農村扶貧開發政策的定西實踐：歷史、成效與對策

崔敏

（中共定西市委黨校，甘肅　定西　743000）

農村扶貧開發政策的定西實踐：歷史、成效與對策

崔敏

（中共定西市委黨校，甘肅定西743000）

扶貧開發是定西發展的一條主線。黨和國家關于農村扶貧開發的每一次政策改革和措施調整，都觸動了定西扶貧開發的核心和基礎。30多年來，定西為改變貧窮的面貌在實干苦干中開拓思路、創新發展。定西精準扶貧工作，事關全省、全國改革發展穩定大局和小康目標的如期實現。文章在對定西貫徹落實黨和國家扶貧開發政策實踐進行分析的基礎上，提出在經濟新常態下，定西精準扶貧工作應以政策為導向，以“三苦”精神為動力，因地制宜，結合實際，不斷探索，推進扶貧攻堅的廣度和深度，實現經濟社會跨越發展。

扶貧政策；實踐分析；精準扶貧；甘肅定西

定西，“苦瘠甲于天下”，農村貧困人口67萬、貧困面26%、年均20萬農民返貧、返貧率30%左右。貧困是定西“短板中的短板”［1］。扶貧開發30多年，國家制定了如組織保障、目標瞄準、資金投入、產業開發、異地移民等諸多政策扶持貧困地區發展。定西在各個時期都富有創造性地實踐了這些政策并取得了良好的效果。當前，定西扶貧開發進入了“精準扶貧精準脫貧”的新階段，制定適合定西特點、適應經濟新常態的精準扶貧工作方案，是定西縮小城鄉差距，減少貧困人口，補齊貧困短板，確保與全省、全國同步實現小康的重大戰略舉措。

一、農村扶貧政策的定西實踐歷程

國家農村扶貧開發政策的定西實踐集中體現于三個重要階段：

（一）救濟式扶貧（1973-1982年）

1973年，在周總理“要想盡一切辦法，幫助那里的群眾解決困難”的指示下，國家以直接救濟的方式每年向定西調撥1000多萬元糧食、衣物等救濟款物滿足群眾的基本生存需要，直至1982年底，定西人民過著“吃著回銷糧、穿著黃衣裳”的生活［2］。救濟式扶貧主要通過地方民政部門將國家、省、市以及社會組織和個人出資的款物發放到貧困戶。但救濟，畢竟是杯水車薪，政府用一定數量的款物維持了非常時期定西貧困群眾的基本生存需要，只要停止救濟，貧困群體便會立刻陷入生活的困境，并沒從根本上解決問題。

（二）開發式扶貧（1983-2012年）

1983年，國家在“三西”（甘肅河西、定西、寧夏西海固）地區開始有計劃、有組織、大規模的扶貧開發，定西以“領導苦抓、社會苦幫、群眾苦干”的“三苦”精神，在實干苦干中扶貧攻堅、開拓思路、尋求發展，通過實施大規模流域治理、興修梯田、種草種樹等工程，歷史性地改變了貧窮落后面貌，實現了由饑貧向基本溫飽的過渡［3］。

1.基礎開發。1983年，“三西”建設從政策、資金、物資等方面傾斜扶持定西（每年撥付甘肅1.63億元），定西扶貧開發由單純救濟式轉向以經濟開發為主的基礎開發階段，到1985年底，人均占有糧食達到496斤，農民人均收入達到226元，救濟糧款物發放數量大幅度減少。

2.規模開發。1986年，《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》確定了開發式扶貧方針，這一政策使定西農民人均純收入在1993年底增加到423元，絕對貧困人口下降到85.43萬人，絕對貧困面下降為35%。

3.扶貧攻堅。1994年，國家“八七”扶貧攻堅計劃和甘肅省“四七”扶貧攻堅計劃對貧困縣實行人力、財力、物力的全面傾斜。兩個《計劃》使定西絕對貧困人口到1999年底下降為15.27萬人，絕對貧困面下降為3.67%，提前一年實現了整體基本解決溫飽。

