紐約州公共圖書館服務體系政策研究

徐輝

摘 要 美國紐約州有著較為完備的公共圖書館服務體系，其法律政策、標準規范、發展規劃都較為成熟。我國目前正在逐步推進公共圖書館相關法律的制定，論文對紐約州公共圖書館的管理機構設置、政策體系建設、法律保障、標準規范、服務規劃等方面的經驗進行了梳理和分析，總結出我國應當加強在法律體系完善、經費使用規范、標準規范制定等方面的工作，這將有助于我國下一步推動公共圖書館服務體系的建設。

關鍵詞 公共圖書館 圖書館服務體系 紐約州

分類號 G259.712

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.09.016

Abstract The service system of public libraries in the State of New York is relatively complete with sophisticated law， standard and development plan. At present， our country is continually promoting the formulation of relevant laws about public library. This paper analyzes the experiences of the establishment of management institutions and the policy system， the law and standard， as well as service plans of public libraries in the State of New York， and concludes that our country should strengthen the works on the law system， the use of expenditure and the formulation of standard， which will be helpful for the following construction of the service system of public libraries.

Keywords Public libraries. Library service system. The State of New York.

1 紐約公共圖書館概況

紐約州位于美國的東北部，是美國五十個州中經濟最發達的地區，有美國最大的城市——紐約市。紐約州面積約為141 300平方公里，2015年人口普查約有1980萬人，人口密度為159人/平方公里，絕大部分人口居住在城市，其中僅紐約市就占了全州人口的2/5。紐約州十分重視公共圖書館體系的建設，早在20世紀50年代州政府就立法要求建設圖書館系統，目前全州共有755個公共圖書館，超過1100個服務點，總計308個社區分館（neighborhood branches），7個流動圖書車以及63個閱讀中心，服務網絡遍及紐約州所有的城市、鄉村，每年館際互借量超過1600萬[1]，幾乎所有民眾均可享受到便捷的圖書館服務。

2 管理機構設置

紐約州大學聯合會（University of State of New York，USNY）是紐約州文化事業相關政策的制定者。在組織上，紐約州大學聯合會并不是一個大學，而是紐約州文化教育方面的跨行業組織，其董事會成員為17人，每5年一屆，由州議會選舉產生。聯合會負責制定紐約州所有文化教育相關的法律政策和標準規范，并對其成員（包括學校、圖書館、美術館、檔案館等）進行認證和評估[2]。紐約州教育部（New York State Education Department）是紐約州大學聯合會的下屬機構，教育部領導由董事會選舉產生的主席兼任。在職能上，教育部實際上是紐約州大學聯合會以及紐約州議會所制定的各種文化政策的執行者，負責各種文化機構的日常行政事務。

紐約州公共圖書館的建設與發展由紐約州教育部文化教育辦公室（Office of Cultural Education）下屬的紐約州圖書館（New York State Library）所設的圖書館發展署（Division of Library Development）[3]負責。該部門的工作內容包括：創建和發展圖書館體系，幫助培訓圖書館工作人員，豐富圖書館資源，為全州73個圖書館系統提供咨詢和協助，組織每年的公共文化活動，管理聯邦政府與州政府每年下撥的圖書館經費，發布公共圖書館的預算及經費使用情況等[4]。另外，該署也是各種圖書館相關法律政策的執行者，標準規范實施的監督者，負責與所有圖書館的理事會及紐約州圖書館協會聯絡，積極推進紐約州圖書館的建設[5]。

3 政策體系建設

紐約州的公共圖書館體系建設有著完備的政策保障。在法律上，紐約州通過立法規定了公共圖書館建設的具體方案和措施，同時也詳細規定了公共圖書館建設及運營經費的來源和使用情況。在標準規范方面，紐約州出臺了一系列具體的建設和服務標準，為公共圖書館具體的運營提供了政策指導。公共圖書館建設和發展是一個長期的過程，為了保證圖書館順應時代局勢，時刻保證服務的便利、有效，紐約州還要求所有的公共圖書館都要以五年為期制定發展規劃，以期更好的發展。

