

土著的持續(xù)呼吁終于在朱麗婭·吉拉德（Julia Gillard）執(zhí)政的最后一年即2013年有了一個(gè)初步的結(jié)果。2月13日，為了紀(jì)念陸克文政府向土著道歉五周年，澳大利亞聯(lián)邦眾議院通過了《土著及托雷斯海峽島民承認(rèn)條例》（Aboriginal and Torres Strait Islander Peoples Recognition Act）（簡(jiǎn)稱《承認(rèn)條例》）。3月12日，《承認(rèn)條例》在參議院獲得一致通過，28日正式生效。該條例在序言中明確了澳大利亞聯(lián)邦在制定立法時(shí)將考慮下列問題：（1）土著及托雷斯海峽島民是澳大利亞的第一居民；（2）聯(lián)邦議會(huì)承諾將就憲法承認(rèn)土著及托雷斯海峽島嶼民族的提議舉行全民公決；（3）聯(lián)邦議會(huì)認(rèn)可“憲法承認(rèn)土著及托雷斯海峽島民專家小組”所做的重要工作以及提出的憲法改革的提議；（4）聯(lián)邦議會(huì)承認(rèn)，在細(xì)化全民公決方案以及為了取得憲法改革成功而取得必要支持方面，必須與土著及托雷斯海峽島民進(jìn)一步磋商；（5）聯(lián)邦議會(huì)承諾將就憲法承認(rèn)土著及托雷斯海峽島民達(dá)成所需要的全民共識(shí)；（6）聯(lián)邦議會(huì)相信，該條例是憲法改革進(jìn)程中的一個(gè)重要步驟。在明確聯(lián)邦議會(huì)在上述問題的立場(chǎng)后，該條例承認(rèn)：（1）聯(lián)邦議會(huì)代表澳大利亞人民承認(rèn)現(xiàn)在被稱作澳大利亞的大陸以及島嶼是由土著及托雷斯海峽島民首先占據(jù)的；（2）承認(rèn)土著及托雷斯海峽島民與他們的傳統(tǒng)土地和水域有著持續(xù)的聯(lián)系；（3）承認(rèn)與尊重土著及托雷斯海峽島民持續(xù)存在的文化、語言和遺產(chǎn)。這部條例承認(rèn)了土著及托雷斯海峽島民的“獨(dú)特的和特殊的地位”，并計(jì)劃于當(dāng)年9月選舉后將憲法承認(rèn)提上議事日程?！冻姓J(rèn)條例》規(guī)定擬在兩年內(nèi)舉行一次全民公決，但是，政權(quán)易人則讓這一承諾如水中望月。托尼·艾伯特（Tony Abbot）在位期間，也承諾將盡快舉行全民公決，但澳元持續(xù)貶值以及黨內(nèi)鬩墻讓這位不拘言行的政治家中途出局。憲法對(duì)土著地位的承認(rèn)又一次淡出公眾人物的視線。

坦率地說，幾乎沒有人懷疑土著及托雷斯海峽島民是澳大利亞的“第一民族”。在澳大利亞政治家的一些講話中，承認(rèn)土著及托雷斯海峽島民是澳大利亞的“第一民族”也并不少見，但為何落實(shí)到憲法條文之中卻顯得步履維艱？這不僅是由于憲法的特殊地位所決定的，而且在于白人政治家對(duì)于憲法承認(rèn)之后可能引發(fā)連鎖反應(yīng)的擔(dān)心，比如憲法承認(rèn)后的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，這方面牽涉的議題很多，如殖民合法性甚至白人政府合法性、賠償或補(bǔ)償?shù)葐栴}。當(dāng)然，一個(gè)不可避免的問題是“第一民族”應(yīng)該擁有哪些基本權(quán)利或特殊權(quán)利。所以，在一些政治家的講話中，承認(rèn)土著及托雷斯海峽島民是“第一民族”是一回事，而在憲法中明確承認(rèn)則是另一回事。而在有限任期內(nèi)，上任伊始的政治家大都會(huì)重申為在憲法中承認(rèn)土著及托雷斯海峽島民而舉行全民公決的承諾，但全民公決需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的醞釀和準(zhǔn)備程序則往往為政治家推托其責(zé)任提供了一個(gè)很好的借口。

