國外檢察一體化運行機制及其啟示

摘要：本文對國外檢察一體化和中國檢察一體化兩個方面進行論述和解讀，并對中國一體化的改革思路提出自己的想法。

關鍵詞：國外檢察一體化；中國檢察一體化；中國體察一體化的改革思路

中圖分類號：D916.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）32-0166-02

作者簡介：楊銘宇（1979-），吉林農(nóng)安人，法學碩士，長春市綠園區(qū)人民檢察院刑事檢察部，副部長，主任檢察官。

檢察權與審判權雖然通常被認為屬于司法權范疇，但檢察權的運行機制卻與審判權的運行機制大相徑庭。檢察官在行使諸如公訴權、偵查權、逮捕權等檢察權力時，其擁有自由裁量權，且這種自由裁量權無審級可資監(jiān)督。如果檢察官獨立行使檢察權超過必要限度，勢必會造成自由裁量權的濫用，進而造成法律適用的不統(tǒng)一，其結果必將導致司法機關公信力的下降甚至會嚴重影響社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的順利開展。另外，檢察權作為一種特殊的公權力還需要作為檢察機關的整體對外具有一定的獨立性。因此，必須要在檢察系統(tǒng)內(nèi)部建立一套自上而下的一體化指揮體系的同時，保證檢察機關作為一個整體對外的獨立性以及作為檢察官個體的相對獨立性，以確保檢察權的規(guī)范化行使。而我國法制化進程還比較短，還處于探索階段。反觀世界上法制發(fā)達國家，檢察權行使的模式已經(jīng)基本形成相應法制傳統(tǒng)，多數(shù)模式也已經(jīng)經(jīng)受住了時間的考驗，形成了一套成熟的模式。在此，筆者歸納了幾個不同法系具有代表性的檢察一體化制度的基本特征，并針對我國檢察一體化現(xiàn)狀，探索其改革思路。

一、國外檢察一體化的可供借鑒做法

（一）財政經(jīng)費獨立

財政經(jīng)費的獨立對于檢察機關獨立行使檢察權至關重要，因為一旦檢察機關所需經(jīng)費控制在檢察系統(tǒng)之外的部門手中時，難免會受到來自系統(tǒng)外部的影響，檢察權所具有的司法中立性也必將受到制約。因此，財政獨立對于檢察機關依法獨立行使檢察權具有至關重要的意義?？v觀世界各國檢察制度，財政獨立比較有代表性的國家為英國。英國檢察機關實行財政獨立，檢察機關所需經(jīng)費獨立預算。王室檢察署成立了專門分管行政和財務的行政長官。這使檢察機關完全擺脫了行政機關和地方當局的控制和影響。

（二）人事任免獨立

獨立的人事任免權對于檢察權的依法獨立行使與檢察一體化同樣具有重要意義。如果檢察機關的人事不能擺脫其他機關諸如地方行政機關的控制，那么，檢察權就難以真正地依法獨立行使，甚至檢察機關可能淪為地方政府的附屬部門，聽命于政府，從而喪失了作為司法機關的基本屬性。在世界范圍內(nèi)，檢察機關人事制度獨立比較健全的國家是俄羅斯，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》的規(guī)定，聯(lián)邦總檢察長任免總檢察院內(nèi)副總檢察長、所有檢察官及檢察官助理（總檢察院內(nèi)其他工作人員由副總檢察長任免）；任免俄羅斯主體檢察院的檢察長和副檢察長，及相當于前兩個職位級別的檢察長；任免各區(qū)（市）檢察長及相當于該級別的檢察長；任免各科研機構和教育機構的正、副職負責人。而俄羅斯聯(lián)邦主體的檢察長及相當于該級別的檢察長任免本院除檢察官和檢察官助理以外的工作人員。各科研機構和教育機構的正職負責人任免本機構除副職負責人以外的所有工作人員。

（三）檢察系統(tǒng)內(nèi)部為領導與被領導關系

檢察系統(tǒng)內(nèi)部的領導與被領導關系，能夠保證檢察機關作為一個統(tǒng)一的整體行使檢察權，有效地保證了法律適用的統(tǒng)一性。在法國具體表現(xiàn)為，上訴檢察院檢察長對上訴法院轄區(qū)內(nèi)的檢察院的所有檢察官員具有領導權力。在日本具體表現(xiàn)為，日本最高檢察廳對下屬各檢察廳具有指揮、監(jiān)督和管理的權力等等。在俄羅斯表現(xiàn)為下級檢察長必須服從上級檢察長和俄羅斯聯(lián)邦總檢察長。

