影響基層干部“為官不為”的體制機制因素分析

李娟　佘湘

〔摘要〕 基層干部中存在的“為官不為”現象，不能僅從行為人的主觀偏好去解釋，還需要從外部的體制機制去探討。政府上下級間的層級關系和國家分層治理體制帶來的信息不對稱問題，給基層干部“為官不為”提供了博弈的機會；壓力型體制下基層政府權責不對等和資源匱乏的困境，給基層干部“為官不為”提供了推卸責任的借口；干部選拔任用過程中能上能下、優勝劣汰機制尚未建立，給基層干部“為官不為”提供了投機的空間；現有干部考核評價機制尚難精確支持“獎勤罰懶、獎優罰劣”，給基層干部“為官不為”提供了滋生的條件；現行監督體制的成本效益、虛置弱化問題和問責制度的不健全，給基層干部“為官不為”留下了活動的空間。解決基層干部“為官不為”問題，可以從全面實施政務公開、健全規范政府權責體系、健全完善選拔任用制度、改進干部考核評價辦法、加強問責制度建設等方面著手。

〔關鍵詞〕 基層干部，為官不為，體制機制

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）06-0022-04

2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上指出：“受成長經歷、社會環境、政治生態等多方面因素影響，當前干部隊伍也存在種種復雜情況，一個突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為。對這個問題，我們要高度重視，認真研究，把情況搞清楚，把癥結分析透，把對策想明白，有針對性地加以解決。” 〔1 〕目前，我國不少地方黨政部門明顯地出現了領導干部“為官不為”現象，在基層干部群體中尤為明顯，有調查顯示：71.7%的受訪者表示經常感受到“為官不為”，“七成以上受訪者認為基層干部最容易出現‘為官不為”，這種現象“更多地發生在縣級部門（47.1%），其次是鄉鎮部門（23.5%）” 〔2 〕。當前，學術界關于基層干部“為官不為”“懶政怠政”內在成因的探究比較傾向于基層干部的“當官圖利的腐敗之心”，認為“制度不力、風聲不緊、辦事有腐敗之利時，就表現出極大的事業心和工作熱情”，相反“當制度收緊、腐敗丟官、做事只有辛苦而無意外之財時，就表現出消極逃避、無所事事、以圖安逸，并保住官位”。〔3 〕這種觀點從“經濟人”的假設出發，認為基層干部有追逐自身利益的偏好，也存在追求“工資、職位津貼、公眾聲望、權力、庇護、機關產品、輕松地進行變革，以及輕松地管理機關” 〔4 〕393等問題，因而缺乏勤政務實、干事創業的內在動力。毫無疑問，“作為個體的官僚成員可能心懷私欲，或至少是自我放縱的，他們總是利用其對機關事務的壟斷權力來最大限度地增加個人的利益” 〔5 〕21，或者如湯普森所言：“官員就是組織的‘工具”，他們本應“根據合同約定的義務實現‘主人的目的”，而由于“這些‘工具都是人，是人就會傾向于實現自己的自由和目標。他們具有強烈的自我發展的、無序的、自發的‘自然系統的傾向” 〔6 〕139。但是，作為基層干部個體而言，他或她并不是原子化的個人，而是被嵌入到與其他個體及集體所構成的復雜關系中的個人。其行為選擇不僅具有自己的價值偏好，還有一種外在的約束，是在一套或數套制度的規則設定內進行活動的，因此，其行為也不是一個簡單的行動者追求自身利益偏好與效用最大化的過程，而是在現實的制度約束條件下展開的。因此，認識基層干部“為官不為”現象不能僅從主觀偏好去解釋，還需要從外部的制度環境去探討。

