大力推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)

〔摘要〕 黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力能監(jiān)督，監(jiān)督有動(dòng)力。因此，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)需要覆蓋權(quán)力運(yùn)行全領(lǐng)域全過(guò)程，把握監(jiān)督制度運(yùn)行的文化、物質(zhì)和技術(shù)支持，構(gòu)建黨的組織、黨員、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人民監(jiān)督的有效機(jī)制。黨內(nèi)監(jiān)督制度變革的動(dòng)力源自黨的人民至上的價(jià)值觀和全心全意為人民服務(wù)的宗旨，基于黨遏制腐敗現(xiàn)象實(shí)現(xiàn)反腐敗標(biāo)本兼治的堅(jiān)定決心，以及推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革、實(shí)現(xiàn)黨的現(xiàn)代化的文化自覺。黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)要注意的相關(guān)問(wèn)題如下：一是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)與社會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)是有機(jī)統(tǒng)一的，二是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)需廓清監(jiān)督主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，三是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)要重視程序有效性，四是黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行需要把握外部環(huán)境的影響。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)監(jiān)督，制度建設(shè)，社會(huì)監(jiān)督

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）06-0018-04

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度是全面從嚴(yán)治黨的主要內(nèi)容和根本要求，也是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革的基礎(chǔ)。

一、 黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的內(nèi)涵與要求

黨內(nèi)監(jiān)督是指黨的組織、黨員和專責(zé)機(jī)構(gòu)依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》和黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)黨員、黨的組織及其活動(dòng)過(guò)程進(jìn)行檢查、督促、評(píng)價(jià)、舉報(bào)、處理等，以保證黨的組織和黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為在任何情況下都不違背黨的紀(jì)律的一種活動(dòng)。黨內(nèi)監(jiān)督涉及黨內(nèi)政治生活的方方面面，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力能監(jiān)督，監(jiān)督有動(dòng)力。

監(jiān)督作為一種管理形態(tài)，在治理現(xiàn)代化框架里，最終落實(shí)在制度完備上。1948年9月，毛澤東為中央起草的《關(guān)于健全黨委制》中指出：“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度。……今后從中央局至地委……都必須建立健全的黨委會(huì)議制度。” 〔1 〕1340他在“八大”會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要有一套章程，就是為了接受監(jiān)督”。改革開放尤其是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)歷史方位的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)自身現(xiàn)代化的過(guò)程中，不斷結(jié)合變化的執(zhí)政環(huán)境和政黨現(xiàn)代化的要求，形成了系統(tǒng)豐富更加成熟的黨內(nèi)法規(guī)體系。尤其是針對(duì)執(zhí)政過(guò)程中權(quán)力監(jiān)督出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)制定規(guī)范權(quán)力監(jiān)督的制度。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，“執(zhí)行制度沒(méi)有例外”。黨更加重視維護(hù)制度權(quán)威。針對(duì)黨的監(jiān)督體制的不足，中央進(jìn)一步完善兩項(xiàng)重要的制度安排：一是作為黨的建設(shè)根本要求的大監(jiān)督理念得以確立，黨的監(jiān)督和黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督的機(jī)制進(jìn)一步健全，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)的制度權(quán)威迅速彰顯。紀(jì)檢監(jiān)察工作的功能和運(yùn)行機(jī)制更加完善。二是統(tǒng)籌黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督體系，進(jìn)一步廓清和梳理了黨紀(jì)與國(guó)家法律體系的關(guān)系。一系列嚴(yán)格遵循黨章精神的黨內(nèi)法規(guī)的密集頒發(fā)，如黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例、黨組工作條例、巡視工作條例、廉潔自律準(zhǔn)則、紀(jì)律處分條例、問(wèn)責(zé)條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例接續(xù)頒布施行，完善了黨內(nèi)制度體系，維護(hù)了黨章權(quán)威和全面從嚴(yán)治黨的實(shí)效性、規(guī)范性。〔2 〕

