論家庭福利保障制度構建

[摘要] 本文分析了全面二孩政策下家庭所面臨的挑戰與需求，提出我國應該在國家層面與地方層面構建家庭保障制度的途徑：國家層面應構建家庭法律法規體系、改革家庭稅收制度、擴展義務教育范圍、完善公民假期制度；地方層面應加強對家庭的津貼補助、設立家庭服務機構、引入社區老人兒童服務的新形式、推進社會組織的培育與發展。

[關鍵詞] 新人口政策 家庭政策 家庭福利 家庭公共服務

[中圖分類號] C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）05-0069-04

[基金項目] 成都市社會科學院2016年度院級課題資助項目（編號：cdssky201605）。

[作者簡介] 盧曉莉（1977 — ），女，四川樂山人，成都市社會科學院社會與法制學所助理研究員，研究方向：社會福利、公共服務。

目前中國人整體生育意愿不高，最主要的原因是隨著經濟社會的發展，撫養孩子的直接成本和間接成本大大增加，而我國尚沒有明文制定家庭保障政策，對家庭的支持體系薄弱。因此，制定家庭支持政策，可減輕家庭經濟壓力，提升家庭抗風險能力；緩解老齡化社會的家庭養老保障問題；推動普惠型兒童福利發展，為兒童創造良好的家庭成長環境；降低家庭離婚率，提升家庭幸福度；提升家庭性別平等，有助于職業婦女更好地平衡家庭與事業。

一、社會轉型與新人口政策背景下

家庭所面臨的挑戰與需求

我國改革開放30多年來，隨著經濟體制的變革和社會的全面轉型，人們的文化觀念、思想意識也發生了巨大變化，投射到家庭，則引起了家庭規模、家庭結構、家庭功能的重大變遷。

（一）家庭規模小型化、結構核心化

自 20 世紀 80 年代以來，隨著計劃生育政策的實施，我國家庭形態出現了日益小型化趨勢。根據第六次人口普查的結果顯示，目前我國平均每個家庭戶的人口為 3.10 人①，家庭戶規模呈下降趨勢。第五次人口普查結果顯示，家庭戶中一代戶的比例為21.1%，兩代戶的比例為59.3%②，核心家庭成為家庭類型的主流。核心家庭一方面可以簡化家庭關系，但另一方面也削弱了家庭撫養子女與照料老人的功能，從而產生“空巢”老人、獨居老人等新的社會問題。

（二）家庭關系平等化，不穩定性增強

據調查顯示，當前我國絕大多數家庭中，夫妻雙方均為在職人員，夫妻在家庭生活中經濟地位平等，共同參與家庭日常事務。這一變化顯示了，隨著中國女性就業結構不斷改善，女性參與勞動力市場的比重日益增加，夫妻之間不再是人身依附關系，而是平等的個體。傳統意義上的“男主外、女主內”的家庭關系模式被打破，現代女性較難獨立完成撫育子女的責任，由女性主導的家庭養育模式開始轉變，導致隔代養育成為很多家庭的選擇，父母在兒童早期教育方面的參與逐漸減少，容易產生親子疏離，也容易造成家庭分歧。

家庭關系的另一個趨勢是不穩定性日益增強。國家民政部最新統計顯示：2014年全國共依法辦理離婚登記363.7萬對，比上年增長3.9%。這意味著自2003年以來，我國離婚率已經連續12年呈遞增狀態 ①。家庭關系的不穩定給家庭成員特別是兒童帶來的傷害是巨大的，大量的實證材料證明，不完整的家庭或者不幸福的家庭，對兒童的心理發展、性格成長極易產生負面影響，導致兒童產生心理失調和社會適應不良等問題，更有甚者，會滋生犯罪行為。

（三）家庭成為家庭成員社會福利的主要提供者

目前，家庭的生活保障已成為社會保障不可或缺的補充。雖然我國已建立了離退休、社會養老保險、醫療保險、兒童互助金等制度，但家庭成員的生活照料主要由家庭內部來承擔，特別是在農村地區，老年人的養老經濟來源與日常照料都主要依賴子女、親屬。此外，由于“陌生人”社區的形成②，鄰里人際互動減少，關系疏離，家庭成為人們情感需求的重要載體。

隨著新人口政策的實施，我國的家庭又將會出現以下變化：首先是由于撫養二胎子女的需要，許多核心家庭將重新轉變為聯合家庭，隔代直系家庭的數量將有所增加。但現在的聯合家庭與以往的大家庭又有所區別，特別是對于雙方均為獨生子女且生育二胎的家庭來說，“四二二”的家庭結構（即由祖父、祖母、外祖父、外祖母四人，父親、母親二人和兩個小孩構成的家庭），“上有老下有小”，年輕人的生活負擔會越來越重。其次會導致家庭關系的改變，二孩政策將在擴大家庭規模的同時對家庭養育質量提出嚴重挑戰。特別是對0—3歲的小孩來說，在目前公共托兒場所普遍缺乏的情況下，家庭是其成長的重要場所，家人特別是母親的照顧是幼兒健康成長的重要支柱，在此情況下，夫妻雙方必有一方需要在家庭中投入更多的精力。在現實中，一般都是女性回歸家庭，要么成為家庭全職主婦，要么選擇有利于照顧家庭、照顧小孩的工作，真正能夠做到事業與家庭完全平衡的女性是極其少數的。由此，原本男女平等的家庭關系會被打破，女性在家庭中的地位便會產生微妙的變化，這也是多數女性特別是職業女性不愿意生育二胎的重要原因之一。

