歐美經驗對我國“十三五”大氣污染防治戰略的啟示

杜譞，李宏濤*

（環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035）

歐美經驗對我國“十三五”大氣污染防治戰略的啟示

杜譞，李宏濤*

（環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035）

當前，我國大氣污染形勢嚴峻，復合型污染特征突出。新修訂的《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《環境空氣質量標準》以及《大氣污染防治行動計劃》的發布和實施，對我國大氣污染防治工作提出了更高要求。“十三五”時期是我國環境保護負重前行困難期和大有作為關鍵期，也是我國改善大氣環境質量的攻堅期，需要系統謀劃大氣污染防治戰略。歐盟和美國在制定大氣污染防治戰略時，以改善空氣質量為核心，構建了涵蓋一次污染物和二次污染物的多污染物目標體系，規定了環境濃度、排放量、直觀感受（能見度）、健康以及管理等約束性指標，并且針對大氣污染防治政策分析實施的成本與收益，開發相應的模型工具，基于收益成本比進行科學決策。本文對歐美環境規劃和戰略中的多污染物協同控制目標體系以及大氣污染防治政策成本效益評估經驗進行梳理，分析我國大氣污染防治戰略的現狀和問題，并提出相關政策建議，以期為解決“心肺之患”、實現環保“十三五”總體目標提供參考。

大氣污染；環境規劃；防治戰略；“十三五”時期

引言

近年來，我國城市空氣質量總體呈轉好趨勢，但大氣污染形勢依然嚴峻，復合型污染特征突出。其中，京津冀區域環境空氣PM2.5濃度仍超標較重，在北方采暖季空氣污染嚴重，臭氧（O3）污染問題也日益凸顯，尤其是長三角區域，2015年O3日最大8小時均值第90百分位濃度平均同比上升5.8%，與2013年相比上升13.2%［1］。

我國新修訂的《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《環境空氣質量標準》以及2013年發布實施的《大氣污染防治行動計劃》，對環境保護五年規劃的約束性指標提出了更高的要求，大氣污染控制戰略仍有待加強和完善［2，3］。一方面，在控制復合型大氣污染方面存在局限性，難以滿足各項新政策對PM2.5和O3提出的環境質量要求。為了達到空氣質量改善目標的要求，必須對一次顆粒物和SO2、NOx、VOCs、NH3等二次顆粒物以及O3的前體物進行持續減排，需要在新的五年規劃中對相應的指標加以擴充和強化。另一方面，缺乏大氣污染防治政策的成本效益評估。大氣污染防治目標和措施的設計應伴隨相應的評估方法，從而跟蹤和評價措施的執行情況及有效性。現階段，我國尚未形成空氣質量管理的全過程評價方法和體系，尤其是在環境規劃中尚未形成成本效益的評估機制。需要借鑒國際經驗，創新管理手段，逐步豐富和發展我國大氣污染防治戰略。

1　構建多污染物協同控制指標體系

1.1多污染物減排目標

從20世紀五六十年代出現大氣環境污染以來，歐洲在地區協作層面和規劃層面設計了多指標的污染控制體系。隨著酸雨等污染物跨界傳輸問題的凸顯，歐洲開始采取積極的削減控制策略。1979年，歐洲各國締結了控制酸雨越境污染的《長距離跨界大氣污染公約》，1985年的《赫爾辛基公約》首次對SO2提出了減排50%的控制目標，此后在《索菲亞議定書》、《哥德堡議定書》和《日內瓦議定書》中又分別增加了對NOx和VOCs的削減目標。2012年，新修訂的《哥德堡議定書》將PM2.5和短期氣候變化污染物黑炭（BC）的控制納入《長距離跨界大氣污染公約》防控體系。第六期環境行動計劃（2002—2012）要求歐盟制定有關空氣質量的實施戰略，設定2020年的減排目標為：與2000年相比，SO2減排82%，NOx減排60%，VOCs減排51%，NH3減排27%，PM2.5減排59%。歐盟多污染物協同控制機制如圖1所示。

迄今為止，美國環境保護局（EPA）已制定了七輪戰略規劃，目前正在實施2014年發布的《美國環境保護局2014—2018財年戰略規劃》。EPA的戰略規劃為目標導向型，在第一個戰略規劃中明確了污染防治的總目標，即帶領全國削減污染物排放，并將污染防治作為首要戰略。在其后六輪的戰略規劃中，均設置了專門的大氣污染防治目標，約束性指標覆蓋CO、SO2、NOx、PM、O3和VOCs等多種污染物（表1）。