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)，首先需要明確監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象，其次需要厘清當(dāng)前監(jiān)督中存在的具體問(wèn)題。黨內(nèi)監(jiān)督的主體包括了黨的組織、黨員和黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人所處的地位、發(fā)揮的作用、掌握的權(quán)力、承擔(dān)的責(zé)任決定了這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”必然也必須是黨內(nèi)監(jiān)督的重中之重。此前相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，就各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督而言，由于上級(jí)監(jiān)督“太遠(yuǎn)”、同級(jí)監(jiān)督“太軟”、下級(jí)監(jiān)督“太難”的問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決，使其成為黨內(nèi)監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，甚至成了黨內(nèi)監(jiān)督中的“盲點(diǎn)”“特區(qū)”。與此相關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人中的違規(guī)違紀(jì)、權(quán)力腐敗問(wèn)題卻一度升溫，對(duì)黨的形象和黨的事業(yè)造成了嚴(yán)重的損害。因此，黨內(nèi)監(jiān)督的制度安排必須著眼于權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性和領(lǐng)導(dǎo)干部依紀(jì)依法行使權(quán)力這個(gè)基本的核心的問(wèn)題。

作為執(zhí)政黨，黨的監(jiān)督主要是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，監(jiān)督黨的組織和機(jī)構(gòu)履職情況。當(dāng)前尤其要監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)干部，這是監(jiān)督有效的著力點(diǎn)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督內(nèi)容重點(diǎn)覆蓋干部選拔任用、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、落實(shí)和執(zhí)行中央及上級(jí)方針政策的情況。黨領(lǐng)導(dǎo)政策制定和施行的過(guò)程，就是黨的主張變成社會(huì)主義發(fā)展實(shí)踐的過(guò)程，決策是否科學(xué)，執(zhí)行是否到位直接關(guān)系執(zhí)政黨的事業(yè)和最廣大人民群眾的利益是否得到維護(hù)和發(fā)展。而能否選出符合崗位要求和人民期待，忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹浚瑢?duì)決策過(guò)程和執(zhí)行績(jī)效起根本作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)，政治路線確定以后，干部就是決定的因素。習(xí)近平同志指出：“任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。……所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)” 〔3 〕388。這里所強(qiáng)調(diào)的就是決策和用人的極端重要性。因此，對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和用人的監(jiān)督，尤其是對(duì)權(quán)力濫用和為官不為的監(jiān)督，不僅僅是黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求，也是黨執(zhí)政科學(xué)化的主要內(nèi)容。由此，黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)需要把握和規(guī)范決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的授受關(guān)系和運(yùn)行軌跡，將權(quán)力及其運(yùn)行過(guò)程完全置于黨的監(jiān)督制度框架內(nèi)，既以法的形式加以保障，也以法的形式加以節(jié)制，確保權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能有黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督和群眾監(jiān)督的有效制度。

二、 黨內(nèi)監(jiān)督制度變革的動(dòng)力

中國(guó)共產(chǎn)黨在95年的建設(shè)實(shí)踐中，已經(jīng)形成了一整套黨內(nèi)監(jiān)督的組織和制度體系。這套體系在革命建設(shè)和改革開放的歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用，有效保障了黨的生機(jī)和活力。這一判斷是基于我們對(duì)95年黨的建設(shè)的科學(xué)化實(shí)踐和黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的具體成就得出的。在黨的建設(shè)中形成并發(fā)展的這個(gè)制度體系，已經(jīng)成為黨的政治生態(tài)的重要組成部分。因此，當(dāng)它還能夠穩(wěn)定運(yùn)行并且借由組織優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用的時(shí)候，黨內(nèi)監(jiān)督制度變革的動(dòng)力就不那么充足。根據(jù)常識(shí)，政治制度變遷的主要?jiǎng)恿?lái)自于制度無(wú)法滿足政黨預(yù)期甚至出現(xiàn)制度失敗，此時(shí)制度變革的動(dòng)力最為充足。而中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，從根本上克服或者降低了導(dǎo)致制度整體失敗的可能性。因此，黨內(nèi)監(jiān)督制度變革的基本動(dòng)力一是源自黨的人民至上的價(jià)值觀和全心全意為人民服務(wù)的宗旨，二是基于黨遏制腐敗現(xiàn)象實(shí)現(xiàn)反腐敗標(biāo)本兼治的堅(jiān)定決心，三是推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革，實(shí)現(xiàn)黨的現(xiàn)代化的文化自覺。