4.綜合開發。2001年，《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》開始了綜合開發式扶貧，《甘肅省2001-2010年農村扶貧開發綱要》提出堅持開放開發的扶貧方針和改變農業生產基本條件與增加農民收入兩個重點；2011年，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》實施新一輪扶貧攻堅。以《綱要》為指導，定西制定詳盡的發展規劃，按新的貧困標準，2013年底，農民人均純收入增加到4085元，貧困人口減少到83.92萬，絕對貧困面下降到31.6%。

總體上，開發式扶貧用發展經濟的辦法來促進了定西經濟社會的發展和貧困人口的減少及貧困面的降低，但這一模式直接瞄準貧困縣、鄉（鎮）、村，沒有瞄準貧困人口，在實踐中存在“人情”味大、到戶資源隨意、中高收入農戶受益大等問題。同時，這一模式是政府制定政策、投入資金、分配資源、動員力量，政府用行政手段決策、指導、管理，地方政府為追求“當年見效”把工作重點定格在增加農戶收入上，并沒有充分考慮市場機制的作用，從而使扶貧開發沒能充分調動起貧困人口、基層組織、社會力量主動參與的積極性，農民增收缺乏“持續、穩定”機制，資金監管難以嚴格、透明，強調開發而忽略救濟等問題。

（三）精準式扶貧（2013年至今）

從救濟式扶貧轉向開發式扶貧，是黨和國家在總結多年扶貧開發工作經驗的基礎上進行的重大改革和根本性調整，是全部扶貧政策措施的核心和基礎，是治本之舉。實踐證明，開發式扶貧是成功典范，但與救濟式扶貧一樣并沒能啃下“貧困”這塊“硬骨頭”。精準扶貧是黨和國家根據當前扶貧工作中的新情況、新問題提出的新要求，傳遞出國家扶貧開發方式創新轉變的新思維、新思路，為扶貧攻堅指明了工作方向和工作重點。

2013年10月，甘肅省扶貧攻堅推進大會提出“堅持連片開發與分類扶持相結合，走精確扶貧的路子”后，定西及早謀劃精準扶貧工作，明確提出“夯實貧困人口建檔立卡工作，著力做好精準扶貧”的要求，制定出臺了精準扶貧示范、雙聯行動助推、干部駐村幫扶等22項政策措施，在全省率先走精準扶貧攻堅的新路子［4］。

二、農村扶貧開發投入與成效分析成效

（一）扶貧資金投入分析

表1、表2顯示，在資金投入上，1983-1993年，定西用于農村基礎設施建設累計投入財政專項扶貧資金3.83億元，占投入總量41.99億元的9.12%，減貧84.57萬人，年均減貧8.5萬人。1994-2000年，發展四大工程和四大產業累計投入11.13億元，占總投入量的26.51%，投入扶貧資金大，到1999年底，全市國內生產總值、財政收入、農民人均純收入和城鎮居民可支配收入比1978年分別增長15、10.1、15.4和14.7倍，提前一年實現了整體基本解決溫飽的階段性目標。2001-2010年，累計投入15.45億元，占總投入量的36.79%，減貧35.6萬人，年均減少3.6萬人。2011-2013年，累計投入11.58億元，占總投入量的27.58%，減貧31.91萬人，年均減少10.64萬人。由此可見，扶貧資金的注入對貧困人口大幅度減少有著顯著影響，但受諸多因素的影響，扶貧資金投入與貧困人口減少相比，資金效益發揮較弱，意味著扶貧開發工作難度加大，進入“啃硬骨頭”的攻堅階段。

表11983　-2013年定西財政專項扶貧資金投入情況單位：億元、%

表2　定西重點年份扶貧開發成就單位：元、萬人、公斤

（二）扶貧資金投向分析

扶貧30多年，定西將各類扶貧資金的使用重點投向基礎設施建設、富民產業發展、農業技術推廣、勞務培訓輸轉、發展社會事業等方面［5］。

1.基礎設施。1983-1986年，投入基礎設施專項資金3.83億元。2006年后，投入整村推進、新農村建設、連片開發、人居工程、農村人飲等分別為3.32、0.75、0.96、7.38和4.24億元，基礎設施建設投入占總投入的43.52%，基本解決了貧困村行路、吃水、上學難等突出問題。