一、政府上下級間的層級關系和國家分層治理體制帶來的信息不對稱問題，給基層干部“為官不為”提供了博弈的機會

第一，我國現行的體制決定了中央與地方、上級與下級之間是一種領導與被領導的層級關系。一般來說，中央政府制定總體計劃，然后逐級分解下達由基層政府及其干部予以落實。在這種關系中，較為理想的狀態是希望下一級政府尤其是基層政府及其干部能夠積極有為、有所作為，能夠真正做到上令下行、令行禁止。但在實際的政治生活中，信息不對稱問題始終橫亙在上下級政府之間，使得信息操縱、道德風險、逆向選擇等危機始終凸顯。首先，政策的制定與執行的分離導致上下政府層級間的信息不對稱。而且政府層級越多、信息鏈條越長，信息不對稱越大，反之越小。通常來說，基層政府干部更清楚政策執行的問題和效果，而中央與上級政府干部對基層政府的施政過程、具體措施以及政策效果很難精確了解，因此，相對于上級政府而言，基層干部往往握有更大的信息優勢。其次，信息的模糊性問題，即“同樣的信息條件下人們會有不同的解釋和理解，而這些不同的解釋不因信息的增加而改變” 〔7 〕。科層制的管理體系中，由于自上而下的考核檢查、監督激勵和有效管理在很大程度上有賴于上級對下級信息的掌控程度。信息不對稱問題的存在，使上級政府對基層干部的履職行為很難完全監控或者監控成本巨大，從而為某些基層干部的偷懶行為、不作為行為制造了機會。

第二，從國家治理的體制來看，我國現行的治理體制是一種上下分層治理的體制。根據曹正漢提出的“中央治官、地方治民”模型和周雪光提出的“帝國的治理邏輯” 〔8 〕，自古以來，中國一直采用的是一種上下分層的治理結構。上層是中央政府及其“自上而下的官制系統；底層是鄉村社會的自治組織，由族長、鄉紳等地方權威所領導，這些地方權威實際控制著鄉村社會的內部事務” 〔8 〕，其中，上層掌握著治官權，下層掌握著治民權。這種上下分層治理的格局時至今日依然存在，只不過中央依舊控制著治官權，即選拔、任命、考核、監督和獎懲干部的權力，而族長、鄉紳的治民權則轉給了基層政府的干部。這種上下分層治理的結構實際上是一種管轄分立的局面，是一種分割的權威體制，即“國家的權威在基層主要是象征性的，意識形態性的，原則指導性的，而非實際管治性的”，以至于“由上而下的管治間接化，上層（政府）必須通過下層（政府）進行管治，依賴下級權威組織實施管理，而不是直接管理” 〔9 〕310。在這樣一個分層治理的體制下實際上蘊含著一種“帝國的治理邏輯”：即“決策一統性與執行靈活性”“正式制度與非正式制度之間的微妙轉換和調節，靈活地調整集權與分權關系”和“名（中央政府的正式權力）與實（地方政府實際權力）的松散關聯和動態轉化” 〔10 〕。也就是說，在保證中央權威的前提下，在確保中央政策指令一統性的條件下，允許基層政府有一定的靈活性，可以靈活地執行上級政策，因地制宜地處理地方事務。由于政策制定與執行的分離，允許各地保持一定的靈活性就讓基層干部的行為選擇有了一定的彈性和自主性空間。有了這種自主性空間，部分基層干部的行為難免就會出現不履職盡責或不充分履職盡責以及消極觀望、拖沓怠工現象。

針對上下之間的信息不對稱問題所導致的為官不為問題，各級政府機關尤其是基層政府應該全面實施政務公開制度，實行陽光行政。實行政務公開不僅有利于限制腐敗，也有利于有效監督干部“為官不為”，起到一種敦促干部勤政務實、積極有為、主動作為的作用。全面實施政務公開關鍵在于堅持要以公開為常態，讓為官者習慣在陽光下行政；以不公開為例外，避免暗箱操作或選擇性公開。只有全方位公開，建設透明政府，實施透明行政，才有可能減少和扼殺因信息不對稱問題所引起的“為官不為”問題。