制度是作為規(guī)范人們行為的機(jī)制而存在的，管理者和社會(huì)對(duì)制度的需求是因?yàn)樗鼈兡茉黾永硇孕袆?dòng)者的福利。因此，監(jiān)督制度的安排，很大程度上是基于黨組織對(duì)權(quán)力運(yùn)行的廉能期待展開的。而監(jiān)督的收益主要包括以下幾點(diǎn)：一是權(quán)力主體的行動(dòng)符合并彰顯黨的價(jià)值觀，贏得群眾擁護(hù)；二是監(jiān)督體系能夠減少和克服腐敗；三是從較長(zhǎng)時(shí)期看，監(jiān)督制度執(zhí)行的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于懲治腐敗的成本。惟其如此，監(jiān)督制度才有運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力。而監(jiān)督制度運(yùn)行的成本主要是指制度安排與維護(hù)所消耗的資源，包括人力成本、制度運(yùn)行的物質(zhì)與技術(shù)支持和管理成本，還包括其他相應(yīng)的社會(huì)資本的消耗。實(shí)踐中，人們通常會(huì)認(rèn)為，為了維護(hù)公共利益，進(jìn)而最終保障個(gè)體合法私利，人們?cè)敢庾尪刹糠仲Y源用以保障監(jiān)督有效，或者基于人們的權(quán)利意識(shí)，社會(huì)群體有監(jiān)督權(quán)力的天然自覺。而在理性選擇的制度主義邏輯里，人們更傾向于讓渡權(quán)力，尋求專門機(jī)構(gòu)替代他們進(jìn)行監(jiān)督。只有在輿論喧沸或者核心利益、公共權(quán)力受到威脅、損害的時(shí)候，人們才會(huì)主動(dòng)謀求監(jiān)督。這意味著黨和政府需要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是提供黨組織和黨員隨時(shí)監(jiān)督黨和政府的政策和平臺(tái)；二是引導(dǎo)社會(huì)形成理性監(jiān)督或者說(shuō)制度化監(jiān)督的能力，以此保障反腐敗斗爭(zhēng)中群眾監(jiān)督的有效性。由此形成了我們?cè)谛碌臍v史條件下更為重要的制度建設(shè)邏輯：加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度本身既是黨的建設(shè)也是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)健康發(fā)展的必然要求。換言之，黨的建設(shè)制度改革一方面要堅(jiān)決落實(shí)黨的群眾路線，提供人民滿足其當(dāng)家作主權(quán)利的制度保障，另一方面要有能力建構(gòu)自我監(jiān)督的體制機(jī)制。如果黨不能增強(qiáng)自我監(jiān)督能力，無(wú)法形成完善的黨內(nèi)監(jiān)督體系，就難以維護(hù)黨的集中統(tǒng)一和核心價(jià)值的落實(shí)，并可能帶來(lái)政治運(yùn)行結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定。所以，黨內(nèi)制度體系尤其是黨內(nèi)監(jiān)督制度安排，必然是法治中國(guó)最重要的內(nèi)容之一。黨的十八大以來(lái)，黨通過(guò)完善黨內(nèi)自上而下的上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的監(jiān)督體系，健全自下而上的黨員監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制，以保障全面從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)要求在制度框架內(nèi)獲得有效施行。