圖1　歐盟多污染物協同控制機制

表1　美國環境保護局戰略規劃

1.2 約束性指標設計

（1）以空氣質量改善為首要目標。

EPA戰略規劃圍繞空氣質量改善設計了環境濃度、排放量等約束性指標，如CO、SO2、O3、PM、NO2、鉛的環境濃度以及SO2、NOx、VOCs、空氣有毒物質的排放量，同時設置涉及直觀感受的能見度指標。并且在指標體系中，考慮了健康風險目標，如降低氡暴露以減少肺癌過早死亡病例、室內環境暴露引發的哮喘等。此外還將印第安部落的能力建設、PM健康風險評估工具、PM和O3排放和空氣質量達標工具、空氣有毒物質信息和工具等管理指標納入約束性指標中。

（2）差異化、精細化。

EPA根據環境狀況、污染物治理狀況以及科學和技術的發展，設計了差異化的控制目標。以總量目標為例，EPA根據控制重點設置電廠、移動源等行業排放量目標，1997—2002年的控制目標為SO2、NOx排放量，后續規劃則根據污染物排放特征設置固定源的SO2和NOx排放量、移動源NOx和VOCs排放量等目標。此外，美國的大氣污染防治目標也在不斷地細化，如2006—2011年的規劃指標體系相比于2003—2008年增加了一個目標“慢性酸性水體的控制”，同時調整了子目標的分類，增加了4個子目標。

2　實行成本效益評估

歐美發達國家在制定大氣污染防治政策時注重政策措施的成本效益分析，并積極研發集成模型工具，優化大氣污染防治決策體系。

2.1明確成本效益評估責任

1995年，美國環境保護局（EPA）開始努力改變規劃、預算、分析和審計的基礎方法，其核心是研究管理政策的成本與效益。當年的美國環境保護局規劃委員會報告指出，“美國環境保護局有必要分析政策目標和可測量的環境結果。只有這樣，我們才能告訴公眾，要做什么來保障社區健康和環境，將如何做，花費多少，何時達到目標。”EPA在1997—2002財年戰略規劃的制定中，開始將活動的成本與效益作為戰略規劃的重要內容，并明確指出，EPA有責任在戰略規劃中通過成本效益測算選擇最為有效的方法和措施。EPA大氣與輻射辦公室（OAR）負責對EPA戰略規劃中的大氣污染控制目標和方法進行成本效益分析。

2.2設計大氣污染政策成本效益分析方案

美國針對《清潔大氣法案》進行了一系列成本效益評估，包括一次回顧性評估和兩次前瞻性評估。參考《清潔大氣法案》第二次前瞻性成本效益評估（1990—2020年），大氣污染政策的成本效益分析框架主要包括設計政策情景、成本效益模擬、成本效益比較三個環節［10］（圖2）。

其中，政策情景可設計為“有控制措施情景”和“無控制措施情景”，如對美國《清潔大氣法案》1990年修正案的評估，第一個情景設置為“實施1990年修正案情景”，即真實的情景，第二個情景設置為“未實施1990年修正案情景”，所有控制措施凍結在1990年的水平，隨后根據一系列的模型工具計算兩個情景的成本和效益。

圖2　美國《清潔大氣法案》成本效益分析方案

效益分析包括定性、定量和貨幣化三類。其貨幣化大氣污染政策的效益主要包括兩方面：第一，健康效益，包括急性和慢性健康影響；第二，公共福利，包括農作物、能見度、氮沉降對生態環境的影響以及文物保護。當沒有足夠貨幣化數據時，將考慮污染物減排的量化分析。如果沒有足夠的科學和經濟數據，將做出定性的討論。

成本分析包括購置污染控制設備或改變生產流程的投資、年度運行和維護成本、監測和檢查成本以及管理成本。此外，成本分析還包括執行大氣相關法律法規政策節約的成本，如能源節約、產品循環利用、整個生產過程中原料的節約等。

2.3開發成本效益及達標評估模型工具

目前，EPA已開發出空氣污染控制成本效益及達標評估系統（air benefit and cost and attainment assessment system，ABaCAS），能夠同時實現成本有效環境控制戰略選擇、空氣質量改善效果分析、達標分析、健康效益評估、控制策略成本效益優化等多種功能，使得模型科學決策的功能更為強大。

歐洲環境署（EEA）結合DSR（驅動力-狀態-響應）模型和PSR（壓力-狀態-響應）模型的優點開發了DPSIR（驅動力-壓力-狀態-影響-響應）模型（圖3），主要用于判定環境問題因果和環境狀態關系，并將其應用于第五期環境行動計劃中的空氣質量管理評估。