二、壓力型體制下基層政府權責不對等和資源匱乏的困境，給基層干部“為官不為”提供了推卸責任的借口

分析基層干部“為官不為”現象還可以從“壓力型體制”著手。所謂“壓力型體制”，是指一級政權組織（縣、鄉）“為了完成經濟趕超任務和各項指標，該級政治組織（以黨委和政府為核心）把這些任務和指標，層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成。然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。由于這些任務和指標中一些主要部分采取的評價方式是‘一票否決制（即一旦某項任務沒達標，就視其全年工作成績為零，不得給予各種先進稱號和獎勵）”。〔11 〕 在這種體制下，考核指標往往以目標責任制的形式被量化分解，自上而下地（從中央到省、市、縣、鄉）層層分配給各級政權組織。政府層級愈往下，指標越多，壓力也越大。由于基層政府遠離國家權力中心，處于國家行政序列末梢， 而“國家占有與控制資源是按照行政權力授予關系，分配至各級不同類型和級別的政府部門中，不同的單位按照距離國家權力中心的遠近，獲取所分配的資源，并承擔按照國家的指令使用資源的責任”。〔12 〕66 換句話說，政府的行政層級和資源的占有量成正比，層級越高，控制占有的資源就越多，配置資源的權力也越大，相反則越小。這意味著，處于國家行政權力末端的基層政府只能擁有最小的權力和最少的資源。在壓力型體制下，一方面，上面各種考核指標和任務通過自上而下的科層體制一級一級往下壓并不斷“層層加碼”，以致于到鄉鎮一級時指標任務已脫離實際；另一方面，基層政府卻沒有足夠的權力和資源來應對自上而下層層加碼的督查考核。顯然，一個權力弱小、資源有限、權責不對等的基層政府是無法支撐應對大量龐雜繁重且往往還有可能是“一票否決”的量化考核指標與任務的。這種壓力體制和資源匱乏的困境在行政問責不斷強化的背景下，基層干部要么對上級的政策采取一種靈活變通的應付之策，要么通過延長責任鏈來推卸責任，要么干脆選擇“不作為”。

對于這種權責不對等問題，應該全面實施“四張清單一張網”，健全規范政府權責體系，實現權責對等。權責體系包含權力的界定、運行以及責任的主體等要素。權力邊界不清晰、運行不規范、職責不明確，既是干部胡作為的根源，也是不作為的借口。因此，要想壓縮干部“不作為”“亂作為”的生存空間，就要強化權責一致觀念，做到權力與責任相對應；要建立分工合理、崗位職責明晰的責任體系；實現權責體系橫向到邊、縱向到底的無縫覆蓋，限制干部的“自由裁量權”以防止胡作為、亂作為或者不作為。

三、干部選拔任用過程中能上能下、優勝劣汰機制尚未建立，給基層干部“為官不為”提供了投機的空間

2014年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》強調要把“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的好干部標準落實到干部選用工作中去，提出干部考察應注重實績，深入了解履行崗位職責、推動和服務科學發展的實際成效。《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》提出要對不敢擔當、不負責任，為官不為、庸懶散拖，干部群眾意見較大以及不能有效履行職責、按要求完成工作任務，單位工作或者分管工作處于落后狀態，或者出現較大失誤的干部必須及時予以調整。毫無疑問，領導干部選拔任用制度是上級政府調控和引導基層政府及其干部行為的一種政策工具。完善選人用人機制并有效選拔任用優秀干部與解決“為官不為”是有機統一的。只有真正把敢于擔當、勤政務實的好干部選拔出來、任用起來才能夠有效地破解不作為問題。就現有的干部選拔任用制度、晉升機制來看，基層干部工作是否勤政，是否敢于擔當與其晉升并沒有直接的關系。其職務晉升與否往往并不取決于工作努力、實績優秀的程度，還與工作年限、人情關系等其他場外因素有較大關聯。這種干部升遷中的論資排輩、關系因素在一定程度上必然弱化干部干事創業的積極性。另一方面，干部能上能下、優勝劣汰的機制尚未建立，缺乏對不履職盡責、為官不為干部的認定標準、處理依據和淘汰機制，因此即使發現了不稱職、不作為的干部，在現有的機制下還很難處理他們。也就是說，現代責任政府真正建立起來以前，“為官不為”現象依然會長期存在政府行政過程中。

要解決這個問題，就應健全完善選拔任用制度，推動干部履職擔當。按照習總書記“引導大家爭當改革促進派”“把想改革、謀改革、善改革的干部用起來”的要求，把更多敢擔當、有作為的優秀干部選拔到黨政崗位上來。對敢抓敢管、實績突出的干部加大使用力度，敢于打破常規、減少提拔任用中的隱性臺階。建立完善分片聯系走訪定期分析干部的制度，近距離接觸了解干部并加強綜合分析研判。突出干部工作主業，強化平時走訪、過程管理，近距離接觸干部，動態掌握干部日常履職情況，全面提升知人識人的廣度深度，把綜合分析研判作為考準考實干部作為的總依據，真正做到“提情知人、提人知情”。

