高校治理視角下內部審計職能定位研究

胡萍

摘要：隨著全面深化教育領域綜合改革的逐步推進，高校正在邁進建立健全現代大學制度、完善治理結構、依法治校的新時期。目前全國47所部屬高校的大學章程已經通過教育部審核批準，這標志著高校治理的時代已經全面到來。內部審計作為高校自律機制的重要組成部分，作為組織治理機制的重要一環，如何正確定位，在高校治理中發揮作用，值得研究。文章通過對高校治理中內部審計面臨的兩類問題進行分析，揭示高校治理背景下內部審計職能定位模糊的主要原因，并找出內部審計促進高校治理的實踐路徑。

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）16-0032-02

關鍵詞：高校治理 內部審計 審計定位

一、高校內部審計職能定位之惑

國際內部審計師協會（IIA）發布的《國際內部審計專業實務框架》（IPPF）將內部審計定義為“一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織運營，它通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現價值”。中國內部審計協會修訂發布的最新版《內部審計準則》中對內部審計的定義為“內部審計，是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，它通過運用系統、規范的方法，審查和評價組織的業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進組織完善治理、增加價值和實現目標”。這兩個定義揭示了內部審計與組織治理的密切聯系，即內部審計的業務活動雖然包括確認與咨詢兩種形式，但最終的目的都是促進治理，幫助組織實現戰略目標。

我國高校要實現內部審計的目標定位，在理論與實踐方面仍存在著阻礙與矛盾。一方面，獨立性是審計的靈魂，內部審計也不例外。另一方面，我國高校內部審計制度自1984年設立以來歷經30多年的發展歷程，內部審計從傳統的監督者的角色到組織的參謀助手，至今已越來越多地參與到促進組織治理的高度與層面。內部審計僅從第三方角度起到監督鑒證的作用，遠遠不能適應組織機構發展的需要，而促進治理的過程，無可避免地需要內部審計置身于組織活動之中，其獨立性將受到一定的沖擊與影響，加之內部審計人員以及所在部門都屬于高校這個組織本身，內部審計部門負責人依照行政層級向高校管理層、決策層匯報工作，征求工作建議。這些天然的固有的內部性與審計的獨立性本身存在諸多矛盾，使得內部審計人員在工作中難以把握好部門工作的尺度和位置，審計范圍與深度到底延展到什么程度，難以評估。

二、內部審計在促進高校治理過程中面臨的問題及原因分析

（一）從“廣度”上，內部審計職能的延伸度有待考量。近年來，伴隨著加強高校辦學自主權的熱潮，腐敗案件頻發，造成了惡劣的社會影響。在此背景下，依法治國、依法治教、依法治校的理念已愈加深入人心。十八大以來，國家及部委發布了一系列政策，這其中包括中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關于實行審計全覆蓋的實施意見》、審計署印發的《關于適應新常態、踐行新理念、更好地履行審計監督職責的意見》、教育部《關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教財[2015]2號）。這些政策的出臺，充分表明了對審計“全覆蓋”“全過程跟蹤”的強烈要求以及全社會對加強審計監督的呼聲。對于內部審計部門來說，這無疑是一把雙刃劍——既可以大顯身手，同時也面臨風險與挑戰。

從機構設置來看，對于高校內部審計部門來說，人員數量有限，超負荷的工作量難以完成。在對部屬高校的互訪和調研中我們發現，高校中內部審計部門少有10人以上規模，僅重慶大學、蘭州大學審計處這類全國內部審計先進單位具備，10人以下規模較為普遍，也存在少部分高校內部審計部門尚未獨立亦或是審計部門僅有5人甚至更少。更為重要的是，人員專業化程度參差不齊，風險難以把握。從審計職能來講，傳統的審計職能包括監督、鑒證、評價、咨詢等幾類，在高校中，普遍以監督為基本職能，其他幾項職能加以融合。而目前的宏觀形勢迫使高校內審部門不得不接受其職能以外的其他工作，這些工作能不能接，要不要接？會不會造成審計風險，能不能保證審計質量？值得商榷。高校，特別是部屬高校一把手管理審計工作，對審計的意識和認識決定了審計工作的延展度。從根本上分析這其實是體制機制的問題，高校中的行政權力以及行政層級決定了高校審計計劃的決定權沒有掌握在審計部門手中，加之內部審計部門的上級主管領導其專業絕大多數游離于審計之外，審計計劃的科學性難以保證，往往會出現接受了專業以及能力范圍之外的工作任務。同時內部審計部門也面臨著另一種尷尬，即固守、死守獨立性這個準則，審計工作很難“有為”，不能發揮建設功能作用，也就很難得到決策層的重視，造成審計工作難以開展。

