新預算法的主要變化及影響初探

呂景琨

摘要：自從新預算法在我國行政事業單位中全面實施以來，以預算管理為核心的事業單位財務管理工作面臨著更高的要求。目前我國事業單位的財務工作存在著一定的問題，如較弱的預算控制體系、不嚴密的預算編制方法、不完整的內部控制制度，并且在會計核算上也存在著一定的缺陷，這些問題都使得我國事業單位的財務管理工作尚不能滿足實施新預算法的要求。文章主要從四個方面詳細描述了新預算法的變化，并結合這些變化闡述了它對事業單位財務工作產生的影響，以期對提高事業單位的財務管理效率提供一定的借鑒價值。

關鍵詞：新預算法 事業單位 財務影響

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）18-0103-02

一、新預算法的主要變化

（一）推行建立跨年度的預算平衡機制。新預算法中明確規定，在進行人大預算審查過程中重點應關注以下幾個方面：（1）事業單位的預算安排是否恰當，是否符合社會發展要求和國民經濟發展趨勢，預算中的各項收支政策是否合理可行；（2）是否規范、恰當地編制各項必要的轉移性支出預算；（3）針對性質特殊或者金額重大的項目，是否給予了充分的重視。考慮到原預算法中的收入預算存在著一定的形式主義，為了改變這種狀態，新預算法要求各級單位在制定預算標準時要注重實際，使預算標準與實際的發展水平保持一定的一致性。原預算法在編制過程中，僅要求各級單位在編制收支預算時應做到收支平衡要求，并參考上一年的預算執行情況，所以以往的預算審查過程中，往往更關注于是否遵守“收支平衡”。這就導致各個部門在編制預算時單方面偏重“收支平衡”這一要求，產生年底突擊花錢、刻意控制經濟數據波動等現象。新預算法將審查關注點進行了一定的深化與擴展，將會對各級單位的預算編制活動產生有利的引導。

（二）推動預算制度的透明化管理，進一步完善整個預算管理體系。新預算法借鑒了現代化預算管理完整性的要求，實現了預算管理的全面化，取消了原有的預算外資金管理政策，將所有的財政收入與開銷都納入到了政府的預算管理范圍內。同時，新預算法要求全面納入預算管理范圍的所有資金收支，都要受到人大審查監督。新預算法明確表示，將所有的預算分為社會保障預算、公共預算、國有資本經營預算與政府資金預算，并且對這四類預算進行了詳細的功能定位，規范了其編制過程中需要遵循的原則。在推動建立預算制度透明化管理方面，新預算法還規定“除涉及國家機密性事項外，凡是經常委會或者本級的人大批準，應當將預算、決算以及預算執行情況說明報告等，在批準后的二十個工作日內由財政部門向社會公眾公開披露，同時就本級政府的財政轉移支付事項的安排、執行情況以及債務舉借情況等做出詳細的說明”，這是我國行政事業單位預算透明化管理的重要進步。

（三）要求推進公共服務均等化制度的建立，進一步推進建設健全的轉移支付制度。財政轉移制度的存在目的，主要是為了緩解各個地方因經濟不平衡而存在的財政實力不均等問題，財政轉移制度能夠有效地縮小地域間的政府財力差距。但是在舊有的預算法實施過程中，財政轉移支付存在著配套資金壓力過大、支付設置過多、資金下達不及時等問題。新預算法規定，財政轉移支付的實施應當做到規范、公開、公平，以真正達到均衡各地區間財政實力的目的；同時針對轉移支付建立健全的評估和退出機制。新預算法表示，在安排專項資金轉移支付過程中，除了國務院明確規定的應當由上下級政府之間共同承擔的事項外，上級政府不得要求下級政府承擔配套資金，上級政府應當預先就轉移支付的預算數下達指標，各級政府則根據該指標來編制本級的預算。這樣有利于優化政府之間轉移支付程序與結構，提高轉移資金的公開性、科學性和公平性，充分提高地方預算編報的完整性與準確性。

（四）要求嚴格把控地方政府的債務風險，充分規范政府舉債。新預算法就政府舉債做出了新的規定，對政府借債行為從舉債主體、借債方式、借債規模、借債管控與資金使用這五個方面做出了限制性的規定，目的是為了規范現有的地方債務規范問題。新預算法規定，只有省級政府可以舉借債務，且必須事先經國務院批準，同時舉借的資金規模需要報經全國人大常委會批準，若是一般性質的行政事業單位則不能舉借債務；省級政府舉借資金只能采取發行地方政府債券的方式進行，且舉借的資金只能用于公益性支出；政府在舉借債務的過程中，應當預先制定可行的償還計劃，并有穩定的償還資金來源，國務院則應建立一定的地方政府債務風險評估、預防、應急機制，完善既有的責任追究制度。總體來說，新預算法從法律的角度解決了地方政府債務的舉借和償還中可能遇到的問題，能更加有效地避免暗箱操作中可能存在的問題。而原預算法則規定，除法律另有規定的情況，地方政府不得發行債券。這一規定，并沒有起到抑制地方政府舉借債務的作用，我國地方政府以發行債券形式形成的債務已經超過了10億元，規模可見一斑。新預算法對地方政府舉債進行了更為嚴格的管理，將地方政府的債務也納入到了預算管理與監督中來，可以在一定程度上消除政府債務可能存在的隱患。