那么，黨推進(jìn)制度演進(jìn)的動(dòng)力究竟由何而生？當(dāng)然我們可以概括為黨的與時(shí)俱進(jìn)的理論品質(zhì)和黨的先進(jìn)性純潔性要求。而從中國(guó)共產(chǎn)黨的使命和組織運(yùn)行的實(shí)踐看，黨內(nèi)監(jiān)督的制度安排還是有其迷人的基因圖譜：作為一個(gè)建構(gòu)性政黨，黨有能力將黨和人民的意志變?yōu)榫唧w的行動(dòng)，并在其中擁有自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的組織建構(gòu)能力和制度執(zhí)行能力，這是黨保持自身生機(jī)和活力，堅(jiān)定“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”，不忘初心繼續(xù)前進(jìn)的基礎(chǔ)。〔4 〕同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)社會(huì)演進(jìn)中扮演了舊的剝削制度的破壞者和新的社會(huì)主義制度的建構(gòu)者、引領(lǐng)者的角色，同時(shí)也負(fù)有對(duì)社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)使命。黨加強(qiáng)自身建設(shè)和開創(chuàng)中國(guó)社會(huì)主義道路的革命性和創(chuàng)新性，凸顯了馬克思主義執(zhí)政黨嚴(yán)密組織和嚴(yán)明紀(jì)律的稟賦。無(wú)論是在殘酷環(huán)境里領(lǐng)導(dǎo)革命戰(zhàn)爭(zhēng)，還是在新時(shí)期“進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)”，要保證黨的先進(jìn)性純潔性，保證黨始終成為社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，黨必須有能力在變化的社會(huì)中實(shí)現(xiàn)黨的自我監(jiān)督。這既是黨的監(jiān)督制度形成和發(fā)展的表現(xiàn)，也是其結(jié)果。事實(shí)上，黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行形成的路徑依賴，也推動(dòng)了監(jiān)督的自我強(qiáng)化。黨的組織體系謹(jǐn)慎地維持著既有制度的權(quán)威，又能夠結(jié)合黨內(nèi)存在的問(wèn)題不斷積累并倍增制度改革的動(dòng)能。當(dāng)然這不意味著我們可以天然地認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨不存在變質(zhì)蛻化的危險(xiǎn)。任何執(zhí)政黨在長(zhǎng)期執(zhí)政后，都會(huì)擁有更好的服務(wù)群眾的機(jī)會(huì)和條件，也會(huì)存在巨大的脫離群眾被群眾拋棄的危險(xiǎn)。因此，黨的自我革新能力內(nèi)在包含著黨在領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)制度體系變革的能力。這種能力既要能夠保持制度運(yùn)行的平衡性，也要能夠消除管理熵帶來(lái)的制度功能耗損及制度失靈問(wèn)題。因此，黨的監(jiān)督制度建設(shè)的重要內(nèi)容一是遵循黨的價(jià)值要求，將黨的自我監(jiān)督功能固化，并在此基礎(chǔ)上保持制度的均衡狀態(tài)——這種狀態(tài)是通過(guò)激勵(lì)與懲戒功能來(lái)保證良好政治生態(tài)，使領(lǐng)導(dǎo)干部既敢于作為又不能濫用權(quán)力。二是黨的領(lǐng)導(dǎo)者或者職能部門要有能力改變制度運(yùn)行形態(tài)。也就是說(shuō)，制度本身是可以被特定的力量改變的，當(dāng)黨的建設(shè)處于某種應(yīng)急狀態(tài)的時(shí)候，黨組織的自我修復(fù)和自我變革能力要能夠被領(lǐng)袖或者領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)喚醒和激活。而喚醒和激活的全部依據(jù)，是經(jīng)由黨的全國(guó)代表大會(huì)制定通過(guò)的黨章。因此，黨內(nèi)監(jiān)督制度安排首先是始終遵循黨章精神，以此確立并維護(hù)黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)性和規(guī)范性。其次，要能夠?qū)h的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生事實(shí)上的威懾和管束作用。監(jiān)督制度剛性運(yùn)行的過(guò)程，就是展示政黨核心價(jià)值觀的過(guò)程。第三，制度運(yùn)行出現(xiàn)效益遞減的管理熵后，就應(yīng)該被及時(shí)清理和重構(gòu)，以保障黨的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這意味著，黨內(nèi)監(jiān)督制度的落實(shí)，是與黨的組織和紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的功能健康發(fā)揮高度一體的。組織推動(dòng)和制度推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督二者是有機(jī)統(tǒng)一的整體。我們不能簡(jiǎn)單把組織推動(dòng)理解為人治。尤其是中國(guó)德主法輔的文化傳統(tǒng)，直接決定了黨內(nèi)監(jiān)督必然需要依靠組織和制度協(xié)同推動(dòng)。