3.1 法律保障

《紐約州公共圖書館法》（Public Library Law in New York State）制定于1999年，于2006年更新，其涉及公共圖書館建設方面的內容如下。

3.1.1 建筑

根據法律規定，只要服務的人口數量大于20萬或服務范圍達到4000平方英尺，即可申請成立公共圖書館。如果無法滿足上述要求，只要人口大于5萬且服務至少三個行政區域（political subdivision），有一個經教育部委員會批準的可在未來五年內實施的服務覆蓋計劃，也可申請成立公共圖書館。與此同時，為了保證少數族裔能夠享受到同等的公共圖書館服務，法律規定只要常住人口達到300人，保留地面積在1000平方英尺以上就可設立專為印第安人提供服務的公共圖書館[6]。

3.1.2 經費

紐約州公共圖書館體系的經費主要有三個來源，即聯邦政府、州政府和當地政府（包括市政府、區政府等）以及社會捐贈。其中，聯邦政府的投入主要來自于《圖書館服務技術法》的項目經費，2011年紐約州獲得了800萬美元的資助。在專項經費上，紐約州還得到了聯邦政府“寬帶技術機會計劃”（Broadband Technology Opportunities Program，BTOP）的資助，用于全州，尤其是沒有寬帶服務或服務不足地區的網絡基礎設施和公共計算機中心等的建設。另外，美國聯邦通信委員會（Federal Communications Commission）為了促進圖書館等公共機構的發展，每年會撥款200萬美元貼補這些機構的通信費用。

州政府和當地政府的撥款是紐約州圖書館經費的主要來源，教育法中規定每一級政府都要將稅收的一部分用于圖書館的建設，不得挪用，而且為了經費投入的穩定性和持續性，法律規定當地政府當年用于圖書館基本建設的經費不得少于前兩年平均經費的95%，否則州政府將相應地減少25%的經費投入。在圖書館館舍的建設和翻新中，州政府的經費補助比例不得低于50%，經濟不發達的地區資助比例可達75%。在每年的年度經費撥付上，各級政府會根據圖書館年度報告中的預算來確定具體的數額，包括年度經費、圖書館體系資源采購經費、服務經費（按每人94美分撥款）、成人及家庭的文化素養培育經費、少數族裔、殘疾人及失業人群的輔助經費以及夏季讀書項目經費[6]。

社會捐贈主要來自于各種基金會或個人，如比爾及梅琳達·蓋茨基金會，主要為紐約州貧困地區提供計算機設備，幫助居民信息素養的提升。

3.2 標準規范

紐約州圖書館的標準規范由紐約州的教育部制定，匯編在《紐約州公共圖書館法》的第四部分中，涉及圖書館的建設、組織形式、年度報告、服務、員工培訓費用、州政府補助、館際互借與合作等，還包括年度預算上報的時間期限、經費申報程序和格式、圖書館建設及資料保護經費的使用及報告程序、圖書館員培訓經費的使用規范等內容。

3.2.1 最低標準

根據紐約州圖書館規范標準中的規定，公共圖書館的建立必須滿足以下條件，才能獲準成立并得到相關經費補助。

（1）有書面的管理章程，規定了圖書館理事會的職責和工作程序；

（2）有經理事會批準的、書面的長期服務規劃；

（3）有向社區發布年度報告，說明圖書館發展所實現的目標和目的；

（4）具備經理事會批準的涉及圖書館運營的書面政策；

（5）每年向指定的資助機構呈送書面預算，預算數目要能夠滿足或超過這些標準，并能使長期服務規劃順利實施；

（6）按季度評估圖書館館藏及服務在滿足社區需求方面的效能；

（7）按以下時間要求開放（見表1）：

（8）可以滿足社區需求的設備，包括充足的空間、光線、書架、坐椅和衛生間；

（9）可以滿足社區需求的通訊設備和聯絡工具，包括但不限于電話、復印機、傳真機、計算機或帶有打印機的、能夠訪問其他圖書館目錄及各種電子信息的終端機；

（10）提供印刷資料，其中列出圖書館的開放時間、借閱規則、服務、地點和聯系電話；

（11）根據規定聘用帶薪主管[6]。

3.2.2 從業人員標準

員工素質是保障圖書館服務質量的重要因素。紐約州圖書館標準規范中有嚴格的圖書館館員認證標準，從業人員資格證書分為兩種：專業資格證書和臨時性資格證書（conditional certificates），任何一種資格證書的申請都需繳納5美元的審核費用。

