社區養老模式發展現狀探析

殷婕

（中共樂山市委黨校，四川樂山614000）

社區養老模式發展現狀探析

殷婕

（中共樂山市委黨校，四川樂山614000）

隨著我國人口老齡化、高齡化、空巢化等趨勢日益明顯，家庭的核心化和小型化使傳統的家庭養老功能日益減弱，老年人社會養老服務需求增加，倒逼社會養老服務業向規模擴大化、服務類別多元化、服務層次高標準化方向發展。社區養老較之機構養老和傳統家庭養老更符合中國人的養老習慣和心理特征，滿足老年人多樣化的養老需求，能夠有效應對我國未富先老的基本國情，緩解我國養老資源緊缺的現狀，符合中國未來養老的發展趨勢，成為有效應對人口老齡化的必然選擇。

社區養老；居家養老；機構養老；社會養老服務體系

由民政部發布的《2014年社會服務發展統計公報》顯示，我國60周歲及以上人口達2.12億人，占總人口的15.5%，65歲及以上人口1.38億，占總人口的10.1%，我國已經從成年型人口國家轉變為老年型人口國家。隨著家庭規模的小型化、核心化，丁克家庭、單親家庭、空巢家庭、單身家庭等多種家庭類型數量增加，傳統家庭養老功能減弱，迫切要求建立與養老服務需求增加、家庭結構變遷相適應的社會養老服務體系，社區居家養老服務模式成為該語境下的一個合理選擇。

一、新時代背景下養老格局的變化

（一）計劃生育政策導致養老負擔的加重

1973年我國開始施行計劃生育政策，使城鎮和鄉村出現了大量的獨生子女家庭，2人、3人家庭成為家庭類型主體，農村戶平均規模2.79人，城鎮戶平均規模2.63人，核心家庭占各類家庭總數的六成以上。進入21世紀后，獨生子女父母逐步步入老齡，普遍面臨著“上有老，下有小”的雙重壓力，獨生子女家庭父母養老問題的突出性與家庭人口資源的有限性矛盾凸顯出來，尤其是隨著獨生子女間的結合，4—2—1家庭結構的形成，獨生子女家庭更是面臨贍養四個老人的壓力，使他們處于心有余而力不足的困境，社會養老服務需求不斷增加。

（二）城鎮化和工業化帶來農村空巢家庭的增加

城鎮化使大批農村青壯年勞動力轉移到城市，沖擊了農村傳統的居住結構，出現了大量的空巢家庭和留守老人，“中國農村老齡問題研究”課題組在其報告中指出，我國現今農村老年人口規模是城市的1.69倍，65歲以上農村留守老人達4000萬。2015年5月國家衛計委發布的《中國家庭發展報告（2015年）》中顯示，家庭剩余人口在農村形成了一種特殊的家庭形態——留守家庭，留守老人占農村老人的23.3%，50歲以上及有子女的調查對象，其子女或子女配偶均不在本戶居住的空巢家庭占40.3.%；感覺目前養老沒有困難的農村老人比例比城市老人低13個百分點，47%的農村老人認為錢不夠花，42.3%認為病痛較多，均高于城鎮10個百分點。農村大量空巢家庭的產生，讓家庭養老功能弱化，迫切需要大力發展社會化養老服務以滿足日益增長的養老需求。

（三）“未富先老”造成養老產業發展的滯后

我國是在經濟不發達狀況下進入老齡化社會的，面臨著老年人口比重上升和養老保障壓力增大的雙重挑戰。社會化養老需求和老年人消費需求的日益增加，給我國養老產業的發展帶來了巨大機遇，2015年我國老年人的養老服務市場需求達到1.2萬億元，2050年將達到5萬億元。但與之相對的是，我國的養老產業由于政府和社會投入不足，資金來源缺乏，加之養老產業發展制度不夠完善，養老產業體系尚未完全培育起來，養老產業的發展僅停留在對老人基本需求滿足上，缺乏精神文化需求方面的開發，產業定位不明晰，對老年用品、服務和休閑文化領域市場細分程度較低，造成養老產業的發展現狀與老年人實際需求差距較大，難以應對中國快速的老齡化進程。

