城鄉統籌背景下新生代農民工市民化制度困境與路徑優化研究

楊文杰++秦加加

摘要：新生代農民工作為農民工群體的主力軍，其市民化問題日益成為政府工作重點。農民工市民化對農民工自身而言有利于社會資本和人力資本的積累，實現其自身的現代化，同時對于提高城市化水平，拉動農村經濟社會發展，統籌城鄉發展具有重要意義。農民工市民化作為統籌城鄉發展的突破口，以農民工市民化為支點，即實現農民工向新市民轉變，促進城鄉一體化發展。而目前我國新生代農民工市民化進程緩慢，影響農民工市民化的因素不僅包含農民工自身因素，也包含外部制度性因素。本研究從城鄉分割戶籍體制、社會保障制度、住房制度三方面分析影響新生代農民工市民化并提出推進農民工市民化的完善對策。

關鍵詞：新生代農民工；市民化；城鄉統籌

中圖分類號：D412.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-0000-02

農民工作為我國現代化建設的重要力量，為現代化建設提供充足的人力資源。近年來城市化、工業化的發展吸引越來越多的農村勞動力進入到城市就業、定居生活。2010年-2014年我國農民工總量不斷增加，進城務工人員近年來呈現不斷增加趨勢。其中2013年全國農民工總量達到2.69億人，外出的農民工1.66億人，其中七成以上是新生代農民工。新生代農民工作為農民工群體的細分群體，是傳統農民工的延續和發展，陸續成為進城務工農民工主體。較之于傳統農民工而言，新生代農民工處于城鄉二元結構向城鄉一元社會體制的轉型期，具備明顯的“三高一低”的特點，即受教育程度高、職業期望值高、物質和精神享受要求高和工作耐受低①。新生代農民工市民化問題的解決對于農民工自身而言有利于社會資本和人力資本的積累，實現其自身的現代化，同時對于提高城市化水平，拉動農村經濟社會發展，統籌城鄉發展具有重要意義。

一、農民工市民化與統籌城鄉發展

農民工市民化并不是外在的農民工身份轉變、地域轉移、職業轉化，更重要的是農民工社會地位、思想觀念、行為方式、權益保障等方面實現由傳統意義上的農民向市民轉變，實現人的現代化。農民工市民化是一個復雜的系統工程，所謂農民工市民化是指農民身份向市民身份轉變，從中獲得與市民同等的身份、平等的社會權利，平等享受公共服務和福利，適應城市生活并獲得市民基本素質的過程。市民化歸根到底為戶籍性質轉變，即農村戶口轉變為城市戶口；地域徹底變化，即由農村生活定居到城市；文化層面變化，即生活觀念、思維方式、行為習慣、社會組織形態、社會認同等方面逐步融入城市；制度層面、價值觀意識層面實現農民向市民的轉化。新生代農民工市民化實質上是在工業化、城市化推動下，新生代農民工市民化后能夠在城市區的發展機會，和諧融入城市中成為城市新市民。

農民工市民化與統籌城鄉發展相輔相成，相互依存，統一于城鄉一體化建設，實現城鄉基本公共服務均等化。首先，統籌城鄉發展核心問題在與以人為本，實現人的全面發展，讓農民工獲得同城市居民同等的身份，享有平等的社會權利，實現人的現代化；其次，農民工市民化的過程實質上是公共服務均等化的過程。農民工市民化依托統籌城鄉發展，推進城鄉居民平等享有社會權利，獲得與城市居民同等福利待遇和公共服務，促進城鄉公共服務均等化的實現，是統籌城鄉發展的一個重要內容；再次，農民工市民化作為統籌城鄉發展的突破口，加快農民工市民化有利于推進城鎮化發展，解決“三農”問題，有利于和諧社會的建設。

二、影響新生代農民工市民化制度因素分析

新生代農民工處于經濟社會轉型期，原有的經濟社會結構已被打破，而新的社會經濟結構尚未建立，該階段存在復雜性和不確定性。因此，市民化過程中需要綜合考慮各方面可能影響因素，推進市民化有序進行。本研究從城鄉分割戶籍體制、社會保障制度、住房制度勞動就業制度、教育制度五方面制度因素分析影響新生代農民工市民化。