一方面，社會的穩定和諧需要每個家庭的和諧穩定，而另一方面，家庭的和諧穩定離不開社會、政府的大力支持。家庭問題往往是個人及社會環境因素交互作用的結果。有鑒于此，西方發達國家的社會福利政策一直致力于幫助家庭及其成員履行家庭義務。當前，中國已經逐漸呈現出第二次人口轉變的特征，進入了家庭變遷的關鍵時期③，家庭自我保障與自我發展的能力受到嚴重沖擊，迫切需要外力的幫扶。

二、我國家庭福利政策與公共服務的局限性

在計劃經濟時代，我國實行的是福利全包政策，由國家承擔了所有的福利，但這時的福利僅限于國有企業的職工，或者是機關事業單位的人員。改革開放以來，國家和集體通過轉制、放權，從保障體系中逐漸退出，將原來由國家或集體承擔的全部或者大部分責任，逐漸釋放給社會組織、市場組織或者家庭。然而，這并不意味著我國沒有關于支持家庭的政策措施，我國關于醫療保險、養老保險方面的政策也是對家庭的支持，只是我國沒有直接以家庭為對象來制定福利政策。從政策科學角度審視我國目前的家庭福利政策體系，主要存在幾個方面的問題：endprint

（一）家庭政策以補缺型為主

受經濟發展的限制及福利傳統的制約，目前，我國的家庭福利政策表現為補缺型的福利模式，還不具有普惠性，福利對象主要為殘疾人士、困難群眾、弱勢群體和問題家庭，如孤兒、棄嬰、“五保戶”等。相比較而言，在西方一些福利化程度比較高的國家，如法國、瑞典、丹麥則形成了較為系統和完整的家庭保障體系，家庭福利對象不僅包括特殊困難家庭或者問題家庭，還包括普通家庭，將每一個普通家庭都視為國家支持和幫助的對象，為家庭提供經濟支持、親子福利、配套服務。

（二）政策整體性與銜接性較差

家庭福利涉及面廣，制定家庭政策的部門也比較分散，導致政策“碎片化”現象嚴重，缺乏將家庭整體作為基本福利對象的家庭政策，各領域政策之間的整體性與銜接性較差，甚至出現了政策重復或者相互矛盾的情況。以兒童福利領域為例，民政部、財政部、衛生部、教育部、殘聯等都出臺了不少優惠政策，這些專項政策非常具體、可操作性強，但是部門分割的政策體系也導致資源呈現碎片化，難以整合和有效配置。

（三）政策手段與功能比較單一

隨著我國經濟總量的增大、經濟結構的完善、居民收入水平的提高，人們不再滿足于基本的生存需求，而是追求更高質量的生活方式。而我國目前的福利政策還處于經濟保障階段，政策內容與服務手段都無法滿足家庭的發展性需求。

總體看來，我國目前還沒有形成以家庭整體為福利對象的社會福利理念，家庭的重要價值還沒有得到全社會特別是政策制定者的高度關注，現行的福利模式已無法適應家庭快速變遷的要求，無法滿足家庭多元發展的需求。

三、國家層面家庭福利

保障政策的構建與完善

基于中央與地方立法權限的不同設置，家庭福利保障政策的制定與完善也需要從兩個方面入手，從中央政府層面來看，應從以下四個方面來改革和完善。

（一）法律法規支持保障

目前我國家庭福利的法制建設還很薄弱，各項法律法規比較零散，政策之間相互制約乃至沖突的現象時有發生，嚴重影響法律法規的可操作性與實際效果。應盡快開展《人口與計劃生育條例》、《女職工勞動保護條例》等法規的修訂工作，依法增設二孩育兒假、二孩子女補助金等，減輕二孩母親育兒的經濟成本和時間成本，緩解維護女職工孕期、產期、哺乳期“三期”權益與企業發展之間的矛盾。出臺專門的家庭福利法，強化法律和政策對婚姻家庭的保護，進一步明確國家對家庭的保障與服務，厘清政府、市場、家庭在家庭福利供給中的責任邊界，確定各個福利提供主體在不同類型家庭的主要任務，提升家庭福利保障制度的法治效力。

