礦業權登記與礦產資源勘查開采行政許可的關系重構

李海婷

(1.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

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管理專論

礦業權登記與礦產資源勘查開采行政許可的關系重構

李海婷1，2

(1.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

礦業權登記與礦產資源勘查開采行政許可是礦產資源管理的重要工作。目前，礦業權登記的過程糅合了勘查開采礦產資源行政許可的過程，礦業權登記被迫兼具有行政許可和物權登記的雙重功能。這兩者之間關系糾纏不清，一定程度上造成了礦業權轉讓市場不發達、礦業權的物權保護不充分以及法律責任制度的不完善。重構二者之間的關系，需要將權證分開，健全礦業權的物權登記制度，還需要規范勘查開采礦產資源行政許可的權力。

礦業權登記；物權登記；行政許可；關系重構

1　礦業權登記與礦產資源勘查開采行政許可的法律依據

我國礦業權登記和勘查開采礦產資源行政許可以《礦產資源法》的規定為主要依據，以行政法規、部門規章和規范性文件的規定為支撐。1986年《礦產資源法》第3條第3款對登記制度作了初步規定，要求勘查礦產資源須依法登記，開采礦產資源須依法申請取得采礦權。1994年《礦產資源法實施細則》對礦業權登記和行政許可作出進一步規定，其第5條第1款明確勘查、開采礦產資源，都必須依法申請登記，領取勘查許可證、采礦許可證，以取得探礦權、采礦權。1996年修改的《礦產資源法》第3條第3款明確規定“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記”，已依法取得采礦權的礦山企業為本企業的生產在劃定的礦區范圍內而進行勘查的屬于例外情形。

1998年國務院陸續發布《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，詳細規定了勘查開采礦產資源的審批登記和探礦權采礦權轉讓的審批登記。1998年《關于礦產資源勘查登記、開采登記有關規定的通知》(國土資發〔1998〕7號)規定了勘查登記、采礦登記的具體程序。2004年《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發〔2003〕197號)第25條規定，主管部門要按照成交確認書所約定的時間為中標人、競得人辦理登記并頒發勘查許可證、采礦許可證。

2　礦業權登記與礦產資源勘查開采行政許可的關系現狀

2.1礦業權登記的過程糅合了礦產資源勘查開采行政許可的過程

從礦業權登記與行政許可的法律規定可以看出，我國現行礦業權登記和行政許可的過程是糅合在一起的[1]，礦業權登記的過程實際上就是勘查開采礦產資源行政許可的過程。法律規定對于勘查開采礦產資源的申請要“經批準”，登記管理機關決定“準予登記”或“不予登記”。對于“準予登記”的，繳納使用費和價款之后，方可辦理登記手續，領取勘查許可證、開采許可證，成為探礦權人、采礦權人。這些規定表明礦業權登記實質上是一種許可性登記，是以“登記”之名行行政許可之實。在這一過程中，國土資源行政主管部門要對符合條件的礦業權進行登記，同時又要對申請人勘查開采礦產資源的資質進行審核。因而，從廣義的角度來看，礦業權登記可以視為行政許可的一種。

2.2礦產資源勘查開采行政許可構成礦業權登記的前提

現行法規定，勘查、開采礦產資源，必須先經行政審批獲得批準，取得探礦權、采礦權，然后再辦理礦業權登記[2]。申請人直接提交的不是探礦權申請或采礦權申請，而是勘查開采礦產資源申請。由登記管理機關通過行政許可授予申請人勘查開采礦產資源的主體資格后，才予以辦理礦業權登記。“批準”(即行政許可)是礦業權登記的前置性審批，是礦業權登記的前提；礦業權登記是在“批準”基礎上對主體資格或行為能力的進一步確認和記載，具有向社會公示并向社會提供公信力的意義。這種關系表明，在我國，礦業權是經由行政許可而創設的，是在國家所有權之上創設的用益物權。所以說，礦產資源勘查開采行政許可是取得礦業權的前提，是礦業權登記的前提條件。

