新疆草原生態補償政策實施成效分析*①

張新華

（中共新疆區委黨校 經濟與社會發展研究中心　新疆 烏魯木齊 830002）

新疆草原生態補償政策實施成效分析*①

張新華

（中共新疆區委黨校 經濟與社會發展研究中心新疆 烏魯木齊 830002）

新疆實施草原生態補償后，從生態效益來看，改善了草原植被、提高了草原生產能力、增加了草原生物的多樣性；從經濟效益來看，促進了牧區經濟穩定增長和畜牧業發展、轉變了牧民生產生活方式；從社會效益來看，增強了牧民草原生態保護意識、促進牧區剩余勞動力轉移、增加了牧民收入。但在實際中也存在補償法律法規不健全、補償標準低、草原監管難度大等問題，需要健全和完善草原生態補償相關法律法規、提高補償標準、加大草原監管力度等。

新疆 草原生態 保護 補償 成效

新疆擁有的草原面積居全國第三位，草原面積占全國草原面積的14.58%，是我國五大牧業省份之一。草原是新疆重要的生態系統，具有防風固沙、涵養水源等重要作用，是我國生態安全的重要保障；草原還承載著新疆牧業發展，支撐牧民生產生活，傳承草原文化的作用。由于氣候變化、草原超載過牧、過度開發等原因致使新疆草原退化嚴重。草原生態環境的惡化，草地生產力退化，使得草場載畜量下降，影響了牧區經濟社會發展和牧民收入的持續增長。國家自2003年在新疆實施草原生態補償政策，特別是2011年實施草原生態保護補助獎勵機制后，取得了良好的生態效益、經濟效益、社會效益。

一、新疆草原生態補償政策實施狀況

國家實施草原生態補償政策經歷了2個階段：第一個階段是國家實施的退牧還草工程，從2003年開始到2010年結束；第二階段是實施草原生態保護獎勵補助機制，第一輪草原生態保護獎勵補助機制實施從2011年開始到2015年結束，第二輪從2016年開始到2020年結束。

2003年為了遏制天然草原生態惡化趨勢，國家在內蒙古、新疆、青海等省區和新疆生產建設兵團啟動退牧還草工程，實行草原圍欄封育、禁牧、休牧、劃區輪牧，適當建設人工草地和飼草料基地，大力推行舍飼圈養。在新疆圍欄建設和飼草料糧補助為：按全年禁牧每畝每年補助飼料糧11公斤，季節性休牧按休牧3個月計算，每畝每年補助飼料糧2.75公斤，草原圍欄建設按每畝16.5元計算，中央補助70%，地方和個人承擔30%。新疆在22個縣實施退牧還草6 060萬畝。

從2011年開始，國家在內蒙古、西藏、新疆（包括新疆生產建設兵團）等8個主要草原牧區省份實施草原生態保護補助獎勵政策，實施期限為5年。據新疆草原生態保護獎補機制，新疆天然草原可利用面積7.2億畝，地方6.9億畝。2011年實施草原生態保護獎補機制，禁牧15 150萬畝，其中荒漠類草原11 810萬畝，補助標準5.5元/畝；重要水源涵養區和草地類自然保護區150萬畝，補助標準為50元/畝；2007～2010年退牧還草禁牧區3 190萬畝，補助標準5.5元/畝。草畜平衡面積53 850萬畝，補助標準為1.5元/畝。牧草良種補貼578萬畝，補助標準10 元/畝。生產資源綜合補貼275 064戶，補助標準500 元/戶（見表1）。截止到2013年新疆先后建立草原管護站471座，草畜平衡區實際核減牲畜870.18萬羊單位。

2016年國家實施新一輪草原生態保護獎補機制，將禁牧補助標準提高到7.5元/畝，草畜平衡標準提高到2.5元/畝。5年為一個周期。

表1 新疆草原生態保護獎補機制實施情況

二、新疆草原生態補償政策實施成效

草原生態補償政策的實施堅持生態優先、以人為本和統籌兼顧，既要保護草原生態環境，又要穩步提高牧民收入，保障和改善牧區民生，推進生態效益、經濟效益和社會效益協調統一。