（1）專業資格證書：要求圖書館員必須持有由紐約州圖書館學校或經美國圖書館協會認證的其他圖書館學校頒發的圖書館學畢業證書；持有臨時性資格證書的，在由美國圖書館協會認證的學校完成至少6個學分的課程，在美國境內公共圖書館有兩年圖書館專業工作經驗。

（2）臨時性資格證書：持有美國境外機構頒發的圖書館學畢業證書，或在中學畢業后參加過至少5年圖書館學專業課程學習；持有紐約州之外地區性學院圖書館學畢業證書。臨時性資格證書有效期為兩年。兩年內在由美國圖書館協會認證的學校完成至少三個學分的圖書館學課程，在美國境內完成6個月的圖書館專業工作，可順延兩年，但僅可順延一次。

作為公共圖書館體系的管理者，圖書館體系主管的學歷也有相關的要求（表2）：

3.3 服務規劃

服務規劃是公共圖書館為了更好的服務而制定的未來發展目標，其內容涵蓋服務的范圍、方式、資源建設形式及數量等等。

3.3.1 基本規劃

紐約州規定，公共圖書館體系在成立之時必須提交一份完整的服務規劃，明確公共圖書館服務的對象、服務監管方式及規范內容。這份規劃的具體內容在標準規范中有著詳細的規定，主要包含以下幾個方面。

（1）公共圖書館體系服務區域內的所有個體，不分年齡、貧富、社會地位，都能免費使用該體系的所有資源。

（2）公共圖書館體系服務區域內的所有個體，不分年齡、貧富、社會地位，在免費申請讀者卡后，都可直接獲取該體系中的所有資源。

（3）所有涉及更改、改善圖書館服務狀況的計劃，均需獲得圖書館體系理事會的多數投票，并經圖書館體系主管及大多數理事會成員簽字同意后才可提交教育部委員會。

（4）針對居住在體系服務區內但得不到圖書館服務或服務需求沒有充分滿足的人群，有一份如何保證其獲取圖書館資源的分析報告，報告要采用教育部委員會規定的格式。

3.3.2 服務五年計劃

除了公共圖書館體系成立之初所必須具備的基本規劃，紐約州還要求所有圖書館體系（包括公共圖書館體系、研究型圖書館體系和學校圖書館體系）制定符合自身情況的五年計劃，從而明確州政府與圖書館體系管理層之間所達成的基本共識，保證州政府的資助；明確圖書館體系與其成員之間相互的職責、責任和義務；告知成員館本圖書館體系的任務、目標、預期結果及評估方法；制定本圖書館體系滿足社區、區域和全州服務需要的方案。五年計劃的制定體例上主要分為四大部分。

（1）主要信息。包括圖書館體系的名稱、地址、聯系方式、網址、成員館組成、歷史沿革、服務章程及區域、服務人口組成、主管姓名及電子郵箱等。

（2）體系的管理。內部章程、體系委員會或理事會的選舉、咨詢顧問小組的情況。

（3）詳述服務計劃的制定、審批、評定及修改過程。

（4）任務、目標、預期結果和評估方法。對資源共享的情況（包括外借、館際互借）、特殊群體需要、職業培訓和終身教育、咨詢服務、成員館合作和溝通、圖書館建設等發展目標和計劃進行詳細的說明，并對每一項內容的評估方法做出說明。

目前，紐約州圖書館最新的服務五年計劃為2016-2021年服務規劃，頒布于2015年4月。對于公共圖書館體系而言，這份五年計劃要求各個圖書館每年都要上報硬件、資源、服務項目以及工作人員培訓及發展計劃等，并在下一年相應的日期內完成上報工作，以此監督公共圖書館的建設和服務工作[7]。