（二）從“深度”上，內部審計工作的深度難以控制。審計項目的深度與項目性質、風險以及項目目標定位有很大關系，還必須考慮成本效益原則。在高校中對審計工作往往有一種認識上的誤區，認為審計是萬能的，只要是經過審計的單位和部門就是沒有問題的。然而從專業角度講審計不能提供絕對保障。首先，這是由審計的業務性質決定的。比如，高校中開展的財務審計，多是以公允、合規為審計目標，對于績效并不予以更多關注。其次，審計項目存在固有風險，即便是重點領域的詳審，也不可能是“全審”，有可能通過履行審計程序、實施審計方法仍未被發現，比如凌駕于管理層之上的舞弊。再如小金庫檢查，如無舉報等線索支持，僅靠突擊盤點等審計手段難以發現。因此在審計工作中，對每一個項目來說，審計深度的把握顯得尤為重要。

在高校治理過程中，內部審計職能總體應定位于“參與并促進”治理這個尺度，“參與”與“促進”深度不同。作為學校內部治理的組成部分，內部審計應參與到高校治理中來，高校治理強調的是不同主體之間的權力制衡，而內部審計產生的動因——委托代理理論，也是由于不同主體的目標不同而產生發展起來的。因此內部審計本身就參與了治理的過程。另一方面，在高校內部審計實踐中，內部審計業務工作不能親自設計治理框架，不能既當運動員又當裁判員。尤其是在組織治理中，要做到到位不越位。

三、內部審計在高校治理中發揮積極作用的實踐路徑

綜上，筆者認為內部審計與國家審計、社會審計的最主要區別在于其服務主體與被審計對象存在重合，這種區別就決定了內部審計人員在把握審計定位時，要持續不斷地在“獨立性”與“建設性”之間進行權衡。尤其是涉及到高校治理層面的問題時，僅置身事外，就等于否定了審計的價值，部門的存在就會受到威脅。然而究竟要深入到什么程度，怎樣確保在保證獨立性的基礎上發揮內部審計應有的建設性作用，需要從以下幾個方面增強意識。

（一）夯實監督職能，重視并保證基礎業務。高校治理是通過建立有效的權力配置和監督機制，使各項權力處于一種相互制衡的狀態。高校治理包括內部治理與外部治理兩部分。監督是治理的根本。高校自律監督機構包括黨委監督、民主監督、財務監督以及審計監督。黨委監督主要由紀律檢查委員會實施，工作職權偏重于監督領導干部行使職權；民主監督由工會負責，反映集體監督職責，同時高校中還設有教代會等組織，代表廣大教師行使監督職責；財務部門、審計部門是除以上兩種監督外，具有專業監督性質的部門，但財務監督更側重于學校整體收支的合法性，而審計監督涵蓋了更廣泛的意義，包括財務資金的使用，也包含對管理情況的監督，如內部控制審計，往往是深入管理層面的專業化審計。治理其實就是管理的一種升華，是自上而下由全員參與的一種管理，審計監督本身就是治理的一部分。因此，審計部門在高校治理時代更應從思想意識上重視傳統的如財務收支審計這樣的履行監督職能的審計項目。

（二）發揮增值作用，廣泛開展咨詢服務。咨詢職能往往能起到防患于未然、提前預警的作用，因此，咨詢服務是最能體現審計價值增值作用的項目類型。內部審計從本質上說就是在事實與標準之間找出差距，分析其中的風險，挖掘產生風險的原因，提出管理建議的過程。而咨詢服務就是向被審計方提供科學化、標準化管理的過程，這種標準化管理模式其實就是治理中提高的“制度安排”。另外，咨詢服務的開展可以很好地促進與服務對象的雙向理解與溝通，加強各部門對于審計工作的意識與認識，便于形成良好的內部控制環境，形成“人人自治”的氛圍。

（三）提高專業水平，探索綜合審計方式。在審計工作中，一個項目往往只能達到一種目的，比如合規性審計、經濟責任審計。近年來西方國家提出了一種綜合審計方式，即對被審計單位相關的幾個審計項目一起進行審查評價，它是近年來西方國家政府審計機構在傳統審計的基礎上發展形成的一種新型審計方式。由于它將財務審計、財經法紀審計和經濟效益審計有機地結合在一起，故稱綜合審計。這種審計有利于對政府部門和公營企業進行全面的監督。對于高校治理來說，這種審計類型的開展十分有利于完善治理結構、節約資源使用、強化經費效益，但同時對審計人員提出了較高的專業化水平要求。只有具備較強的專業知識、熟悉管理的人才能勝任。

（四）培養大局意識，實施戰略管理審計。治理的最終目標是幫助組織實現戰略目標，這一點與內審的目標不謀而合。對高校這類組織而言，也涉及許多熱點、焦點領域，這其中就包括決策層十分關心的領域，及涉及學校改革發展大計的領域。對于這些領域的資金審計，往往可以審計調查的方式開展，審計手段可以多樣化，總體目的是讓管理層、頂層設計者更加深入地了解情況，為他們提供決策參考的依據。對于內部審計來說，圍繞中心、服務大局是工作建設性的關鍵點，把握這一點，就能提高審計在組織治理中的地位，有利于全面開展各項審計工作。S

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