（一）戶籍制度

與國外戶籍制度不同的是中國的戶籍制度不再是滿足簡單的人口統計和身份識別的需要，戶籍制度的基本功能已被扭曲。實際上中國的戶籍制度承擔了政治、經濟和社會功能，戶籍制度背后衍生出其他的一系列政策和制度，包括社會保障制度、就業制度和教育制度等，這些制度具體內容的規定和安排上根據城鄉戶籍進行區分對待，形成城鄉福利差別或差異。戶籍制度將中國人口分為農業人口與非農業人口，戶籍差異將農業人口與非農業人口貼上“城里人”與“鄉下人”身份的標簽。具體表現在：在社會認同方面表現為“市民”與“農民”的區別；在社會分配體系方面延伸為“體制內”與“體制外”的區別；在社會整合方面表現為“本地人”與“外來人”的地緣區分。戶籍制度的存在不利于農村人口非農化，影響農民工市民化順利進行，加大勞動力市場分割，不利于形成統一完善的勞動力市場，拉大了城鄉差距，阻礙農民工融入城市。作為一種不平等的身份制度——城鄉二元戶籍制度及其附加功能的不斷強化，與戶籍制度向掛鉤的教育、社會保障、就業、居住、公共服務與公民權利、政治權力等方面的巨大差別（表1-1所示），出現城市與農村對立的局面，戶籍制度在一定程度上制約農民工市民化。

（二）社會保障制度

農民工雖在城市就業、生活，為城市經濟社會發展貢獻自己的力量，但卻仍然享受不到養老、醫療、工傷等等社會保障，他們不敢徹底脫離與土地的聯系，這導致農村人地矛盾并不能因為大量農民工進程而緩解，因而阻滯了實質性的市民化進程。針對農民工社會保障問題，國內學者提出不同的建議，總結起來主要有以下三種：第一，將農民工納入農村社會保障體系中逐步與城鎮社會保障體系統一接軌；第二，將農民工納入城鎮社會保障體系；第三，建立一種獨立的不同與城鎮和農村社會保障制度。然而這三種建議存在不合理之處。首先第一項建議并不符合現實情況，由于農民工具有較強的進入城市的意愿，隨著制度約束的減少，農民工留在城市的比例也將增加，將農民工納入農村社會保障體系并不符合農民工保障需求，進城務工農民工難以抵御其在城市面臨的風險，而產生回流傾向，阻礙市民化的進行；其次，第二項建議將農民工納入城鎮社會保障體系，雖然符合農民工社會保障制度發展需要，避免了制度間銜接問題，但在一定程度上超越了農民工繳費能力和城鎮社保體系自身承受力；最后，第三項建議建立與獨立于城鎮和農村社會保障體系外的農民工特定群體的社會保障體系會加劇我國社會保障制度的“碎片化”， 增加了建立一套統一的社會保障體系的難度，加大了模式之間銜接的損失[1]。

（三）住房制度

農民工在城市里得以立足并獲取長久發展必須具有固定的住所，實現居者有其屋，改變“兩棲”生活方式，是農民工由農民向市民轉化的重要途徑和基本保障。農民工有了可靠、穩定的住所才能安心地投入生產工作，其子女教育、就業、社會保障等問題才能相應得到解決。目前河北省新生代農民工“短工化”現象普遍存在從側面反映出新生代農民工在城市陷入“無落腳之地，無安身之所”的困境。房價高、住房條件差、住房難等住房問題是農民工城市落戶難以逾越的門檻。“候鳥式”的打工方式歸根到底在于農民工住房問題尚未得到解決。城市社會成本高是農民工在城市難以長期扎根的重要阻力。對農民工而言，房子是他們能夠在城市生活、工作的重要保障，沒有房子他們感到始終沒有真正融入城市，總是像“局外人”和“外來人”一樣。而城市房價高，房租貴等問題始終是制約著農民工融入城市生活的因素。與農村社會成本相比，較高的城市社會成本使得他們不得不考慮在經濟實力有限的情況下進城是否能改善自己及家庭的生活狀況，因而在“去”與“留”之間徘徊，難以向城市永久遷移。

三、新生代農民工市民化優化路徑

對原有的二元制度體系進行調整和改革，建立和完善新生代農民工市民化的相關制度，消除制度壁壘和障礙為推進農民工市民化減少阻力。本研究針對上述制度困境提出相應的優化路徑包括城鄉一體化的戶籍制度改革、社會保障制度改革、住房制度改革、勞動就業制度改革和教育制度改革。