而在土著及托雷斯海峽島民那里，憲法承認(rèn)之于他們的重要性不言而喻。“第一民族”意味著他們是澳大利亞這塊土地的最初所有者和守護(hù)人；憲法承認(rèn)不僅是對(duì)他們作為一個(gè)歷史悠久的民族的承認(rèn)，而且是對(duì)其傳統(tǒng)歷史文化價(jià)值的認(rèn)可；憲法承認(rèn)等于認(rèn)可土著澳大利亞人擁有與其他澳大利亞人同等的權(quán)利。澳大利亞前年度人物、安赫姆地（Arnhem Land）最權(quán)威的土著領(lǐng)袖之一加拉努伍·尤努平古（Galarrwuy Yunupingu）說，已到了憲法承認(rèn)土著權(quán)利的時(shí)候了。“在憲法中承認(rèn)的這個(gè)任務(wù)是澳大利亞國(guó)家生活中偉大的未竟事業(yè)”“我們不會(huì)試圖拿走其他澳大利亞人的權(quán)利——我們只是尋求保護(hù)和認(rèn)可，而這已屬于其他澳大利亞人的權(quán)利?！薄盎始野拇罄麃喓托挛魈m精神病學(xué)家學(xué)院”院長(zhǎng)瑪麗亞·托馬西克（Maria Tomasic）認(rèn)為，憲法承認(rèn)將對(duì)土著澳大利亞人的自尊以及加強(qiáng)他們對(duì)自己歷史和文化價(jià)值的自豪感產(chǎn)生積極影響。所以無論如何，在敦促聯(lián)邦政府就聯(lián)邦憲法對(duì)他們作為“第一民族”的承認(rèn)方面，土著及托雷斯海峽島民是不會(huì)放棄這方面努力的。

締結(jié)條約問題

當(dāng)和解成為處理種族關(guān)系的一種目標(biāo)時(shí)，各種各樣的和解路徑就應(yīng)運(yùn)而出，其中締結(jié)條約就是一種屢被提及的和解路徑。締結(jié)條約的目的在于為土著澳大利亞人與政府以及澳大利亞整體社會(huì)之間的關(guān)系提供一種憲法基礎(chǔ)。

早在殖民時(shí)期，為了規(guī)范殖民者與土著之間的關(guān)系或交換行為，就有人提出過條約概念。聯(lián)邦時(shí)期，條約概念時(shí)而被提及，其用意是維護(hù)土著的公民權(quán)。斯蒂沃特·哈里斯（Stewart Harris）是一名倫敦《時(shí)報(bào)》（Times）的記者。1976年，他在《堪培拉時(shí)報(bào)》（Canberra Times）上第一個(gè)提出“承諾的條約”（Treaty of Commitment）的概念。這一概念最初是指澳大利亞政府做出因在土著的領(lǐng)地上開采自然資源而付給對(duì)方一定份額的礦區(qū)使用費(fèi)的承諾。H.C.庫姆斯（H.C.Coombs）接受條約概念，并擴(kuò)大其適用范圍。1979年，他邀集包括查爾斯·羅伊（Charles Rowley）、威廉姆·斯坦內(nèi)（William Stanner）以及著名詩人朱迪思·懷特（Judith Wright）在內(nèi)的一些人士組成了“土著條約委員會(huì)”（Aboriginal Treaty Committee）。該委員會(huì)提議締結(jié)一個(gè)為土著提供下列內(nèi)容的條約：（1）保護(hù)土著屬性、語言、法律和文化；（2）承認(rèn)和恢復(fù)土著土地所有權(quán)；（3）對(duì)給土著傳統(tǒng)土地和他們傳統(tǒng)的生活方式造成的損失予以賠償；（4）給予土著掌控自己的事務(wù)并且為此目的而建立他們自己的組織的權(quán)利。1980年，布里斯班出版的《天主教領(lǐng)袖》（Catholic Leader）發(fā)表了H.C.庫姆斯撰寫的一篇長(zhǎng)文。該文贊成條約概念，主張土著及托雷斯海峽島民尤其需要“一種賦予他們能夠掌控自己命運(yùn)的尊嚴(yán)”。在天主教的思想體系中，對(duì)個(gè)人和集體命運(yùn)的掌控是由人的尊嚴(yán)來詮釋的。因此，庫姆斯認(rèn)為，條約所賦予的這種地位不應(yīng)歸于征服者的憐憫與善意，而是正義與公平之舉。《天主教領(lǐng)袖》支持這一目標(biāo)意味著該教會(huì)從稟持家長(zhǎng)制的慈善的傳教習(xí)慣轉(zhuǎn)向?qū)ν林戏ā皺?quán)利”的承認(rèn)。