4 紐約州公共圖書館服務體系建設的啟示

4.1 推進立法工作，完善法律體系

公共圖書館體系建設是一個龐大、長期的民生工程，完善而全面的法律是其最基本的保障和支撐，能夠對圖書館的辦館宗旨、發展方向、服務對象作出明確的界定，有利于保障公民享受到公共圖書館平等而便利的文化服務。美國圖書館立法的歷史由來已久，從最初的《圖書館服務法》注重圖書館在基層的拓展到《圖書館服務建設法》注重圖書館自身服務環境的提升，再到《圖書館服務和技術法》注重對信息技術的投入，其關注點都在當時公共圖書館事業中最為薄弱的環節，對公共圖書館的發展起了很大的推動作用。紐約州秉持這種立法理念，從基本的公共圖書館體系設置、經費預算，到基本的服務標準規范，再到與時俱進的發展規劃，既兼顧了基本服務，也順應了時代發展的要求，能夠滿足市民們不斷增長的服務需求。另外，在美國，各州均可按照自身的情況制定相應的法律。在圖書館建設方面，各州可以按照自身的情況制定適合于本州財政及人口狀況的法案。更重要的是，紐約州圖書館法明確規定圖書館的發展事關全州教育和文化事業的發展，凸顯了圖書館的社會功能和教育意義，對于提高人們對圖書館價值的認識有著重要的作用，有利于圖書館事業的長期發展。

目前，我國第一部《公共圖書館法》已進入公開征求意見階段。從內容上看，這部法律明確了我國公共圖書館設置的方式和目標，是我國公共圖書館建設歷史上的一大進步。但與紐約州的公共圖書館相關法律相比，我國法律的相關規定還是較為寬泛，無法兼顧到全國各地圖書館建設的實際情況和需求。因此，《公共圖書館法》的制定僅僅是我國公共圖書館建設政策保障體系中最基本的一步。在此基礎上，還需更多細節化的補充和修訂，而這些工作，應當由各個地方政府來完成，以“條例”“規范”或政府文件的形式，對地方公共圖書館的設置和發展目標進行補充，在遵循《公共圖書館法》基本原則的基礎上，制定更符合本地區實際情況的公共圖書館建設方案。同時我們也可以看到，該法雖然確定了公共圖書館是滿足公民基本文化權益，獲取知識和滿足信息需求的保障，但并沒有明確公共圖書館在公共教育和文化素養方面的重要地位。當前，我國公共圖書館建設尚不完善，通過法律明確圖書館的社會價值，可以更好地推動圖書館事業的進步。

4.2 明確經費來源，規范經費使用

經費是公共圖書館建設和發展的必要保障。目前，世界各國的公共圖書館建設經費主要都來自于政府的財政撥款。在紐約州的公共圖書館政策中，規定了政府財政每年要有一定的比例用于公共圖書館的基本建設。這種強制性的法律約束力，是公共圖書館獲取穩定經費的重要后盾。除此之外，法律也為年度經費的使用方式提供了詳細的說明，這進一步加強了經費使用中的規范性，尤其是在資源采購、服務推廣等方面的規定，為公共圖書館的建設和服務方向提供了指導，同時也能有效地監督經費的使用情況。與之相比，就我國目前《公共圖書館法》（征求意見稿）來看，雖然其中明確要求各級人民政府要將公共圖書館事業發展經費納入財政預算，但具體的數額、比例等細節都語焉不詳，這在很大程度上影響了公共圖書館經費來源的可靠性，也不利于公共圖書館的可持續發展。