應(yīng)該看到，黨運(yùn)用組織體系強(qiáng)力推進(jìn)制度權(quán)威運(yùn)行的能力，能夠有效實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的配置，以及對(duì)組織和黨員的動(dòng)員。中央推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的堅(jiān)強(qiáng)實(shí)踐，黨的十八大以來(lái)中央高壓反腐和加大執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的實(shí)踐，黨的十八屆六中全會(huì)進(jìn)一步完善的新時(shí)期黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則和黨內(nèi)監(jiān)督條例，提供了黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的科學(xué)頂層設(shè)計(jì)和運(yùn)行環(huán)境，并使得領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范，監(jiān)督制度的效能由此得到了極大的提升。中央權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一擁有了更加完備的組織與制度保障。這是新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督最為重要的組織生態(tài)和運(yùn)行動(dòng)力。

三、 黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)要注意的相關(guān)問(wèn)題

一是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)與社會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)是有機(jī)統(tǒng)一的。黨的十八大報(bào)告指出：加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)有效監(jiān)督，除了黨的組織與制度運(yùn)行能夠保障紀(jì)律監(jiān)督的有效性外，還需要在法治框架內(nèi)完善法律監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)保障社會(huì)的制度化參與。在黨領(lǐng)導(dǎo)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)下，黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督具有學(xué)理、法理和實(shí)踐邏輯的高度一致性。任何政黨要實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)，都必須獲得社會(huì)的支持。監(jiān)督也是如此，一方面，社會(huì)要有能力向政黨輸送理性訴求，保證政黨尊重并維護(hù)多元主體的地位；另一方面，黨要有能力在多元社會(huì)中尋求一致，將黨的意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化為社會(huì)意識(shí)形態(tài)并形成共有的習(xí)慣。〔5 〕黨內(nèi)監(jiān)督的目的是要保證黨的組織運(yùn)行和領(lǐng)導(dǎo)干部所掌握的權(quán)力更好地服務(wù)于人民的需要，黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督的制度建設(shè)本質(zhì)上體現(xiàn)著完善黨內(nèi)民主、推動(dòng)社會(huì)民主的實(shí)踐過(guò)程。監(jiān)督就是對(duì)政治行為和權(quán)力的規(guī)范與約束，監(jiān)督過(guò)程體現(xiàn)著黨內(nèi)民主的實(shí)踐要求。黨內(nèi)監(jiān)督制度化過(guò)程，在實(shí)踐上同時(shí)表現(xiàn)為黨員權(quán)利科學(xué)維護(hù)、黨內(nèi)民主有序推進(jìn)的過(guò)程。二者共同構(gòu)成了黨的組織文化，反映了黨的建設(shè)制度改革的基本價(jià)值和發(fā)展方向。黨的十八大以來(lái)，黨通過(guò)落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”等來(lái)提高社會(huì)監(jiān)督能力，激勵(lì)社會(huì)監(jiān)督；完善監(jiān)督條例以保障黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)接新媒體監(jiān)督平臺(tái)，將社會(huì)關(guān)注的相關(guān)焦點(diǎn)問(wèn)題作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，在黨的監(jiān)督實(shí)踐中保障社會(huì)權(quán)利，提高社會(huì)監(jiān)督能力。