2.富民產業。1994-2000年，投向四大產業4.36億元。2000年以后，投向馬鈴薯等特色優勢產業專項資金4.83億元、貼息貸款4.8億元，投入扶貧企業貼息資金1248萬元。產業發展資金投入占總投入的63.11%，體現出增加農民收入向種植、養殖、加工等高附加值產業發展。

3.實用技術。近年，投入全膜雙壟溝播技術推廣專項資金2880萬元，投入日光溫室、塑料大棚等設施農業專項資金1016萬元。比例雖然小了些，但足以說明定西對科技扶貧的認識較以往有了更大的提高。科技扶貧不僅增加了貧困農民收入，而且達到了增效目的。

4.勞務培訓。2007年以來，財政投入貧困家庭“兩后生”技能培訓0.85億元，年培訓輸轉扶貧工作重點鄉村技能性勞動力1.3萬人。2010年，12.5萬貧困戶借勞務輸出實現了脫貧。勞務經濟呈現人數逐年增加、創收逐步增長、貢獻貧困農民增收越來越大的良好態勢。

5.社會事業。隨著學校、衛生、廣電、農村危房等扶貧項目的增加，扶貧開發工作更加關注貧困人口的人文建設，道路、梯田、沼氣、人飲等基礎條件隨著投入加大的得到極大改善。2545元，貧困人口減少了130.67萬。1983年，定西貧困人口數170萬，人均投資1788.82元，人均脫貧投資2327.24元，略高于人均投入數量，平均投入產出比為1∶1.3，投入與產出基本持平，扶貧效果對扶貧資金的投入數量依賴性很大。況且，這一結果測算的資金投入并非全部扶貧資金投入，若加上貼息貸款、社會幫扶等全部扶貧資金，人均脫貧投資數則更高。從這個角度看，扶貧資金使用效率低，扶貧開發效果不是很理想。2011-2013年，三年累計投入專項資金11.58億元，農民人均純收入增加了1383元，貧困人口減少31.91萬，人均投資999.74元，而人均脫貧投資3628.96元，扶貧資金投入明顯比前三期都高，扶貧效果大，變化最顯著，農民得實惠最多（見表2、表3）。

表3　定西扶貧開發30年分階段貧困人口人均投資、人均脫貧投資情況

總體上，定西扶貧開發工作更加具體化，體現出扶貧政策的三個轉向。一是由過去扶持農民發展農副業轉向扶持貧困地區發展特色優勢產業和支柱產業。二是由單純向貧困地區輸入資金物資轉向幫助其進行資源的深度開發和利用，即重視扶持經濟開發。三是把提高貧困農民收入轉向更加注重科技培訓，更加注重提高農民自身發展能力，更加注重社會經濟的全面發展。

（三）扶貧開發成效分析

從總體上看，30多年的扶貧開發使定西經濟發展速度加快，基本生產生活條件得到明顯改善，各項社會事業較快發展，貧困人口大幅度減少。

1.定量分析。1983-2010年，定西累計投入財政專項資金30.41億元，農民人均純收入增加了

2.比較分析。縱向看，1983-2013年，全市人均GDP增長46.94倍，財政收入增長102倍，社會消費品零售總額增長40.27倍，農民人均純收入增長26.02倍，農村貧困人口減少86.08萬，絕對貧困面下降46.4個百分點，經濟社會發展成效顯著。橫向看，2013年，全市農民人均純收入4085元，比全國8896元低4811元，比全省5093元低1008元，是全國平均水平的45.92%［7］。1983年到2013年，定西貧困人口之所以能夠減少86萬，絕對貧困面下降46個百分點，還有大量收入水平相對較高的貧困人口快速脫貧的影響。事實是，定西還有較多的低收入人口（2000年為74.93萬人），這些低收入人口一旦再遇天災等不可抗力或因病、因學、因婚等因素影響，則有返回到貧困人口或絕對貧困人口的可能。因此，隨著經濟發展差距和城鄉居民收入差距的拉大，定西相對貧困問題依然突顯，扶貧開發形勢依然嚴峻，低收入人口和剩余的貧困人口是現階段精準扶貧的重點和難點。