二、社區養老成為符合中國國情的必然選擇

老齡化趨勢的不可逆轉、養老需求的不斷增加與現階段養老服務能力的嚴重不足，讓中國社會養老面臨嚴峻形勢，這需要建立起適合中國國情的新型養老格局，社區養老方式作為符合中國國情的養老模式，成為首選。

2011年，國務院出臺了《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015）》，提出了構建“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐”的社會化養老服務體系目標。“9073”養老模式成為未來中國社會養老服務體系的基本框架。2014年，《中國社會保障發展報告（2014）》綠皮書中指出，未來養老方式以社區養老為首選。“社區”將發揮聯系家庭與機構的紐帶作用，彌補家庭照料功能弱化和社會機構養老資源的不足，實現老年人在自己熟悉的社區環境里安享晚年生活，在具有家庭養老的精神慰藉優點的同時，讓老年人享受社會化、專業化、市場化服務，這既符合中國國情和傳統文化，也是未來養老方式的發展趨向。

（一）機構養老難以滿足我國巨大的養老需求

家庭養老功能的弱化，讓老人對入住養老機構的需求越來越大，但與此同時，隨著市場經濟的深入發展以及政府辦養老的公益性質的凸顯，原來由政府和企業承擔的部分養老服務職能，被民辦養老機構所取代。與巨大機構養老需求相對應的是，社會化養老服務體系又遠遠沒有跟上社會養老服務需求的膨脹速度。2015年中國老齡科學研究中心發布的《中國養老機構發展研究報告》中指出，我國養老機構存在定位不清、結構失衡、服務滯后、監管乏力等問題，養老機構發展政策落實不到位、民辦養老機構的發展空間被擠占。

1.公辦養老機構床位數供不應求。目前，我國公辦養老機構在院人員多為民政對象（農村“五保”、城市“三無”及其他民政救濟對象），根據《四川民政統計年鑒上冊（2015）》，老年人與殘疾人服務機構年末在院人數為307229，其中自費人員僅占總人數的7%（見圖1），該現象在農村尤為突出，農村養老服務機構年末在院人數為265175人，其中自費人員比例僅為3.2%。與此同時，農村敬老院數量也在逐年下降，2014年底，我國有城市養老服務機構7642家，農村養老服務機構20261家，與城市養老服務機構數量逐年上升形成鮮明對比的是，農村養老機構僅在2014年較2013年數量就下降了33%，工作人員數下降20.7%，床位數下降了19.5%，較之城市，農村養老資源緊張問題更為突出。

圖1　收養性機構年末在院人員構成情況

除公辦養老資源本身供應不足外，我國公辦養老機構服務定位不準確也加劇了社會老人“一床難求”的境遇。公辦養老機構是由國家出資興辦的福利性養老機構，具有公益性質，居住條件和居住環境比較好，養老配套設施完善，養老服務人員服務水平及素質都比較高，收費標準也比較低，成為眾多有入住養老機構需求的家庭的首選。但由于長期在管理上對收住社會老年人缺乏明確的身體狀況、經濟狀況的界定，一些低齡、健康、經濟條件較好的社會老年人長期占據公辦養老機構床位，而真正需要高質量養老服務的失能老人、經濟困難老人被排除在公辦養老機構之外，服務對象錯位。理性選擇的優先性、床位數量的有限性、運作方式的非透明化，導致公辦養老機構的床位經常是“一床難求”。

2.民辦養老機構有效需求不足。一方面，民辦養老機構構成不合理。處于市場兩端的豪華型養老機構和設施簡陋的養老機構較多，真正符合大多數老年人的中檔養老機構所占份額較低，民辦養老機構格局呈現兩頭大、中間小的“啞鈴形”，直接導致大量老年人的有效需求得不到滿足。另一方面，民辦養老機構經營困難。養老機構的特點是投資大、見效慢、利潤低、風險大，大型養老機構投資預期回收周期為10年以上，隨著租賃費用、人工成本逐年遞增及土地糾紛等問題的出現，部分民辦養老機構贏利能力下降，運營發展比較困難。民辦養老機構有效需求不足、養老服務目標群體定位不準、經營不善等問題的同時存在，導致超過三成的民辦養老機構入住率都不到70%。