二是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)需廓清監(jiān)督主體的責(zé)權(quán)關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨的“一大”黨綱就已對(duì)黨的監(jiān)督主體和內(nèi)容作了規(guī)定：“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督” 〔6 〕2。這一規(guī)定明確了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行邏輯就是以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，掌握和行使權(quán)力的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受監(jiān)督。黨的組織、黨員和黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為黨內(nèi)監(jiān)督的主體，其權(quán)力和責(zé)任是以法的形式固定的。在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，黨委的主體責(zé)任不落實(shí)，紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任不到位，黨員的監(jiān)督機(jī)制不健全問(wèn)題對(duì)全面從嚴(yán)治黨造成困擾。不同機(jī)構(gòu)和職能部門之間責(zé)權(quán)關(guān)系不明晰，極易形成監(jiān)督中齊不抓共不管的權(quán)力監(jiān)管“真空”“燈下黑”問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，黨致力于責(zé)權(quán)對(duì)等的制度改革，領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)中黨委的監(jiān)督責(zé)任，黨組織的教育引導(dǎo)監(jiān)督服務(wù)功能進(jìn)一步明晰。紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的制度建設(shè)和落實(shí)機(jī)制逐步健全并成效立見。當(dāng)前，遵循監(jiān)督規(guī)律，構(gòu)建信息溝通和責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，形成“探頭長(zhǎng)開，壓力常在”的各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證不同主體之間的有效配合，這是黨內(nèi)監(jiān)督制度施行需要解決的基礎(chǔ)問(wèn)題。因此，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)需要結(jié)合治理能力現(xiàn)代化要求，健全和完善黨的代表大會(huì)、黨的委員會(huì)及其常委會(huì)、黨組、黨的紀(jì)檢監(jiān)察體系的權(quán)責(zé)落實(shí)機(jī)制；在“兩學(xué)一做”中保障8800萬(wàn)黨員監(jiān)督和接受監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)；形成嚴(yán)密科學(xué)的責(zé)任界定和追究機(jī)制，規(guī)范授權(quán)和用權(quán)，方可做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必監(jiān)督，失責(zé)必追究。

三是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)要重視程序有效性。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這個(gè)復(fù)雜性包括了構(gòu)成要素復(fù)雜、實(shí)施路徑復(fù)雜和組織體系的責(zé)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，當(dāng)然也包括可能存在的監(jiān)督程序復(fù)雜。而黨員和群眾期待的黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)該是程序簡(jiǎn)單、關(guān)系明晰，運(yùn)行成本低廉、有較高績(jī)效的監(jiān)督體系。劉少奇說(shuō)過(guò)：“在黨內(nèi)生活中發(fā)生了許多不正常現(xiàn)象，這并不是由于我們黨內(nèi)無(wú)章可循，無(wú)法可守，也不是由于黨所制定的章程、制度不正確，而是這些章程、制度在一些黨組織中，沒(méi)有被執(zhí)行，或者被歪曲了，被破壞了。” 〔7 〕709因此，完善黨內(nèi)監(jiān)督程序，并在實(shí)踐證明其科學(xué)性后以制度形式固化，避免監(jiān)督主體泛化、監(jiān)督責(zé)任虛化、監(jiān)督功能弱化，這是當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)需要把握的基本問(wèn)題。必須看到，黨在長(zhǎng)期建設(shè)實(shí)踐中形成的黨內(nèi)監(jiān)督運(yùn)行體系，能夠涵蓋并實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的基本要求。而一定時(shí)期一定范圍內(nèi)權(quán)力監(jiān)督失位失范現(xiàn)象的多發(fā)頻發(fā)，原因之一是有些監(jiān)督程序不科學(xué)、不規(guī)范，或者不按程序執(zhí)行，致使監(jiān)督結(jié)果不被承認(rèn)和使用，監(jiān)督效果遭到削弱。監(jiān)督是多部門有機(jī)合作互動(dòng)的權(quán)力管控過(guò)程，需要針對(duì)自上而下、平行監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督需求規(guī)范并落實(shí)監(jiān)督程序。如黨的十八大以來(lái)自上而下監(jiān)督中上級(jí)黨委和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任確定和工作程序安排，自下而上的監(jiān)督中的黨務(wù)、政務(wù)及相關(guān)信息的公開程序，監(jiān)督結(jié)果的使用與反饋機(jī)制落實(shí)等等，提供了將黨內(nèi)監(jiān)督要求變?yōu)榫唧w操作實(shí)踐的有效結(jié)構(gòu)和路徑。