（二）改革家庭稅收制度

我國實行的是居民個人作為申報單位繳納所得稅的制度，只要個人每月收入超過起征點，就按相應稅率納稅。這一稅收制度的主要優點是簡便、易計算、征稅成本較低。但是，這種稅收制度也存在明顯的缺陷，就是沒有體現納稅人的差異性，沒有將納稅人的家庭負擔做為稅收減免的依據。在很多西方發達國家，個人所得稅的征收是以家庭為單位納稅，或者根據家庭負擔狀況的不同納稅。如美國、英國、日本在制定個人所得稅制度時，都是將老年人贍養問題、未成年撫養及殘疾人照顧等費用扣除，不包括在納稅額當中。目前我國已經建成了覆蓋全國的人口信息系統，稅務部門也已經建設了龐大的信息網絡，實現以家庭收入為個稅計稅是可行的。應實行按家庭負擔與贍養人口綜合征稅的制度，可以從兒童稅收優惠、教育稅收優惠、家庭結構稅收優惠、殘疾人稅收優惠入手，對我國個人所得稅制進行必要的調整與完善。

（三）擴展基礎性義務教育保障

教育改革以后，教育支出成為家庭生活最大的一筆支出。據統計， 2012年我國財政性教育經費支出總額超過2萬億元，首次占GDP比重達到4%①。而英國早在2006年，教育投入經費即占國民收入的5.6%②。與發達國家相比較，4%的教育投入只是一個及格線，僅滿足了基本需求，還沒有滿足充分需求，教育投入仍需進一步加大。目前我國浙江、山東、深圳、福州、珠海等地已經進行了十二年義務教育的試點，可借鑒這些地方經驗，在全國全面普及高中義務教育。另一方面，對學齡前兒童，即0—6歲的兒童也應普及義務教育，大力推動幼兒教育事業發展，為家庭解決兒童撫養的困難，提高我國公民受教育年限，提升我國人力資本質量。

（四）實施公民家庭假期管理

我國可以從有利于兒童成長的角度，在不同階段給予父母適當的假期，以陪伴兒童特別是幼兒的成長。應延長目前的產假，賦予夫妻雙方相同的產假，支持男性參與到育兒中；增加育兒假，母親可享受一年的哺乳假；增設兒童節假期，讓父母能夠陪伴兒童過兒童節；完善寒假暑假陪伴制度，增加兒童在寒暑假期間與父母的相處時間。

四、地方性家庭福利服務政策的增進路徑

在家庭福利政策體系的構建中，涉及具體的服務層面，需要各個地方根據本地財政、社會發展水平、文化傳統等，來確定家庭福利服務政策，重點在以下四個方面。

（一）增加對各種特殊家庭的津貼補助

保障家庭經濟安全，是維護家庭穩定最基本的要求。政府應結合現行人口政策，加強對弱勢家庭（包括獨生子女家庭、二孩家庭、兒童家庭、老人家庭、 殘疾人家庭、 慢病家庭）的經濟扶助，減輕相關家庭的經濟負擔。對收入較低的計劃生育家庭以及二孩家庭發放生育津貼，為“二孩母親”按當地平均工資的80%提供經濟補貼，對住房困難的二孩家庭優先提供廉租房或經濟適用房。

（二）在城鄉社區設立專業的家庭服務機構

在目前社區綜合服務中心的基礎上，設置社區家庭綜合服務中心、社區家庭服務站和社區家庭服務信息點三個層次的服務機構，將社區服務做細，建立網絡化的服務體系，使得社區中的每個家庭都能得到實際的支持與服務。同時，在社區中配備婚姻咨詢、法律顧問、家庭教育、心理輔導、家庭關系調解等專業社會工作者，幫助解決家庭內部糾紛與困擾，提高家庭穩定性與凝聚力。endprint

（三）引入社區老人兒童服務新形式

老人和兒童是整個社會最應該關注與照顧的兩大群體。各地方應充分調動社會資源，大力推動老年人養老服務，形成機構養老——社區養老——居家養老的養老服務體系，重點開拓社區養老和居家養老服務新形態，不僅為老年人提供身體照顧、生活照料等日常服務，還要提供精神慰藉、心理撫慰、出游陪伴等服務，使老年人能夠在家中安享晚年。在兒童教育方面，應普及社區托兒所、幼兒園、日托中心、課后托管機構、課外藝術培訓機構，通過免費或低收費的方式為兒童提供托管、課外學習的途徑，以降低兒童教育成本，提高兒童素質教育水平。

（四）推進家庭福利領域社會組織的培育與發展

政府可以通過購買社會組織服務的方式，將涉及婦女兒童和家庭的創業就業、心理疏導、大病救助、法律援助、居家養老等公共服務納入購買內容及指導目錄，一方面可以充分調動社會資源關注家庭問題，另一方面也能培養一批專業化的社工服務隊伍，為家庭的發展提供優質高效的服務。

Abstract： This paper analyzes the challenges and needs of the family under the new population policy， The author point out that our country should construct the family security system in two aspects of the state and local： The state should build a system of family laws and regulations， reform the family tax system， expand the scope of compulsory education， and improve the civil holiday system. The local should strengthen the family allowance，

establish family service agencies， new forms of service for the elderly and Children in the community， promote the cultivation and development of social organizations.

Key Word： New Population Policy， Family Policy， Family Welfare， Family Public Service

（收稿日期：2016-08-09 責任編輯：垠 喜）endprint