2.3礦業權登記兼具有行政許可登記和物權登記與的雙重功能

根據我國礦業管理的法律法規，申請人經行政許可后辦理登記，方可取得勘查許可證、采礦許可證。這個許可證不僅表明礦業權人具有進行礦產資源勘查、開采的資質資格，同時還是礦業權歸屬的證明。由此表明，我國的礦業權登記既具有行政許可登記的功能，也具有物權登記的功能，但這二種登記在主體、內容、功能等方面都是有明顯區別的。第一，登記主體不同。物權登記的主體一方是登記管理機關，另一方是登記申請人，二者之間不存在管理與被管理的關系；行政許可登記的主體是行政管理者和處于被管理地位的行政相對人。第二，登記內容不同。物權登記的內容是取得、變更、轉移和消滅物權的相關信息，往往表現為直接的財產利益；行政許可登記是行政機關對申請人從事某種行為的資格或權利的認可[3]，一般不含有直接的財產利益。第三，登記的目的不同。進行物權登記是為了確定物權歸屬，以維護交易秩序、保障交易安全，進而降低交易成本；而進行行政許可登記是為了便于行政機關和社會對許可事項進行監督和管理。除上述不同之外，二者在程序、效力、責任和救濟途徑等方面也都有嚴格區別。鑒于物權登記和行政許可登記的諸多不同，兩者應該分別運行更為恰當，因此礦業權登記要么是行政許可登記要么是物權登記，不可身兼二職。

不過，雖然目前我國的礦業權登記融合了資質的審查和物權登記的部分功能，是行政與民事的混合，但是其間行政許可的色彩更為濃厚。首先，礦業權是“經批準取得”，來源于行政授予，不是經市場配置而設立。其次，礦業權登記機關是直接行使行政審批權的公權力機關。最后，對出現的不良后果實行行政處罰，如《礦產資源開采登記管理辦法》第22條規定，對不按期繳納費用的，登記管理機關要責令限期改正、吊銷采礦許可證。

3　礦業權登記與礦產資源勘查開采行政許可關系不清的影響效應

礦業權登記與礦產資源勘查開采行政許可本應相互獨立且分別運行，而目前這兩者之間關系不清、相互糾纏，一定程度上造成以下負面影響。

3.1礦業權轉讓市場不發達

我國對礦業權轉讓實行審批管理制度[4]。探礦權、采礦權轉讓需要具備一定的前提條件，并且禁止將采礦權、探礦權倒賣牟利。而股權以自由轉讓為原則，限制轉讓為例外。礦業公司轉讓股權能夠規避礦業權轉讓條件的限制。因此，實踐中越來越多的礦業公司通過轉讓股權的方式來變相轉讓礦業權，按審批登記要求來轉讓礦業權的情形越來越少。從圖1可以看出，2008～2013年間，全國每年的探礦權轉讓宗數均不超過2000宗，2011年轉讓宗數最低，為485宗；全國每年的采礦權轉讓宗數均不超過4000宗，2008年轉讓宗數最低，為1091宗。我國礦業權轉讓市場較不發達，表面上看由于股權轉讓的自由便利，根本的原因是對礦業權轉讓登記的過程中還融合了對資質的審查[5]，勘查許可證持有者和探礦權人合一，開采許可證持有者和采礦權人合一，礦業權作為物權的性質未能充分彰顯，礦業權人未能充分享有收益和處分的權能。

圖1　2008～2013年探礦權、采礦權轉讓宗數(數據來源：國土資源年鑒2008～2013年)

3.2礦業權的物權保護不充分

目前，對于違反礦產資源管理法律規定的行為，比如未完成最低勘查投入、不按規定提交年度報告、不辦理許可證變更手續等，情形嚴重的，很多礦業法律法規都規定了由發證機關吊銷勘查許可證、采礦許可證。由于權證合一，許可證一旦被吊銷，也就意味著礦業權無法正常行使，礦業權人巨大的財產權益也就得不到保障。從法理上來說，除非礦業權人的行為構成犯罪要追究刑事責任，否則行為違法不能代表其所擁有的財產違法，礦業權人的許可證被吊銷，其所享有的物權還應該予以充分保護。此外，當前對于因生態保護、規劃調整等原因勘查許可證到期不能延續的，礦業權人的物權也得不到相應保護。

3.3法律責任制度不完善

一方面由于吊銷勘查許可證、采礦許可證涉及巨大的財產損失，因此政府不敢輕易采取這種行政處罰，這也就造成部分違法行為未能得到嚴肅處理。另一方面，由于礦業權是以行政許可登記的方式獲得的，國土資源管理部門也多用行政處罰的方式來對相對人進行制裁，過度倚重行政責任，缺少對于平等民事主體之間因礦業權行使產生的民事責任規定，比如對于勘查開采礦產資源給他人生產生活造成損失的，現有法律就沒有明確規定應當采取必要的措施并按規定負責賠償。