（二）社區養老更適合我國老齡化的基本國情

1.社區養老是對傳統家庭養老方式的部分替換。目前我國仍有90%的老人選擇居家養老的方式，2010年中國老年人狀況追蹤調查結果顯示，有高達86.6%的老年人表示不愿意入住養老院。社區養老指的是在家庭成員（包括子女、配偶以及老年人自己）提供經濟供養和生活照料的基礎上，由社區、社會組織、企業和志愿者個人為老年人提供生活照料、醫療護理和精神慰藉等養老服務，是對傳統居家養老方式的補充。我國現在提供的居家養老正是在社區服務的基礎上發展起來的，可以讓在家的老人享受更全面、多樣化的養老服務。

社區養老服務較之機構養老的優勢體現在它更加符合中國人的養老習慣和心理特征。中國社會的基本特征是“差序格局”，人與人之間的關系，是以親屬關系為主軸的網絡關系，每個人都以自己為中心結成網絡。社區養老能夠有效整合地緣和血緣關系，老人在以社區為單位建立的幸福院、日間照料中心能夠同熟悉的鄰居、朋友、親戚聊天、拉家常，從而消除寂寞和孤獨。較之機構養老所面臨的新的居住環境和人際關系帶來的孤獨感，它維持了老年人長期以來形成的生活習慣，滿足了老年人的心理需求，有助于他們消除陌生感和不安全感，有利于老年人安度晚年，也更易被老人們所接受。

2.社區養老是對“未富先老”基本國情的有效應對。目前在我國中西部欠發達地區，城鎮職工的退休金還達不到退休后能夠進入比較好的養老院安享晚年的條件；而農村老年人基本沒有收入來源，在子女也處于經濟困難的情況下，社會化養老無從談起。社區養老方式較之機構養老具備收費低廉的優勢，且對失能老人每人每年有不低于300元的政策性補助，對于不具備入住養老機構的老人而言，可滿足部分養老需求，在一定程度可以緩解了“未富先老”的壓力。

3.社區養老是對養老資源緊缺現狀的緩解彌補。2014年，我國每千名老人有床位數27.2張，與提出的十二五末“每千名老人擁有養老床位數達到30張”的目標尚有60萬張的缺口。較之養老機構動輒上百萬的投資成本，社區養老方式能夠用較低的投資成本獲得巨大的養老收益。以建設城鄉日間照料中心為例，浙江省金華市金東區在2012年投資3000萬元建成了129家養老中心，覆蓋全區2萬多名老人，而如果用這筆錢去建敬老院，最多能建5家，可安置老人600多人。社區養老具備的投資成本低廉、輻射范圍廣的優勢，可以讓老年人在不占用養老機構緊張床位資源的同時，享受到相關的養老服務，在一定程度上彌補養老資源不足的缺陷。

4.社區養老是對養老護理需求增加的解決路徑。根據北京市的一項調查結果，需要社區服務人員上門服務的老年人所占比重，在60-69歲老年人中占64.61%，在70-79歲的老年人中占68.55%，在80歲及以上老年人中占69.84%。可見，需要社區服務人員上門服務的老年人所占比重，隨著年齡的增大而提高。面對我國失能老人多、高齡老人多，空巢老人多的“三多”現狀，由已經建立了信賴的社區工作人員開展上門服務既可以滿足老年人的基本需求，也能有效減輕家庭成員的生活照料重擔。

三、社區養老發展所面臨的嚴峻挑戰

在我國家庭和社會均無法完全承擔養老服務功能的背景下，社區養老以其兼具家庭養老精神慰藉優勢同時符合社會化養老的趨勢，重要性日益凸顯。但目前我國社區養老水平低下、資金不足、人員缺乏等問題相當突出，急需加大政府扶持力度和提高社會關注程度。

（一）社區養老難以滿足老年人多元化的養老需求

社區養老是否能夠充分發揮其作用，主要在于其是否能夠滿足老年人的多元化需求。“我國養老保障體系應對人口老齡化挑戰的對策研究”課題組在對北京市社區養老供求關系的分析中指出，“社區養老服務水平還比較低，發展不平衡，難以滿足老年人需求，這與快速增長的老年人口及其日益增長的養老需求不相適應。”