圖3　歐洲環境署評估大氣污染防治政策的DPSIR模型

2.4評估重點大氣污染減排措施

EPA在1997—2002財年戰略規劃中指出，進行成本效益分析的大氣污染防治措施包括國家環境空氣質量標準（NAAQS）、鋼鐵業最佳可行控制技術標準、各類空氣有毒物質的國家排放標準、第三階段非道路柴油機顆粒物標準等。

根據EPA的回顧性分析，1970—1990年，執行和遵守《清潔空氣法》的直接成本為6 890億美元，而直接效益為29.3萬億美元，效益約是其成本的40倍。對1990年《清潔空氣法修訂案》的前瞻分析表明，1990—2020年美國執行該法律的核心效益為2萬億美元，成本為650億美元，效益成本比高達30∶1［11］。

根據DPSIR模型對歐盟第五期環境行動計劃的評估，歐洲環境署認為，歐盟正在努力削減大氣污染及其對人體健康和生態系統的影響，主要通過控制點源的硫排放以及汽油無鉛化改善了酸化和城市空氣質量。然而，這些措施不足以改善歐洲所有地方的二氧化硫和鉛濃度，歐盟在大氣污染造成的其他環境問題（氣候變化和對流層臭氧）止步不前。對于與大氣相關的所有環境問題，削減排放的政策響應措施已經被壓力背后的驅動力抵消，尤其是交通部門。需要更有效地降低所有大氣污染物的排放才能達到空氣質量以及生態系統承載力的目標［12］。

3　啟示與建議

我國的大氣污染控制早期是基于排放限值的濃度控制，“九五”規劃開始實施二氧化硫（SO2）和煙粉塵總量控制，“十五”規劃一定程度上實現了總量控制與質量控制相結合，提出了總量、工業污染防治、環境質量以及區域指標，“十一五”規劃精簡了約束性指標，實施SO2排放削減10%的總量控制目標，“十二五”規劃實施了SO2以及氮氧化物（NOx）的總量控制目標，同時還增加了環境質量的控制。在以往的規劃中，缺乏對O3以及二次污染物前體物質VOCs的控制目標，難以對癥下藥。

建議從以下幾個方面加強“十三五”時期大氣污染防治戰略的規劃設計，進一步優化政策體系和機制：

（1）擴充“十三五”環境保護規劃中約束性指標的大氣污染物類型。

當前，我國傳統的煤煙型污染、汽車尾氣污染與二次污染相互疊加，部分城市不僅PM2.5和PM10超標，O3污染也日益凸顯。“十三五”時期，大氣污染防控應逐步由一次污染物控制向一次與二次污染物并重轉變。既要繼續抓好SO2、NOx等常規一次污染物控制，又要深入推進PM2.5、O3等二次轉化污染物及重要前體物VOCs的污染防治工作，盡快在規劃體系中考慮設置重點地區和重點行業的VOCs控制目標以及長三角、珠三角等區域的O3控制目標。此外，在規劃體系中考慮空氣有毒物質等健康風險目標，以解決損害群眾健康的突出環境問題。我國環境保護規劃中大氣污染防治指標見表2。

表2　我國環境保護規劃中大氣污染防治指標［13-15］

（2）建立我國大氣污染防治政策的成本效益評估機制。

明確大氣污染防治政策成本效益評估的作用及責任部門，選取影響大的重點政策進行試點分析，如《環境空氣質量標準》和《大氣污染防治行動計劃》。針對大氣污染控制的成本效益評估方法學開展研究，健全分析理論和方法，建立適合于我國國情和環境空氣質量現狀的標準化的成本效益貨幣化方法與原則，構建我國重點區域大氣污染防治政策的成本效益評估方法體系，推動我國大氣污染防治規劃目標的制定從基于命令控制型向基于成本效益型轉變。開發大氣污染防治政策成本效益評估的集成模擬工具，整合排放清單模型、空氣污染物擴散模型、暴露評價模型、健康生態效益模型以及政策成本分析模型，形成大氣污染防治政策的集成模擬工具箱，對大氣污染防治政策進行前瞻性和回顧性的成本效益分析，優化大氣污染防治政策決策體系，切實改善大氣環境質量。

［1］環境保護部.2014年中國環境狀況公報［EB/OL］.（2015-06-04）［2016-02-16］.http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201506/t20150604_302942.htm.

［2］趙華林.國家環保“十三五”規劃編制思路［J］.環境保護.2014 （22）：28-32.

［3］王金南.關于國家環境保護“十三五”規劃的戰略思考［J］.中國環境管理.2015（2）：1-8.