4　重構礦業權登記與行政許可關系的建議

4.1權證分開

礦業權登記與行政許可關系糾纏不清的重要原因之一是權證合一，這種模式對作為私權的物權與作為公權的行政許可不加區分，并且導致公權吞并私權、行政兼理民事。因此，要想澄清這兩者的關系，最首要的是要將權證分開，把礦業權從行政許可剝離開來，對因使用、收益和處分礦產資源而形成的法律關系按《物權法》的規定來調整，對因礦產資源的勘查、開發利用而產生的市場準入問題按《行政許可法》的規定來調整。在權證分開模式下，持有礦業權并不當然能探礦、采礦，要想進行礦產資源勘查、開采還必經國土資源行政主管部門許可。如此，權證分開并不意味著民事權利保護和行政監管的不可協調，這二者之間還可以通過更為細化的規定來作出制度性的安排。

4.2健全礦業、權物權登記制度

探礦權、采礦權是經行政機關的許可而獲得的，但來源的公法色彩并不能就此改變探礦權、采礦權本身的私法屬性[6]。《物權法》首次確認行政許可申請人經特許獲得的探礦權、采礦權為用益物權，還明確了不動產物權以登記作為物權變動的公示方式，其第10條規定國家對不動產實行統一登記制度。《不動產登記暫行條例》已于2015年3月1日起施行，該《條例》所規定的不動產是指土地、海域、林木、房屋等，沒有明確指出是否包括探礦權、采礦權所涉及的礦產資源。但是，從長遠來看，應將探礦權、采礦權納入不動產統一登記體系之中。其實，不管礦業權是否納入不動產統一登記體系，礦業權要進行物權登記這是毋容置疑的。礦業權物權登記的機關應是國土資源行政主管部門，登記的內容包括物權設立、變更、轉讓和消滅的相關信息，登記以生效主義原則，對抗主義為例外，登記的程序應當包括“申請、受理、審查、登記造冊”四個環節，登記機關需將登記結果記載于物權登記簿上[7]，登記結束要給予權利人發放權屬證書。

4.3規范礦產資源勘查開采行政許可的權力

行政許可是礦業權產生的一個構成要件，在礦業權存續期間都具有重要的作用。理清礦業權登記與行政許可的關系，一方面需要礦業權按照《物權法》的規定來有序運行；另一方面還需要行政許可權力實施中不缺位、不越位、不濫用，行政許可的權力要嚴格限于因礦產資源勘查開采所涉及的資質準入、環境保護、安全生產等公共利益的需要，對于相關利益主體能夠自主決定的，市場通過競爭機制能夠有效調節的，獨立的第三方機構能夠自律管理的或者采用行政機關事后監督等管理方式能夠解決的，就沒有必要設立行政許可。行政許可實施過程中，尤其不能干預礦業權作為物權的正常行使，真正將行政許可與礦業權獨立開來，這樣違反行政許可可以吊銷許可證，而不會損及礦業權。

[1]孔寧.礦業權屬性與行政許可制度及其關系研究[D]．北京：

中國地質大學，2011：11-19.

[2]傅英．礦產資源法修訂理論研究與制度設計[M]．北京：中國大地出版社，2006.

[3]王克穩.我國行政審批與行政許可關系的重新梳理與規范[J]．中國法學，2007(4)：60-68.

[4]張億瑞，夏云嬌.我國礦業權流轉行政許可現狀與對策研究[J].中國國土資源經濟，2015(3)：13-16.

[5]張世湫.礦業權轉讓登記中存在的問題與對策分析[J]．云南行政學院學報，2015(3)：149-153.

[6]王克穩.我國不動產登記中的行政法問題[J]．法學，2008(1)：67-75.

[7]郜雪梅.礦業權登記的法律適用[J]．中國礦業，2011，20(2)：43-45.

Relationship restructuring the between mining rights registration and administrative licensing in exploring and mining of mineral resources

LI Hai-ting1，2

(1.School of Earth Science and Resources，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China； 2.Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China)

Mining rights registration and administrative licensing is of great importance in the management of mineral resources.At present，the process of mining rights registration and administrative licensing mix together，and mining right registration has the dual function of real right registration and administrative licensing.This condition causes the undeveloped transfer market，inadequate property rights protection and imperfect legal liability system.The results show that it is necessary to separate real right and license，perfect the registration of real right and standardize administrative licensing power.

mining rights registration；registration of real rights；administrative licensing；relationship reconstruction

2016-05-03

李海婷(1982-)，女，助理研究員，博士研究生，主要從事國土資源法律理論和經濟政策研究。

F205

A

1004-4051(2016)10-011-03