四是黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行需要把握外部環(huán)境的影響。黨內(nèi)監(jiān)督制度安排必須考慮社會(huì)條件的影響。優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督良性運(yùn)行的內(nèi)外環(huán)境，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度運(yùn)行績(jī)效尤其重要。黨的十八大以來(lái)，中央以對(duì)黨的事業(yè)和中華民族高度負(fù)責(zé)的擔(dān)當(dāng)精神銳意推進(jìn)“四個(gè)全面”各項(xiàng)要求的落實(shí)，社會(huì)風(fēng)氣和發(fā)展環(huán)境得到極大的改善，黨內(nèi)良好政治生態(tài)對(duì)社會(huì)環(huán)境的導(dǎo)引和改造績(jī)效日益凸顯。黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)納入到依法治國(guó)戰(zhàn)略，十八屆六中全會(huì)在總結(jié)黨的建設(shè)和執(zhí)政歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，戰(zhàn)略性地制定《新時(shí)期關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督，改進(jìn)黨內(nèi)政治生活提供了更為健康科學(xué)的指導(dǎo)原則和法治環(huán)境。此外，從政治運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)看，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)社會(huì)監(jiān)督的外部環(huán)境正在走向成熟。黨內(nèi)監(jiān)督要積極推動(dòng)黨的運(yùn)行系統(tǒng)和社會(huì)大系統(tǒng)之間的政治溝通，保證黨員依規(guī)行使監(jiān)督權(quán)利，防范和克服熟人社會(huì)、人情關(guān)系和官本位對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度運(yùn)行的阻滯和耗損，防范制度空轉(zhuǎn)和失靈，克服三千個(gè)文件管不住一張嘴的現(xiàn)象。基于此，習(xí)近平總書記扭住黨的建設(shè)和黨的監(jiān)督的核心問(wèn)題，指出強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察是為了保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來(lái)自人民、服務(wù)人民。強(qiáng)調(diào)把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來(lái)，形成監(jiān)督合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 〔8 〕

應(yīng)該看到，制度安排本身形成的內(nèi)外規(guī)則，在管黨治黨目標(biāo)極為清晰明確的環(huán)境里，一方面能夠借由中央自上而下的權(quán)威推進(jìn)發(fā)揮作用，尤其是嚴(yán)厲的懲戒措施能夠迅速將監(jiān)督的外部壓力轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部的自律動(dòng)力；另一方面，黨的監(jiān)督所彰顯的民主價(jià)值，建構(gòu)了有效的社會(huì)監(jiān)督的動(dòng)員機(jī)制，進(jìn)而形成黨的組織體系和社會(huì)運(yùn)行體系在監(jiān)督實(shí)踐中的良性互動(dòng)。這種互動(dòng)邏輯，將從根基上使得黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)的制度體系變得更加生機(jī)勃勃。

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責(zé)任編輯 陳 鵑