三、新時期定西農村扶貧開發對策

通過以上分析，定西扶貧開發經歷了前期基礎設施建設積累、貧困人口大幅減少、扶貧攻堅實現階段性目標、綜合開發、精準扶貧精準脫貧的發展軌跡，這是國家扶貧開發歷程的一個縮影。從1983年起，定西經濟社會雖然發生了顯著變化，經濟實力顯著增強，農民人均純收入增長，貧困人口大幅減少，貧困面降低。但近些年，定西與周邊相鄰地區經濟發展的差距有所拉大，絕對貧困人口貧困程度加深。隨著我國現代化進程的加速，生活在不同地區人們的收入差別在經濟發展中“階梯式”地持續擴大了，貧困地區實際上存在著“邊緣化”的貧困［6］。因此，無論從關注最貧困人口、關注社會公正出發，還是從減少潛在的社會矛盾、建立和諧社會出發，對于這種現象，有必要重新審視現有的扶貧力度和措施。

（一）重新審定區域政策目標

地方性精準扶貧工作方案，要構筑起富有地方特色的涉及基礎設施建設、公共服務保障、特色產業發展、強化保障措施等內容的扶貧政策體系，為精準扶貧注入強大活力。目前，貧困地區的貧困狀況依然嚴峻，尤其是最低收入人口的數量減少緩慢，收入增長不快，其脫貧越來越多地依賴具體的扶貧政策以及相應的公共投資。如果只單純追求盡快減少貧困人口總量，可能導致剩余貧困群體的平均收入降低，而且貧困群體內部的收入分配狀況將進一步惡化，這與扶貧目標不相一致。因此，扶貧政策在考核指標的設計上應綜合考慮深度與強度，在重視貧困群體內部分配的差距問題的基礎上適當提高工作目標，否則，以較低的目標往往使貧困人口的脫貧建立在一種低水平且極不穩定的解決溫飽的基礎上，脫貧人口還未真正建立起自我發展的能力，抵御風險能力較弱，遇到風險極易返貧。

（二）科學論證設計規劃

從根本上謀求定西扶貧開發項目投資的效益最大化，必須從扶貧項目的總體規劃與設計入手。首先，精準扶貧工作組織機構，核心任務是進駐貧困鄉（鎮）、村、社、戶，真正摸清貧困整體現狀及致貧因素，以效益最大化為考量，因地制宜確定精準扶貧的整體目標與階段性目標，規劃設計科學、統一的最佳扶貧模式和項目結構體系，確保精準扶貧精準脫貧舉措的時效性和實效性。

（三）靈活選擇最佳模式

針對貧困人口分布的版塊特點，因地制宜，靈活選擇扶貧開發模式。一是商業經營模式。充分發揮城鎮的商業紐帶作用，強化市場功能，增加商業網點設施，給貧困居民提供經營場所，以通過經商實現脫貧致富。二是農業經營模式。政府以優惠政策和服務鼓勵缺乏經商技能、技巧者承包土地，發展特色農業生產，實現脫貧致富。三是企業幫扶模式。政府篩選市內經營業績好、社會責任感強的企業，下達任務，給有勞動能力的貧困戶提供就業機會進行幫扶。四是異地搬遷模式。將基礎條件艱苦區的貧困人口搬遷至適宜生產、生活的地區，這是一種一勞永逸、從根本上解決問題的模式。五是勞務輸出模式。政府在技術培訓、拓寬渠道、組織輸轉、有序管理、務工維權等方面實現新突破，使貧困勞動力通過務工增加收入，實現脫貧致富。六是結構調整模式。以市場為導向，按照“缺啥調啥”的快速反應機制調整種植、養殖結構，大力發展設施農業、綠色農業和城郊型農業，以產業化促進增收長效化。