（一）城市進入戶籍制度改革

改革戶籍制度涉及利益關系的變化，農民工獲得市民的身份相應地同市民平等地使用城市公共產品和服務[2]。中國的戶籍制度與國外戶籍制度不同是中國的戶籍制度不僅為了滿足身份識別需要，而且作為政府實現其他目標服務的手段。中國的戶籍制度形成城鄉二元社會結構，導致農民工難以與城市居民平等享受城市經濟社會發展成果。因此應該對戶籍制度進行適度、漸進式改革，首先轉變人們的思想觀念，消除認識上誤區。一方面人們認為農民工不斷涌入城市，放松戶口限制，農民工變市民使得城市人口膨脹，導致城市公共服務資源緊缺，加重城市管理成本。另一方面人們認為進城務工農民工向市民轉變獲得同城市居民同等社會權利會影響城市居民原有的權益保障等方面的錯誤認識。因此，戶籍制度改革過程中首先需要糾正公眾錯誤認識，轉變思想觀念，使其積極參與到戶籍制度改革中，促進改革的順利進行。其次，剝離戶籍制度上的不合理附加，將戶籍制度與各種福利脫鉤，解放戶籍制度本身，恢復戶籍制度基本功能使戶籍管理功能回歸本位，建立已登記為目的城市人口管理制度，實現城鄉一體化管理。最后，還原戶籍制度人口登記制度和人口管理功能使戶籍制度改革同勞動就業、社會保障制度等改革結合起來，完善農民工社會保障，保障農民工享有當地居民應有的權利，承擔相應的義務，實現城鄉人口權利平等。

（二）城市融合社會保障制度改革

在城鎮戶籍放開、穩定就業的前提下， 農民工是否愿意被市民化， 關鍵在于社會保障制度的完備與否。因此促進農民工市民化統籌城鄉和諧發展， 迫切需要構建城鄉對接的社會保障制度體系。農民工社會保障制度模式選擇應從農民工自身實際情況出發，按照分層分類原則將農民工納入到城鎮社會保障體系中。具體而言，分層次就是根據農民工的實際需要，優先完善農民工急需的工傷保險、醫療保險和失業保險，逐步建立完善農民工養老保險、生育保險，在此基礎上向城鄉統一的社會保障制度過渡接軌。分類別就是對農民工群體內部進行區分，對于在城市有穩定工作和收入來源，且有固定住所的農民工，應提供較高層次的社會保障項目，將其納入城鎮社會保障體系同城鎮職工享有同等福利待遇；對于工作不穩定或短期工作的農民工，應部分選擇城鎮社會保障項目，應重點提供工傷保險、醫療保險、失業保險，隨著市民化程度的提高逐步向城鎮社會保障體系靠攏。

（三）住房制度改革

新生代農民工市民化的實現必須保證農民工居者有其屋，以更好地融入城市，有效解決其居住空間邊緣化問題，降低其市民化生活成本。首先政府應加強農民工廉租房和經濟適用房制度建設，將在城市長期生活，有穩定工作和收入來源的農民工納入到城市經濟適用房范圍內[3]。積極改善農民工居住條件。其次政府應加大保障性住房建設，積極承擔起公共住房建設的責任，保障中低收入農民工在城市有穩定住所。最后，建立經濟租用房制度建設。該住房是一種突破戶籍限制的過渡性住房，面向中低收入困難群體，其居住條件和設施由于廉租房租金價格低于同等條件下的市場租金價格。

注釋：

①張臘娥.《城鎮化與城鄉融合》，黑龍江人民出版社，2011，第100頁。

參考文獻：

[1]黃匡時.流動人口的社會保障陷阱和社會保障的流動陷阱[J].社會保障研究，2012（1）：28-36

[2]王竹林，呂默.統籌城鄉視域的農民工市民化制度創新研究[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2011（11）：20-24.

[3]鄭萬軍.統籌城鄉發展背景下的農民工市民化研究[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2011（2）：52-55.

基金項目：本文為河北省社科基金“河北省農業轉移人口市民化水平測度體系完善研究”（HB16SH006）；河北省人保廳合作課題“河北省農業轉移人口市民化優化路徑研究”（JRSHZ-2016-07036）；河北省社會科學發展研究課題“河北省農業轉移人口市民化水平測度分析”（201603120406）階段性成果。