［4］European Parliament and of the Council.Decision No 1386/2013/EU Environment Action Programme to 2020［EB/ OL］.（2013-12-28）［2016-02-16］.http://ec.europa.eu/ environment/action-programme/.

［5］USEPA（US Environmental Protection Agency）.EPA strategic plan：1997-2002［EB/OL］.（1997-09-30）［2016-02-16］.http:// www.epa.gov/planandbudget/archive#StrategicPlan.

［6］USEPA（US Environmental Protection Agency）.EPA strategic plan：2000-2005［EB/OL］.（2000-09-30）［2016-02-16］.http:// www.epa.gov/planandbudget/archive#StrategicPlan.

［7］USEPA（US Environmental Protection Agency）.EPA strategic plan：2003-2008［EB/OL］.（2003-09-30）［2016-02-16］.http:// www.epa.gov/planandbudget/archive#StrategicPlan.

［8］USEPA（US Environmental Protection Agency）.EPA strategic plan：2006-2011［EB/OL］.（2010-09-30）［2016-02-16］.http:// www.epa.gov/planandbudget/archive#StrategicPlan.

［9］USEPA（US Environmental Protection Agency）.EPA strategic plan：2011-2015［EB/OL］.（2006-09-30）［2016-02-16］.http:// www.epa.gov/planandbudget/archive#StrategicPlan.

［10］USEPA（US Environmental Protection Agency）.EPA strategic plan：2014-2018［EB/OL］.（2014-04-10）［2016-02-16］.http://www.epa.gov/planandbudget/strategicplan.

［11］USEPA（US Environmental Protection Agency）.The benefits and costs of the clean air act from 1990 to 2020［EB/OL］.（2014-04-10）［2016-02-16］.http://yosemite.epa.gov/sab/ sabproduct.nsf/0/EADC4268A8BD8A5185257654004 9ED3A/$File/100816+812+pro+II+summary+report+-+external+review+draft+-+Final+Rev+A.pdf.

［12］European Environment Agency.Air pollution in Europe 1997［EB/OL］.（1997-06-05）［2016-02-16］.http://www.eea.europa.eu/publications/92-9167-059-6-sum.

［13］國家環境保護總局.關于印發《國家環境保護“十五”計劃》的通知［EB/OL］.（2001-12-30）［2016-02-16］.http:// www.mep.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172232.htm.

［14］國務院.國務院關于印發國家環境保護“十一五”規劃的通知［EB/OL］.（2007-11-26）［2016-02-16］.http://www.gov.cn/zwgk/2007-11/26/content_815498.htm.

［15］國務院.國務院關于印發國家環境保護“十二五”規劃的通知［EB/OL］.（2011-12-15）［2016-02-16］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/20/content_2024895.htm.

European and American Experiences and lts lmplications on Air Pollution Control Strategy in China during the 13th Five-Year Period

DU Xuan，LI Hongtao*
（Foreign Economic Cooperation Office，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100035）

Air pollution situation is grim in China currently，and complex pollution characteristics are prominent.The Air Pollution Prevention and Control Action Plan，the newly revised Law on Environmental Protection，the Law on Air Pollution Prevention and Control，and the National Ambient Air Quality Standard have been issued and implemented，which put forward higher requirements for air pollution control.There will be great difficulties and opportunities in the 13th Five-Year period，which is the crucial period of air quality improvement.It is necessary to plan strategy for air pollution control systematically.During the formulation process of air pollution control strategy in the European Union and the United States，to improve the air quality is the core，the multi pollutants target system covers both of primary pollutants and secondary pollutants，and the indicators include environmental concentrations，emissions，intuitive feelings （visibility），health and management.Cost benefit analysis is applied in air pollution control policy，and the corresponding model tools are developed，which support scientific decisions based on cost benefit ratio.This article summarized the experiences of multi pollutants target system and cost benefit evaluation method from EU and USA in air pollution control，analyzed the current situation and problems of China air pollution control strategy，and put forward the relevant policy recommendations，in order to solve the air pollution problem and achieve environmental protection overall goal of the 13th Five-Year period.

air pollution； environmental planning； control strategy； the 13th Five-Year period

X321；X51

1674-6252（2016）05-0057-006

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.057

杜譞（1982—），女，博士，環境保護部環境保護對外合作中心高級工程師，主要研究方向為全球環境政策、環境保護國際合作、大氣污染控制，E-mail：du.xuan@ mepfeco.org.on 。

*責任作者： 李宏濤（1979—），男，環境保護部環境保護對外合作中心高級工程師，主要研究方向為全球環境政策、環境保護國際合作。