1.實施草原生態保護獎補機制后，草原得到休養生息，草原生態得到改善。首先，草原植被得到改善。草原生態補償政策實施后，草原植被的蓋度、高度都較實施前有所提高。2013年新疆天然草原綜合植被蓋度40%，綜合植被高度28.61厘米，較草原生態補獎機制實施前的2010年分別提高了4.6個百分點、5～10厘米。禁牧區天然草原綜合植被蓋度、綜合植被高度較禁牧前分別提高了15%～25%和10%～20%。草畜平衡區天然草原綜合植被蓋度40%，牧草平均高度30厘米。2014年由于新疆高溫干旱氣候，影響了草原牧草的長勢，使得草原牧草長勢整體偏差，草原植被的蓋度為37.89%，較2010年提高了2.49個百分點，在禁牧區天然草原綜合植被蓋度、綜合植被高度較補獎政策實施前分別提高了10%、25%；草畜平衡區天然草原綜合植被蓋度及牧草平均高度較實施前變化不大。

2014年禁牧區內植被蓋度比禁牧區外提高14個百分點；植株高度、牧草產量比禁牧區外分別提高56.3%、77.8%。禁牧區內各類草地地上生物量均隨圍欄年度增加呈逐年上升趨勢，植被蓋度、高度也有不同程度的提高。山地草甸類、溫性草甸草原類、溫性草原類地上生物量至第4年達到最高；溫性荒漠草原類、溫性草原化荒漠類、溫性荒漠類第5年達到最高。

其次，草原生產能力得到提高。草原生態保護獎補機制實施前后比較來看，2013年新疆天然草原平均鮮草產量3 101.29 kg/hm2，較草原生態補獎機制實施前的2010年提高了10.4%。2014年禁牧區天然草原鮮草產量較補獎政策實施前提高了19.47%；草畜平衡區天然草原鮮草產量比實施前提高了1.14%。

禁牧區內外比較來看，2013年禁牧區天然草原鮮草平均產量2 685.19 kg/hm2，較禁牧前提高了43.86%。草畜平衡區天然草原牧草鮮草平均產量2 715.56 kg/hm2較實施前增加了13.14%。2014年禁牧區牧草產量比禁牧區外提高了77.8%。阿勒泰地區、伊犁州直屬縣市、克拉瑪依市、博州、吐魯番地區、巴州、阿克蘇地區、克州、喀什地區、和田地區2013年的草原牧草鮮草產量都高于草原生態保護獎補機制實施前（2010年），2014年由于氣溫偏高、降水偏少影響了草原牧草的長勢，使得草原生產能力下降，各地州市除哈密地區外草原牧草鮮草產量都較2013年下降（如表2所示），新疆的草原生態比較脆弱，容易受到氣候變化的影響。

表2 新疆各地州總產草量比（鮮草）（單位：萬噸）

第三，增加了草原生物的多樣性。草原生態補償政策實施多年來，草群中現在已經出現了多年未見的牧草種類，物種多樣性增加，如賽里木湖周圍草原禁牧后，禾草及莎草生物量增加顯著，苔草、溝羊茅、早熟禾、貓尾草等優良牧草比例達60%～65%左右，比禁牧區外高15%左右。在禁牧區，不耐牧的適口性好的可食牧草物種增加，抑制金蓮花、點地梅、糙蘇、老鸛草、千葉蓍、大薊等等毒草蔓延。實施禁牧和草畜平衡后，草原生物多樣性、群落均勻性、飽和持水量、土壤有機質含量均有提高，草原涵養水源、防風固沙等生態功能增強，如那拉提、天池、賽里木湖、巴音布魯克等重點水源涵養區禁牧后，草原生態系統對降水的攔截和儲藏能力都有所增加，提高了水源涵養能力。

2.草原生態補償政策實施，促進牧區經濟發展、畜牧業轉型、產業結構調整等。首先，促進牧區經濟和畜牧業持續增長。草原生態補償政策實施，實現“禁牧不禁養、減畜不減肉、減畜不減收”，既緩解了草原的放牧壓力、保護了草原生態環境，又促進了牧區經濟和畜牧業的發展。根據新疆統計年鑒的數據顯示，新疆各縣市地區GDP穩步增長，新疆縣市GDP由2010年的3 586.89億元增長到2014年的6 521.08億元，年均增長率為20.45%。縣市GDP占新疆GDP比重由2010年的65.96%提高到2014年70.32%。

新疆牧業總產值從2002年的148.04億元增長到2014年的651.20億元，年均增長28.32%（如圖1所示），特別是實施草原生態保護獎補機制后，牧業產業持續增長，2013年達到24.48%，2014年新疆有3個地州市、21個縣市的牧業產值占農林牧漁業總產值的比重超過50%。

圖1 1　新疆牧業產值及其增長率

草原生態補償政策對于增加牛羊肉的生產供給能力具有促進作用。新疆肉類產量從2002年的105.44萬噸增加到2014年的149.1萬噸，12年間增加了近44萬噸。羊毛產量從2002年的7.78萬噸增加到2014年的9.68萬噸，12年間增加了近2萬噸（如圖2所示）。特別是實施草原生態保護獎補機制后，新疆畜牧業發展穩定持續增長，肉類產量和羊毛的產量年均（2011～2014年）分別增長5.62%和2.85%。