二、中國檢察一體化的缺陷

隨著我國社會主義法律體系基本形成，我國正朝著法制化進程不斷邁進，但是各項具體制度還需要進一步完善，以適應社會的需求。而各項制度的建立一方面要緊密聯(lián)系本國國情以及已經(jīng)原有的法律傳統(tǒng)，另一方面又有必要借鑒世界各國的先進經(jīng)驗以取長補短。對于檢察一體化制度而言，各國基本已經(jīng)用實踐證明了其合理性。反觀我國檢察一體化制度，還存在諸多不足之處需要完善，主要表現(xiàn)為以下幾點：

（一）我國檢察機關對外不獨立

檢察機關的對外不獨立性主要表現(xiàn)在，檢察機關所需經(jīng)費管理制度與檢察機關干部的選拔任用制度上。首先，對于各級檢察機關所需經(jīng)費，就需要由相應的政府財政部門劃撥，即實行分級財政制度。這種對地方財政的依賴就會導致檢察機關不同程度受到地方政府的意志的左右，最終導致檢察機關獨立性受到影響。其次，對于檢察機關干部選拔任用制度上，上級人民檢察院對下級人民檢察院的檢察人員難以進行有效的管理。根據(jù)我國法律規(guī)定，各級檢察長由相應人民代表大會選舉產(chǎn)生，但是，現(xiàn)實情況中，檢察長的人選還需要地方黨委考察、選拔與推薦，導致了檢察機關地方化傾向，嚴重影響了檢察一體化制度的實現(xiàn)。

（二）我國檢察機關內(nèi)部運行機制的行政化傾向嚴重

我國檢察機關內(nèi)部行政化傾向主要表現(xiàn)為，檢察人員所承辦的每一個案件，均需要辦案部門負責人審核，檢察長或者檢委會決定的機制。檢察一體化要求檢察機關作為一個整體出現(xiàn)，統(tǒng)一行使法定的檢察權，并不是意味著排除了每一名檢察官的主觀能動性，使每一名檢察人員機械性地執(zhí)行法律與程序并服從上級領導的指示，而是應賦予檢察官一定的自主性與獨立性。因為，一方面法律所調(diào)整的社會關系是紛繁復雜、不斷變化的，另一方面法律又是永遠滯后于社會發(fā)展的，當一部新的法律出臺以后，其已經(jīng)滯后于時代了。這就需要靈活運用法律，而不是教條地適用法律。因此，只有賦予檢察人員一定的自主性與獨立性才能真正滿足社會發(fā)展對法律實施的需求。

三、中國檢察一體化的改革思路

（一）從檢察機關與外部關系著手完善檢察一體化

實現(xiàn)中國檢察機關一體化，從檢察機關與外部關系上分析，主要是要保證檢察機關依法行使檢察權的獨立性。首先，檢察機關依法獨立行使檢察權實現(xiàn)的重要基礎是財政經(jīng)費來源的獨立性。現(xiàn)有的檢察機關財政經(jīng)費撥付體制為，各級檢察機關的財政經(jīng)費依賴于相應級別的地方政府財政撥付。為擺脫這種現(xiàn)狀，就要使各級檢察機關的財政經(jīng)費的撥付擺脫各級政府部門，建立專門的財政撥付機制，保證與地方政府財政撥付機制相分離。其次，檢察機關能夠依法獨立行使檢察權的另外一個重要基礎是對檢察人員人事任免的獨立。由于我國人事制度奉行黨管干部原則，現(xiàn)實的情況是地方黨委對檢察人員任免有一定的影響，這就會導致檢察機關獨立行使檢察權受到影響，為擺脫這種不利影響，可以考慮將原有的地方黨委與上級檢察機關黨委雙重領導，變?yōu)樯霞墮z察機關黨委單獨領導，以保證檢察一體化制度的落實。

（二）從檢察機關內(nèi)部關系著手完善檢察一體化

實現(xiàn)中國檢察機關一體化，從檢察機關內(nèi)部關系上分析，主要是限制檢察機關內(nèi)部行政化的過度擴張，對于檢察機關內(nèi)部的行政化現(xiàn)象進行適當規(guī)制，從而賦予檢察人員一定的自主性與獨立性。我國現(xiàn)行的檢察機關運行機制是類似于政府行政部門的工作機制，即檢察人員所承辦的每一個案件，均需要辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定的機制。這種機制的行政化色彩極強，其弊端在上文也已經(jīng)進行了簡要分析，而這種行政化的工作模式出現(xiàn)的原因主要是相應領域的法律與規(guī)則的空白，而這也就導致了我國檢察機關行政化傾向嚴重的現(xiàn)狀。因此，要想改變現(xiàn)有局面，就要在法律與規(guī)則層面作出規(guī)定，明確檢察機關領導或者上級機關可以干預案件的具體情形以及實施干預的具體程序，以防止檢察機關的過度行政化傾向。

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