養老服務設施的設置方面，城市和農村都表現為老年活動中心和運動場地的設置比率相對較高，而托老所、老年大學的設置則較少。其中，城市社區養老服務設施的覆蓋率普遍高于農村，尤其是在托老所、老年大學設施設置方面差距明顯，城市社區養老服務項目的供給明顯較農村充分。養老服務設施的利用情況方面，社區活動項目中，除參加運動健身和老年活動中心外，參加老年大學、托老所服務的老人比例均較低，使用過托老所服務的比例僅為4.9%，老年大學的參與率也只有26%。養老服務設施的供給和需求的平衡方面，除了上門做家務出現服務過剩的狀況外，其他老年人最為急需的社區服務，如醫療、精神慰藉、權益維護方面，尚不能有效滿足老年人需求，尤其在康復治療、法律援助以及聊天解悶服務方面，農村社區服務缺口大于城市社區，城鄉社區養老服務的發展嚴重不均衡。

（二）社區養老資金投入力度不足

在我國，由于社區養老服務是在政府指導下發展起來的，政府財政撥款是主要資金來源，較之世界其他國家多樣化的資金來源，渠道單一。僅靠政府投入的單一模式無法滿足社區服務日益擴大的需求，導致養老服務供給不足。因此，探索建立社會籌資、個人捐贈多元化的資金來源可持續性機制迫在眉睫。

（三）社區養老人員隊伍建設水平不高

目前提供社區服務的人員主要是社區工作人員和志愿者，均缺乏專業的養老照護和醫療經驗，隊伍本身也存在較大的流動性，社區衛生院難以發揮應有的作用，多數老人對社區的醫護水平仍持懷疑態度，除一些常見疾病外，他們寧愿“舍近求遠”，到較大的醫院排隊就醫。

四、社區養老是未來中國養老的發展趨勢

（一）政策支持推動社區養老成為未來中國養老的首選

2002年，大連市率先開展了居家養老服務的嘗試，在街道社區設立居家養老院，為老年人提供日常生活服務。2008年1月，全國老齡辦、民政部等10部委共同出臺了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，這是我國政府部門第一次出臺專門針對居家養老服務體系建設的綱領性文件，提出到“十一五”末，力爭80%左右的鄉鎮擁有一處集院舍住養和社區照料、居家養老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務的站點。該文件有力的推動的全國各地居家養老服務業的快速發展，隨后，北京、上海、天津、廣州、杭州、青島、大連、哈爾濱等地紛紛建立居家養老服務中心和社區助老服務社，服務對象也從原來的面向困難的孤寡老人和有特殊貢獻的老人，逐步擴大到全部老年人，社區養老服務人員逐步走向專業化、職業化。2011年2月，國務院出臺了《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》，提出到2015年居家養老服務網絡基本健全的明確目標，在城市社區打造居家養老服務平臺，在農村以鄉鎮敬老院為基礎，建設日間照料中心和短期托養的養老床位，向留守老人及其他需要照顧的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務。此后，國務院又出臺了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，各地也紛紛提出了本地區的養老服務體系實施意見和建設方案，其中，北京的“9064”和上海的“9073”是具有代表性的兩個方案。

2014年，四川省人民政府頒布了《關于加快發展養老服務業的實施意見》，提出到2017年，養老服務覆蓋所有居家老年人，養老服務設施覆蓋90%以上的城市社區，75%以上的鄉鎮和50%以上的農村社區建立養老服務設施和站點，以社區為支撐的養老在我國養老服務體系中的基礎性地位日益凸顯。

（二）投資加大促使社區養老成為未來中國養老的主流

表1　社區留宿和日間照料中心床位數（萬張）

圖2　2010-2014年各類養老機構數量增長情況（單位：張）

根據2014年社會服務發展統計公報，2014年末，我國各類養老床位為577.8萬張，比上年增長17.0%，其中社區留宿和日間照料床位187.5萬張，比上年增長190%（見表1），社區留宿和日間照料床位增長速度遠遠超過各類養老床位數的平均增長速度。除此之外，2010年至2014年，全國各類養老服務機構數量不斷增加（見圖2），其中，2014年增長幅度大幅增加，究其原因，在于社區養老服務機構和互助型養老設施的數量的劇增，在2014年的全國51970個各類養老服務機構中，養老服務機構有33043個，社區養老服務機構18927個，占各類養老服務機構的36%，社區養老機構占各類養老機構比例的增加，源于2014年各地將社區養老機構建設納入到了民生目標任務考核范圍內，扶持力度的不斷增加，逐漸成為各類養老服務機構中的主流。