（四）拓展教育扶貧思路

一是普通教育，試點學前教育和高中教育免費，延長貧困家庭學生接受教育、提高素質的時間，節約貧困家庭教育支出。二是布局調整，規劃調整農村中小學布局，根據條件適當向城鎮集中初中，向鄉鎮集中小學，向行政村集中教學點，讓貧困農村學生接受優質教育。三是職業教育，根據市場需要，有針對、講實效地廣泛開展多層次、多渠道、多形式的全員培訓，提高貧困群眾從事農業生產、農村工業和勞務輸出等方面的能力。四是教育資助，傾斜照顧并加大對經濟困難家庭幼兒、孤兒、殘疾兒、小學生、初中生、高中生的資助，確保貧困農村學生享受教育政策、制度及保障實惠。五是教育支援，協調鼓勵并引進外地名校在定西開學辦班。協調鼓勵大專院校、科研機構建立面向貧困農村、貧困農戶定向招生、定向培訓、定向就業的扶持政策，實現資金、師資集約化使用［7］。

（五）培育貧困群眾的自我發展能力

提高農村勞動力文化素質，促進自我發展能力的培養，應該是貧困地區扶貧開發的著眼點。目前，為解決農民增收，定西各縣區都以勞務輸出作為扶貧開發的重要措施，但在大量的輸出人口中，只有少數人經過了輸轉前的培訓。同時，全市農村勞動力文化素質較低，在輸轉的勞動力中小學文化程度者還占相當大的比重，在此情況之下，必將決定勞動力轉移的低層次就業。因此，加強農村基礎教育和職業培訓，提高貧困人口素質，推動農村勞動力轉移，理應成為扶貧工作一個很重要的方面。

（六）強化金融支持，加大科技扶貧

完善扶貧投入穩定增長機制、信貸扶貧機制，加大中央和省級財政對貧困農村基礎設施及社會事業的投入，調整貼息貸款政策，提高貼息標準，延長貼息期限。鼓勵各商業銀行、信用社、保險公司等金融機構建立農村營業網點，加大信貸支持和新型農業保險，為貧困群眾“強身健體”［8］。同時，完善農業技術推廣體系，加快農業實用新技術的研發和新品種新工藝的引進，提高科技對農民增收的貢獻率。同時，引進高素質的專業技術帶頭人，鼓勵專技人員到貧困農村創業帶動農戶致富［9］。

總之，扶貧是一項事業、一項工作、一份責任，需要有細心、耐心和責任心。扶貧也是個技術活，符民情、合市情、順民意的“精準”部署能以明確的目標、有力的舉措、有效的行動聚合人、財、物，解決困難群眾急、難、盼等問題，使扶貧不至于成為花團錦簇的“表面文章”。

［1］定西市扶貧辦.甘肅定西：精準扶貧進行時肩負67萬貧困百姓殷殷期望［EB/OL］.2015-08-17.

［2］姬光武.世紀決戰——中國西部農村反貧困紀實［M］.蘭州：甘肅文化出版社，2001.

［3］定西市從“苦瘠甲天下”到基本解決溫飽紀實［N］.甘肅經濟日報，2010-06-04.

［4］定西市扶貧攻堅領導小組辦公室.定西市精準扶貧政策文件匯編［M］，內部資料，2015，5.

［5］新世紀新時代新定西——獻給中國扶貧開發二十年［EB/OL］.http：//dx.gansudaily.com.cn，2007-03-20.

［6］戴金發，樂志華.關于貧困地區“貧困化”問題的調研報告［J］.江西社會科學，2002，（3）：161-168.

［7］幸剛國，王興朝.新農村建設文化熱點面對面［M］.蘭州：甘肅文化出版社，2008：8.

［8］艾云航.提高扶貧資金物資的使用效益加快脫貧致富步伐［J］.中國農業資源與區劃.1990，（02）：3-5.

［9］劉北樺.對新時期扶貧開發工作的思考［J］.中國農業資源與區劃，2011，32（04）：1-5.

［10］韓廣富.當代中國農村扶貧開發的歷史進程［J］.理論學刊，2005，（07）：85-88.

［11］周毅.西部生態脆弱與地區扶貧政策調整［J］.天津行政學院學報，2003，5（02）：68-72.

［12］定西市統計局.定西市國民經濟和社會發展統計公報［R］.定西，2013.

（責任編輯：李亞利）

崔敏（1972-），男，甘肅隴西人，定西市委黨校政經教研室主任，副教授，研究方向：區域經濟。