1988年6月12日，時(shí)任總理霍克和土著事務(wù)部長(zhǎng)格里·漢德參加了在北部領(lǐng)地巴儂伽（Barunga）舉行的年度文化和體育慶典活動(dòng)?；艨嗽跁?huì)上致辭時(shí)說：“我希望政府能夠通過一個(gè)契約或條約使土著和非土著澳大利亞人達(dá)成一個(gè)合適的、持久的妥協(xié)……對(duì)此想法我絲毫未遲疑過……重要的是過程：即我們共同努力朝著能達(dá)成妥協(xié)的協(xié)定去努力?！被艨诉M(jìn)一步提示說，這樣的條約將在1990年問世?；艨苏倪@一和解倡議與往屆政府的土著政策相比有著明顯的區(qū)別。雖然此前澳大利亞歷屆政府在土著問題上采取了越來越同情與善意的政策，但這些政策的出發(fā)點(diǎn)大都以同化土著為目的，否定土著作為一個(gè)民族所擁有的基本權(quán)利、自由和尊嚴(yán)，而霍克政府卻以一個(gè)契約或條約為模式，以實(shí)現(xiàn)土著澳大利亞人與非土著澳大利亞人之間持久的和解為目的，這無疑是在解決土著問題方面設(shè)計(jì)了一條更為清晰的路徑。然而，這一承諾最終還是難免夭折的命運(yùn)。成立于1991年的“土著和解委員會(huì)”在其十年運(yùn)作期間，曾為種族和解做了大量有益的工作，其標(biāo)志性成果之一就是撰寫了和解文件。然而，和解文件并沒有充分正視對(duì)土著人民具有重要意義的幾個(gè)問題，如條約和權(quán)力關(guān)系等，這讓一些土著領(lǐng)袖如杰夫·克拉克（Geoff Clark）、帕特里克·道森（Patrick Dodson）、伽提爾·迪耶爾庫拉（Gatjil Djerrkura）等人感到不滿。因?yàn)樵?999年6月和解文件草案發(fā)布后，他們就表達(dá)了對(duì)這些問題的關(guān)注，并且主張任何和解文件將是土著民族與澳大利亞政府之間的一個(gè)正式協(xié)定。這樣的協(xié)定要特別討論諸如土著權(quán)利、條約、自決、習(xí)慣法、權(quán)力關(guān)系以及憲法承認(rèn)等問題。