其次，轉變了牧民生產生活方式。在傳統的發展方式中，畜牧業發展是以放養為主、逐水草而居的粗放型方式。實施草原生態補償后，退牧還草工程、牧民定居工程以及草原生態保護獎補機制等的實施，包括實施禁牧和草畜平衡，建設人工草地和飼草飼料基地，修建暖圈，牧民由傳統的全年放牧轉變為暖季放牧、冷季舍飼圈養。2014年新疆累計實現游牧民定居21.7萬戶，按照2008年底全區27.56萬戶的游牧民戶數靜態測算，定居率達78.7%。［1］人工種草面積從2010年的619萬畝，增加到了2014年的1 186萬畝，增加了近1倍，尤其是以苜蓿為主的多年生牧草種植面積快速增長，苜蓿保留面積從2010年的308萬畝，增加到2014年的473萬畝，增長了53.57%。如木壘縣2014年牲畜暖圈4 094座，其中標準暖圈2 564座，舍飼圈養的天數在120～180天左右。

圖2 2　新疆肉類產量和羊毛產量

第三，帶動新疆生態旅游業發展。草原生態補償機制改善了草原生態，促進生態旅游業發展。尼勒克縣、新源縣等牧業縣積極打造國家級生態旅游示范區，2013年新疆天山列入聯合國教科文組織世界遺產名錄。2016年國家旅游局公布首批國家全域旅游示范區創建單位，包括新疆的吐魯番市、阿勒泰市、溫泉縣、木壘縣、巴里坤縣、昭蘇縣、布爾津縣7縣市和新疆生產建設兵團第一師十團，其中阿勒泰市、木壘縣、巴里坤縣、昭蘇縣和布爾津縣5縣市的牧業產值占農林牧漁總產值的比重高于或近似50%，由此可見草原生態改善對新疆旅游業的發展具有促進作用。2002～2014年新疆國內旅游人數從2002年的967.94萬人增加到2014年的4 802.52萬人，增加了3 834.58萬人，年均增長33.01%；國內旅游收入從2002年的83.93億元增加到2014年的619.53億元，增加了535.6億元，年均增長53.18%；國際旅游人數從2002年的27.54萬人增加到2014年的150.17萬人，增加了122.63萬人，年均增長31.81%；國際旅游外匯收入從2002年的0.99億美元增加到2014年的4.97億美元，增加了3.98億美元，年均增長33.32%（如表3所示）。

第四，促進了縣市產業結構調整優化。草原生態補償政策的實施促進了畜牧業發展方式轉變，推動了新疆縣市工業、旅游業、交通運輸業、餐飲業和住宿業等第二、三產業的發展，優化了縣市產業結構，促進新疆產業結構升級。新疆縣市第二產業所占比重由2010年的40.72%增加到2014年的43.16%；第三產業所占的比重由2010年的32.21%增加到2014年的35.18%（如圖3示）。縣市工業增加值由2010年的1 133.03億元增加到2014年的2 149.43億元；交通運輸、倉儲和郵政業增加值由2010年的160.75億元增加到2014年的281.74億元；批發和零售業增加值由2010年的174.81億元增加到2014年的357.83億元（如圖4示）。

表3　2002～2014年新疆旅游人數與旅游收入

圖3 3　新疆縣市三次產業結構

圖4 4　新疆縣市工業、交通運輸、批發零售業增加值

3.實施草原生態補償政策增強了牧民草原生態保護意識，促進了牧區剩余勞動力的轉移，增加了牧民收入。首先，牧民草原生態保護的意識增強。由于受到傳統發展理念的影響，新疆大多數農牧民保持粗放型放養的發展方式，為了增加收入，無序擴大牲畜數量和養殖規模，而忽視草畜平衡，導致草原過度放牧而退化。至2011年，新疆夏牧場和春秋牧場都超載（如表4所示），因草原超載過牧，30%的冬牧場已不能利用。實施草原生態補償政策，起初農牧民對此非常抵觸，不愿減少草原上牲畜的放養量，時有牧民到禁牧區偷牧現象發生。通過政策的宣傳、資金補助、生產引導等，現在農牧民已欣然接受，積極采取各項措施保護草原。為了保護草原，有的地區農牧民自行圈定一些退化嚴重的草原進行禁牧。2014年新疆草地資源與生態監測報告顯示，自2003～2014年，退牧還草工程項目累計實施禁牧休牧和劃區輪牧面積21 370萬畝，禁牧面積5 810萬畝，休牧面積12 950萬畝，輪牧面積2 610萬畝；退化草原補播5 431萬畝，建設人工草料地103萬畝，舍飼棚圈建設5.6萬戶。2011～2014年累計核減轉移牲畜870.18萬羊單位。