另外，信息時代科技的進步使得人們對公共圖書館數字化服務的要求越來越高，美國聯邦政府和紐約州都出臺了相應的方案，撥專款支持公共圖書館數字化建設和服務。我國同樣重視數字圖書館建設，自上世紀90年代末以來就先后出臺各種研究項目、計劃等推進公共圖書館數字化建設。特別是2011年以來的“數字圖書館推廣工程”，大大提升了中國公共圖書館數字化水平。但問題也很明顯，目前我國公共圖書館的數字化建設仍然只是以“項目”“工程”的形式在發展，它們可以在一段時間內保障公共圖書館數字化建設的技術和經費，但沒有可靠的法律政策支持，長久來看并非良策。因此，筆者認為，盡快出臺相應的法規政策，明確公共圖書館數字化發展經費的來源和使用方式，將有效促進公共圖書館數字化發展。

4.3 完善標準規范，減少量化內容

在公共圖書館建設中，標準規范能夠保證公共圖書館建設和服務的均等性、一致性，同時也是獲取經費資助的必要參考。紐約州公共圖書館相關的標準規范主要針對的是公共圖書館的運營、服務以及工作人員的相關資質，這些內容有助于公共圖書館在實際工作中保持穩定性。這些標準規范中量化的指標較少，大多規定的是最低的公共圖書館建設服務準入門檻，或者說，標準規范的意義在于盡可能地普及公共圖書館建設和服務，為更多地區和市民提供服務。所以，這種標準規范的意義更多地在于積極的扶持，而非強制的評判。

2011年年底，我國圖書館界的第一個國家標準——《公共圖書館服務規范》發布，2012年5月1 日正式實施，對于改善公共圖書館的服務、管理具有重要意義。不過，與紐約州的標準規范相比，這些標準規范多專注于了各種量化的指標，強調公共圖書館的面積、資源、設施設備情況等，這些過于細節化的設置雖然有助于公共圖書館提供有效的服務，但對于一些貧困或人口較少的地區，這些標準有時反而會成為負擔。與此同時，我國的公共圖書館評估也都是基于此種標準，為了獲得政策和經費上的支持，有些公共圖書館會為了達到一定水平而不顧實際情況加大投入，很大程度上造成經費和資源的浪費。所以，我國的標準規范應該適當借鑒紐約州公共圖書館的經驗，對現有的標準規范和使用方式進行一定的修正，從而更好地推動公共圖書館建設。

4.4 合理制定發展規劃，逐步推進圖書館建設

發展規劃是公共圖書館向政府管理部門提交的一定時間內的工作和服務計劃，是對一個時期內公共圖書館工作的設計。紐約州公共圖書館發展規劃由公共圖書館自行制定并上報圖書館管理部門，其中包含了公共圖書館建設、管理、服務等多項內容。此外，根據紐約州的規定，發展規劃還需要對本次規劃的制定過程加以詳細描述，以此保證規劃制定和實施的科學性。

在我國，公共圖書館發展規劃往往是由國家或者單個省份、地區的管理部門制定的，其規劃設計、監督評估的主體都是圖書館的上級管理部門，而這種方式并不利于發展規劃制定的科學性。由于制定和評估規劃的主體都是政府管理部門，在規劃的實際實施和評估中，很難保證其客觀有效性。因此，公共圖書館的發展規劃應當由公共圖書館自身設計，評估則可以由政府或相關領域專家組成的評估委員會來完成。制定規劃和監督評定的主體分開，可以更加科學、合理的運用發展規劃提升公共圖書館的服務效力。

參考文獻：

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[ 3 ] Office of Cultural Education （OCE）[EB/OL].（2015-09-26）[2016-03-24].http：//www.oce.nysed.gov/.

[ 4 ] Division of Library Development[EB/OL].（2016-03-15）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/.

[ 5 ] Division of Library Development （An overview of the programs and services of the Division of Library Development of the New York State Library）[EB/OL].（2015-11-01）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/overview.pdf.

[ 6 ] Public library law in New York State[EB/OL].（2006-07-01）[2016-03-24].http：//www.nyla.org/images/nyla/files/Public_Library_Law.pdf.

[ 7 ] 2016-2021 Library system five-year plan of service[EB/OL].（2015-07-08）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/pos/index.html#Introduction.

徐 輝 中國國家圖書館館員。北京，100081。

（收稿日期：2016-04-14 編校：曹曉文）