那么，土著需要與政府簽訂一個(gè)什么樣的條約？讓我們首先看看一些土著人士的觀點(diǎn)。土著社會(huì)活動(dòng)家米歇爾·曼索爾（Michael Mansell）說，他希望在條約中看到如下內(nèi)容：“條約將給澳大利亞各級(jí)政府施加責(zé)任，即它們將不得不遵守新的條約法律，它也給土著人民創(chuàng)造在過去被否定的權(quán)利，這些權(quán)利將包括對(duì)習(xí)慣法、土地權(quán)有權(quán)做出有關(guān)澳大利亞土著人民的決定以及提升我們自己經(jīng)濟(jì)權(quán)利的承認(rèn)?！奔s翰·皮爾格（John Pilger）視條約為“一份有效的土著權(quán)利法案：土地權(quán)、資源權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、住房權(quán)以及更多權(quán)利”。一位來自卡米拉諾（Kamilaroi）的名叫納塔利·克羅姆（Natalie Cromb）的婦女對(duì)條約的理解是：“條約將是具有主權(quán)的澳大利亞土著人民與政府就土地、礦產(chǎn)、資源以及社區(qū)自治權(quán)利條款進(jìn)行談判的基礎(chǔ)。”從土著角度來看，締結(jié)一個(gè)條約須達(dá)成兩個(gè)原則：一是土著民族從未放棄他們的主權(quán)存在，也未割讓過任何一塊主權(quán)之地；二是根據(jù)他們的法律和習(xí)慣，土著民族一直擁有土地以及自然資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)。可能構(gòu)成條約基礎(chǔ)的其他原則包括對(duì)土著及托雷斯海峽島民作為澳大利亞第一民族的承認(rèn)以及由此而衍生的顯著權(quán)利，也包括就建立一個(gè)更加公平、公正的社會(huì)而需要進(jìn)行改革的協(xié)定等。

澳大利亞土著人民為何需要一個(gè)條約？首先，“在所有聯(lián)邦國(guó)家中，澳大利亞是唯一沒有與其土著人民簽訂條約的國(guó)家”，這讓澳大利亞土著難以釋懷。其次，對(duì)土著人民來說，一個(gè)條約可以幫助他們?nèi)〉弥鳈?quán)和自決。簡(jiǎn)單地說，條約就是有關(guān)授權(quán)事宜。土著人民想從條約中得到的是做出自己的決定以及管控自己的生活、經(jīng)濟(jì)和土地而不受不斷變化的政府的影響的權(quán)利。一個(gè)條約將為土著澳大利亞人與非土著澳大利亞人之間的共存提供基礎(chǔ)。尼科爾·沃森（Nicole Watson）說：“在我們產(chǎn)生如何生活在一起的基本原則之前，創(chuàng)傷是不會(huì)得到治愈的。正因?yàn)槿绱耍粋€(gè)條約就是不可避免的。”理查德·布羅默（Richard Broome）也認(rèn)為，澳大利亞人無論是選擇對(duì)抗還是仲裁的道路往前走，最終在黑色澳大利亞人與白色澳大利亞人之間一定是種族和解，因?yàn)樗麄兩钤谕粋€(gè)島嶼之上。有待完成的土地所有權(quán)的給予是取得這一目標(biāo)的一種途徑，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是另一種途徑。但是，也許歐洲裔澳大利亞人需給土著澳大利亞人提供一個(gè)《權(quán)利法案》（Bill of Rights）或條約作為謝罪的象征和實(shí)質(zhì)，這能夠成為和解的基礎(chǔ)。由于條約在澳大利亞政治和法律中具有豐富的含義，所以，澳大利亞政府始終拒絕進(jìn)行嚴(yán)肅的談判，而土著在爭(zhēng)取自身權(quán)益的斗爭(zhēng)中則不斷強(qiáng)化締約要求，從而使締結(jié)條約成為澳大利亞種族和解進(jìn)程中最敏感的話題之一。

種族和解不是一句空洞的政治口號(hào)，它要直面種族關(guān)系中一直存在、解決不好但又無法回避的各種問題。像本文所探討的這些問題要么具有非常復(fù)雜的歷史背景，要么交集各種利益關(guān)系，要么對(duì)現(xiàn)存的各種制度安排可能構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅，等等。而且，更為緊要的是，這些問題之間存在這樣或那樣的內(nèi)在聯(lián)系，有的是前因，有的是后果，有些是互為因果。這就使得任何一個(gè)問題的解決，將難以避免與其他問題糾纏在一起，從而增添了問題的解決難度，澳大利亞種族和解的復(fù)雜性由此可見一斑。

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