四、現有干部考核評價機制尚難精確支持“獎勤罰懶、獎優罰劣”，給基層干部“為官不為”提供了滋生的條件

改革開放以前，我們對地方黨政領導班子和領導干部的考核評價是以政治忠誠為導向的，強調通過各種非制度化的政治動員來引導調動地方黨委政府的行為。改革開放以后，對地方黨政領導班子和領導干部的考核評價轉變為以經濟績效為導向，尤其是GDP增長的績效，實行以目標責任制為重點的考核激勵制度，冀圖通過績效考核來指導地方黨委政府的行為、選拔任用干部和管理監督干部。但現有的干部考核評價機制還很難區分和解決“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的問題，還不能起到支持“勤政務實、敢于擔當”，批評“推諉塞責、消極觀望”，調整“尸位素餐、為官不為”等“獎勤罰懶、獎優罰劣”之效果。久而久之，不僅傷害“為官有為”的積極性，也會助長“為官不為、懶政怠政”的滋生，造成劣幣驅良幣的局面。

因此應改進干部考核評價辦法，引導干部激情干事。更好發揮考核評價的指揮棒作用，深入開展領導干部作為情況考核考察。一是健全實績考核辦法體系。優化考核指標設計，根據崗位職責分類設計考核評價指標，使對每個崗位、每名干部的考核具體化、個性化。更加注重干部“潛績”考核，積極開展干部潛績與顯績問題研究，合理區分干部的潛績與顯績，盡快形成干部潛績考察的統一辦法，使潛績考察有據可循。二是探索完善社會化評價機制。總結各地行之有效的社會化評價載體，綜合考量群眾點評、輿論監督、社會公開等因素，提出領導干部社會考核、社會評價的有關辦法，明確在干部考核中賦予社會化評價一定權重。三是發揮專項考核作用。健全專項考核制度，注重在重點工作、關鍵時刻、急難險重任務中觀察干部表現，全面掌握其在關鍵時刻的表現情況，分析其擔當精神、履職能力。定期梳理編制專項考核目錄，制定專項考核計劃，把能否改革創新、克難攻堅作為核心內容，并切實加大專項考核在干部考核中的權重比例，激勵干部干事創業。

五、現行監督體制的成本效益、虛置弱化問題和問責制度的不健全，給基層干部“為官不為”留下了活動的空間

自上而下的縱向監督具有成本巨大、監督效益依次遞減和信息不對稱問題，而橫向的人大監督、政協監督、群眾監督以及輿論監督又存在監督的虛置和弱化問題，導致對“為官不為”的監督約束存在弱化效應。從問責來看，盡管問責制已被納入制度體系并成為政府監督的重要組成部分，但總體來看，還存在內部結構不清晰與外部環境不協調的問題，開展“為官不為”問責存在諸多困境。其一，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》只是中央的政策而非法律，這導致在什么情況下來追究干部“為官不為”的責任，問責如何啟動，由何人依何程序啟動以及“為官不為”應承擔何種責任等，均缺乏有關行政問責法的明確規定。其二，對干部“為官不為”進行問責，但對其究竟應該承擔何種責任？是領導責任、直接責任、間接責任，還是其他責任，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任如何界定，很難區分。其三，由于干部不作為具有很強的隱蔽性，其表現并不像作為那樣具有明顯的行為樣態，因而很難察覺、認定和處理。當前《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》側重于“顯性”的過錯問責，而對“隱性”的消極失職諉責情形缺乏必要可供操作的處理辦法和措施，從而給“不作為”留下了一定的活動空間。

解決基層干部“為官不為”問題應該進一步建立完善問責制度，真正實現干部能上能下。要探索完善“不為”的問責追責機制，建立“為官不為”問責追責的具體辦法，界定“為官不為”的具體表現、認定標準以及處理細則。通過問責追責，懲罰庸官懶官，壓縮“為官不為”者的生存空間，從而激活干部履職擔責、干事創業的積極性。要合理調整不適宜擔任現職領導干部。對工作不力、作風不好、群眾不滿意、能崗不相宜的干部，經組織考核認定，作出引咎辭職、責令辭職或降免職、調離崗位等處理。

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責任編輯 陳 鵑