二、新預算法對事業單位財務工作的影響

（一）新預算法能夠推進事業單位財務工作更加精細化。事業單位在實行新預算法過程中，最為核心的一點是要貫徹執行全面預算管理。各個事業單位在編制預算、執行預算、調整預算、進行決算和預算評價、考核過程中都應當做到“全員參與、全程監管”，確保在預算管理的整個流程中，建立有效的內部控制制度，對于各權限分工加以明確，真正做到對預算的精細化管理。我國舊有的預算收支編制主要是按照經濟分類或者是按照功能進行分類，新預算法則要求政府支付在進行功能分類后還要按照經濟進行分類，以此來達到進一步細化預算工作的目的。事業單位在實際執行預算的過程中，往往有兩套“預算”，一套用于自己內部使用，一套則用于向主管部門匯報，這樣導致的結果就是預算的實際執行情況與上報審批的情況不一致，通過大量不真實的數據來取得預算審批，最終會導致預算管理混亂。而且內部預算與外部預算不一致，會使得預算在實際執行過程中出現更多的矛盾。因此，新預算法的嚴格控制，使得事業單位在預算管理過程中，能夠更好地實現精細化分工，做到內外預算的高度統一。

（二）推進事業單位財務工作的全面預算管理。由于事業單位性質有著一定的特殊性，所以它在直接參與社會經濟活動建設的同時，也要承擔社會公共事務的日常服務、監督與管理。所以事業單位不像普通的經營性企業，在預算編制上存在著一定的偏差，尤其體現在預算內、外資金相脫節的現象。新預算法中明確規定不允許預算外資金的存在，有關單位應當將所有的財政收支都納入到政府預算體系中。同時，新預算法還從預算執行和具體處理上做出了明確規定，使得事業單位在進行全面預算管理時能夠做到有據可循。根據新預算法要求，目前事業單位的財政補助類收入、行政事業類收入以及國有資產有償使用而取得的收入，都應當列入預算收入，隨著全面預算管理的進一步深入，事業單位的科研成果轉化收入、經營收入等都會納入到單位的預算管理中來，使得事業單位的全面預算管理政策能有效地覆蓋所有收入與支出項目。

（三）督促財務工作相關人員不斷提高自身專業能力知識，為進一步優化財務工作創造空間。一直以來，由于事業單位的盈利能力一直不是政府或監管部門對其進行業績考核的主要標準，政府往往更關注其社會效應的實現，故事業單位管理層往往忽視財務管理的績效問題，沒有意識到良好的財務管理能夠較大限度地提升其經營與社會效益。在這些事業單位內部，預算管理更是形同虛設，財務工作人員的工作態度也更為懈怠，不能充分發揮財務管理應有的效果。目前，新預算法的持續推行以及預算管理制度改革的不斷深入，對事業單位會計人員的專業素質要求以及工作能力都有了更高的要求。首先就是要改變事業單位財務工作人員消極懈怠的工作態度，在整個單位中注意培養重視財務工作的意識。其次，財務工作人員應當處理好內部要求與外部要求、規劃與預算、常規性工作與臨時性工作的關系，在日常的財務工作中能形成全局觀。再次，新預算法的實行還要求財務工作人員有一定的“工作時間”嚴謹性，認真對待資金的時間價值，在日常經營中尋求高效率的工作方式。最后，事業單位有必要對員工進行一定的培訓，幫助其更好地解讀新預算法，提高新預算法在單位財務工作中的推進效率。

（四）新預算法的實行可以推進事業單位的會計核算精細化管理。新預算法中明確規定“行政事業單位的決算草案應當與預算相對應，按照預算數、調整數、決算數等分別列出，這就意味著預算需要與決算草案兩兩對應，所以各部門的決算就需要按照預算口徑進行適當轉化，這也意味著事業單位在日常的會計核算中要做好精細化管理，這樣才能通過日常的會計核算來滿足不同會計信息使用者的不同需要。事業單位在推進財務工作的會計核算精細化管理過程中，需要應用一定的會計信息化軟件來設置不同的會計科目滿足核算主體、監管單位等的多重要求，也便于更好地實行資源優化配置與落實管理層責任。

三、結論

綜上所述，各級別行政事業單位的財會管理工作是完善國家財政預算工作的重要環節，也會直接影響到事業單位的正常運轉。新預算法推行的不斷深入對各級行政事業單位的財務管理工作提出了越來越高的要求。各事業單位應當結合自身實際情況，深入分析新預算法的執行給事業單位財務管理工作帶來的有利及不利影響，趨利避害，實現財務工作效率最大化，確保實現其社會效益最大化的經營目標。

參考文獻：

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