表4　2011年新疆草原載畜量情況

其次，促進牧區剩余勞動力轉移。草原生態補償政策的實施，既有效減輕了天然草原承載力，推進農牧民二、三產業轉移，豐富了現代草原畜牧業發展空間和農牧民轉產就業增收渠道。牧業中剩余的勞動力，有的通過旅游合作社、刺繡合作社、建筑施工隊等途徑，轉移到二、三產業；有的直接到畜產品加工企業、礦產資源開發企業、建筑行業等從事第二、三產業；有的自立門戶，從事餐飲、住宿、交通運輸等第二、三產業。據調查，女性主要從事刺繡、餐飲、零售、旅游等行業，男性主要從事建筑業、采礦業、修理業、旅游業、運輸等行業。如新源縣那拉提水源涵養區實施禁牧后，轉移中青年牧民1 592人從事農家樂等工作。木壘縣哈薩克民族刺繡文化產業園，刺繡業從業人員達6 000余人，年產值達1.97億元。阜康縣轉移年輕壯勞力350人到企業等單位就業。農村居民來自第二、三產業的收入從2002年的310.26元增加到2014年的3 122元，提高了2 811.74元；二、三產業收入占純收入的比重從2002年的16.65%提高到2014年的35.79%，提高了19.13個百分點；特別是自2011年實施草原生態保護獎補機制后，4年增加了來自二、三產業的收入2 222.45元，占純收入比重提高15.53個百分點（如圖5所示）。由此可見，牧民從牧業向二、三產業轉移的力度在逐年加大，特別是實施草原生態保護獎補機制后轉移力度較大。

圖5 5　新疆農村居民人均第二、三產業收入及其占人均純收入比重

第三，增加了牧民收入。草原生態補償政策的實施，特別是草原生態保護獎補機制的實施，發放禁牧、草畜平衡、生產資料補助等資金，有效增加了牧民的現金收入，截至2013年底，新疆累計發放草原生態保護補助獎勵資金57.21億元，涉及農牧民31.45萬戶（含牧民生產資料綜合補貼27.5064萬戶在內），戶均政策性收入6 064元，經新疆畜牧廳定點調查統計，全區以草原生態保護補助獎勵資金為主的政策性收入占到牧民人均收入的13%以上（見表5）。2014年新疆農村居民政策性生活補貼302元，政策性惠農補貼617元，兩項合計為919元，占2014年農村居民人均可支配收入的10.53%。

表5　調查縣市政策性收入

實施草原生態補償政策，牧民不僅得到草原生態保護補助資金，銷售干草也可增加牧民收入。新源縣那拉提水源涵養區禁牧草原面積20萬畝，涉及牧戶563戶，禁牧補助1 000萬元，牧民在禁牧區收割的干牧草銷售每畝可增收50元。禁牧區牧戶通過禁牧補助和銷售干草，戶均可增收3.55萬元，人均可增收8300元。［2］

新疆各縣市積極扶持引導牧區富余勞力轉產轉業，通過大力發展第二、三產業，拓寬牧民增收渠道，增加牧民收入，農村居民家庭年人均收入從2002年的1 863.26元上升到2014年的7 296元，年均增長率30.68%（如圖6所示）。

圖6 6　新疆農村家庭人均純收入及其增長率

草原生態保護補助獎勵機制，是一項基于生態要素的生態補償機制，在開展草原生態保護建設中，能夠促進草原畜牧業發展方式的轉變和畜牧業的發展、牧民收入的提高以及牧區的和諧穩定。但也存在補償法律法規不健全、補償標準低、草原監管難度大等問題，需要健全和完善草原生態補償相關法律法規、提高補償標準、加大草原監管力度等。

［1］師巧梅.新疆畜牧業：從傳統走向現代［N］.新疆日報，2015-07-22.

［2］新源縣畜牧獸醫站.精心組織、扎實推進新源縣全面落實那拉提水源涵養區草原禁牧工作［J］.新疆畜牧業，2013（增刊）.

責任編輯：洪美云

F062.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.07

①*本文系2013年國家社科基金青年項目“新疆草原生態補償及其成效調查研究”（13CMZ044）、國家社科基金西部項目“新疆生態環境與國土空間開發布局研究”（13XMZ060）的階段性研究成果