四川省2015年初下達的《四川省2015-2017年養老服務體系建設重點任務安排》意見中，確定2015-2017年每年新增公辦養老機構床位7000張，支持民辦機構每年新增床位4.3萬張，每年新建城市日間照料中心1600個，農村日間照料中心900個，到2017年，實現90%的城市社區，50%的農村社區建有社區老年人日間照料中心。其中，“公辦養老機構新增床位每張政府平均投資不低于4萬元，民辦機構新增床位每張政府資金補助不低于1.1萬元。對城市社區日間照料中心建設每個補助30萬元，農村社區日間照料中心建設每個補助25萬元。”從政策入手，確保各類養老機構有充足的資金支持。

（三）多管齊下助推社區養老成為未來中國養老的方向

除了需要政策支持和資金保障外，還需多管齊下優化養老服務格局，積極應對人口老齡化和養老保障壓力的增加，建立健康有序的中國特色社區養老服務體系。

1.優化養老服務供給結構。全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，使廣大老年人養老服務需求基本得到滿足。在機構養老方面，明確公辦養老機構的公益性質，積極推動養老機構分類改革，在公辦養老該機構床位緊張的背景下，明確公辦養老機構的定位和服務對象標準，建立統一的老年人入住養老機構評估標準，擴展公辦養老機構為政府兜底的職能，為社會上更多失能半失能老人提供入住服務。在社區養老方面，豐富社區養老服務內容，提升服務水平，為老年人提供更多定制化、個性化的服務，尤其立足解決本社區、附近街區的中低收入、半失能老年人的養老問題，嚴格按照人均用地不低于0.1平方米的標準，分區分級設置養老服務設施，大力發展社區照料服務，推進日間照料中心、老年人活動中心等社區養老服務設施建設，提高社區老年服務設施的使用頻率。

2.推動醫療衛生和養老服務結合。慢性病已成為影響老年人自理能力的一個主要因素，成為我國老年人群體的主要衛生保健問題，要優化養老服務供給結構，就需要全面進一步推進醫療衛生與養老服務相結合。2015年11月，國務院辦公廳轉發九個部委聯合頒布的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，意見指出，到2017年，中國醫養結合政策體系、標準規范和管理制度初步建立，符合需求的專業化醫養結合人才培養制度基本形成，建成一批兼具醫療衛生和養老服務資質的醫療衛生機構或養老機構，逐步提升基層醫療衛生機構為居家老年人提供上門服務的能力。到2020年，符合國情的醫養結合體制機制和政策法規體系基本建立，醫療衛生和養老服務資源實現有序共享，覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡基本形成，基層醫療衛生機構為居家老年人提供上門服務的能力明顯提升。要將基層醫療衛生機構作為提供居家養老服務的重要方面來抓，推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭，推進基層醫療衛生機構和醫務人員與社區、居家養老結合，與老年人家庭建立簽約服務關系，從而為老年人提供連續性的服務。

3.提高養老康復護理專業化服務水平。政府及社區應定期組織居家養老服務人員進行系統的培訓，完善政府主導、社會參與、自愿者加入的社區居家養老服務機制，使社區護理人員能夠提供更廣泛、專業的養老服務。一方面，高校特別是醫學院可以開設專門針對老年人照護、康復方面的相關專業，為巨大的養老市場提供人力支持和智力支持，另一方面，積極鼓勵社區康復護理人員去考取照護康復類職業資格證書，為老年照護、康復、護理等開展更專業化的服務。

［1］關信平，趙婷婷.當前城市民辦養老服務機構發展中的問題及相關政策分析［J］．西北大學學報，2012（5）.

［2］姜向群，鄭研輝.社區養老服務的供需失衡問題及對策研究——以北京市為例［J］.社會建設，2015（4）.

［3］李文管，鄧旭杰.我國人口老齡化背景下的養老困境及解決對策［J］.山西高等學校社會科學學報，2016（1）.

［4］青連斌.我國養老服務業發展的現狀與展望［J］.中共福建省委黨校學報，2016（3）.

責任編輯：康璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.05.18

1009-6922（2016）05-68-05

2016-07-26

殷婕（1988—），女，四川宜賓人，碩士研究生，中共樂山市委黨校行政管理學講師，主要研究方向：社會學。