經濟轉型背景下我國環境治理問題研究

馮卓

（沈陽大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110044）

經濟轉型背景下我國環境治理問題研究

馮卓

（沈陽大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110044）

我國經濟發展已進入新常態時期，經濟轉型與改革邁入了一個新的歷史轉折點，經濟結構由中低端邁向中高端，發展動力由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，資源環境要素投入呈現下降態勢，環境治理面臨新的機遇和挑戰。我國環境治理取得了一些成績，但仍然存在環境治理體制缺乏協調性、政府部門績效考核標準不利環境改善、環境治理法規和成本核算體系不完善、企業承擔社會責任不明確等問題，需要探索相應的環境治理對策。

經濟轉型；環境治理；對策

我國經濟經過改革開放以來連續三十多年高速發展，當前正在步入經濟轉型時期，過去那種以資源消耗、環境污染、廉價勞力為代價的要素驅動型增長模式，再也無法適應我國經濟的持續快速發展。我國經濟正逐漸邁入一個新的以轉變發展方式、調整產業結構、持續穩定增長、提高質量效益為內容的新常態時期。我國增長速度由高速轉為中高速，經濟結構由中低端邁向中高端，發展動力由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，資源環境要素投入呈現下降態勢［1］。在這一階段，環境治理面臨新的機遇和挑戰。

一、我國經濟轉型時期環境治理的歷史沿革

（一）經濟快速發展階段的環境治理（1978-1994年）

1978年，黨的十一屆三中全會的召開標志著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變。在這一階段，盡管改革開放的利好政策使經濟發展進入快速增長階段，但由于建國初期我國實行計劃經濟體制，物資的調撥由國家統一分配，生產企業的完全封閉和緩慢發展導致資源的低效利用，造成了環境的嚴重污染，而這一時期國家對環境沒有進行有效的治理。這種計劃經濟體制對環境的負面影響此前一直未得到重視，直到1978年國家第一次將環境保護列入《憲法》之中，才成為我國環境治理的開端；1979年，《中華人民共和國環境保護法（試行）》的頒布，使環境治理工作有法可依；1992年《聯合國氣候變化框架公約》的簽署，標志著我國經濟發展戰略開始向清潔能源技術和可持續發展方向轉變。

（二）經濟高速發展階段的環境治理（1994-2013年）

黨的十四屆五中全會、十五大提出計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，粗放型經濟增長向集約型經濟增長轉變，實施可持續發展戰略，直至黨的十七大的召開，強調全面建設小康社會，深化改革開放，加快轉變經濟發展方式，逐漸形成由國家規劃、產業政策為導向的社會主義市場經濟體制［1］。這一階段，經濟發展方式落后于經濟的持續快速增長，推動經濟增長的主要動力為能源，中高技術推動較低，最終表現為環境污染嚴重、結構失調。針對發展出現的問題，我國制定了一系列環境治理政策，具體包括：1994年，我國提出《中國二十世紀議程》，議程中指出環境污染問題的解決是通過法律、經濟等綜合手段；1996年和2002年，國務院召開全國第四次和第五次環境保護會議，分別制定《關于加強環境保護若干問題的決定》和《國家環境保護“十五”計劃》，提出環境保護是實施可持續發展戰略的關鍵，部署“十一五”期間的環境保護工作，明確了環境保護工作的目標、任務和具體措施；2009年，在聯合國舉行的氣候變化峰會上我國領導人作出“減排四措施”的承諾，即加強節能、提高能效、減少二氧化碳排放、發展可再生能源和核能；2010年，國家“十二五”規劃提出建設現代能源產業，開發新能源，推動能源生產和利用方式的變革，建設穩定、安全、清潔、經濟的能源體系等環境治理方面的新要求。

（三）經濟增速轉換階段的環境治理（2013年至今）

隨著我國經濟發展進入新常態階段，經濟結構從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，經濟發展動力從傳統增長點轉向創新驅動增長。與前幾個發展階段相比較，環境污染問題有所改善，但還存在著經濟增長依賴資源過度開發，能源高消耗、污染排放高強度、產出和效益低下等特征。針對這一現狀，黨的十八屆三中、四中全會對生態文明建設作出一系列重大決策部署；2015年，國家審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，內容包括：堅持把“綠色發展、循環發展、低碳發展”作為基本途徑，經濟社會發展必須與生態文明建設相協調。無論是政府、企業還是個人都是生態文明的重要建設者，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。

二、我國經濟轉型時期環境治理的成效及存在問題

（一）我國環境治理取得的成效

隨著我國從計劃經濟體制跨入市場經濟體制，從農業社會過渡到工業社會或后工業社會，環境污染呈現出日益嚴重的態勢，給社會造成了負面的影響，包括大氣污染、噪聲污染、重金屬污染、化學品污染、持久性有機污染物等。隨著環境問題的日益嚴重，國家認識到環境治理的重要性，人們的環保意識逐漸提高，我國的環境治理法律法規從無到有，涉及范圍越來越廣，執行標準逐漸嚴格，環境污染治理投資穩步增加，環境治理收到了一定的效果。

1.環境污染得到一定控制

進入經濟轉型時期，工業迅速發展，成為經濟增長中的主導產業。在這一階段，工業污染問題伴隨著經濟的高速增長而產生。隨著工業“三廢”排放量的增加，人們開始重視環境污染問題。國家實行工業污染源限期達標排放、關閉污染環境的小企業等措施，環境污染程度有所減輕，環境治理收到了一定的效果。從“三廢”排放量及治理情況來看（如表1所示）：2012年，全國廢氣排放量為635 519億立方米，比上一年減少38 990億立方米。全國工業煙塵排放達標率從2010年起均已超過90%；2014年全國廢物排放量為325 620萬噸，比2013年減少6 889萬噸。從近三年全國廢物排放量值看，廢物排放量一直呈下降趨勢。工業廢物利用率從2006年起已超過60%；2000-2014年，全國廢水排放總體值整體上呈緩慢上升趨勢。但從工業廢水排放指標看，2013年，全國工業廢水排放量為209.8億噸，比上一年減少5.3%。全國工業廢水排放達標率從2010年起已超過95%。可見，在經濟轉型時期通過有效的環境治理手段，我國在工業“三廢”排放上基本實現了預期目標，環境污染得到一定的控制。

表1　工業“三廢”排放情況及治理情況

2.環境污染治理的資金投入較多

進入經濟轉型時期，在傳統工業化模式下，GDP的快速增長是建立在資源、環境、健康不斷惡化的基礎之上的。我國逐漸認識到這種高消耗、高污染、高風險的發展方式是不可持續的。為此，國家不斷加大環境保護的力度，拓寬環境保護投入的渠道，由過去單純的政府財政投入為主體擴展為政府和企業雙主體的投資渠道模式。政府通過財政轉移支付、環境保護國債及排污收費等方式籌集環境治理資金；企業通過保護專項基金、污染源治理專項基金、企業自有資金、政策性銀行貸款、國際金融機構和外國政府優惠貸款等方式籌集環境治理資金。通過整理我國近十年的環境污染治理投資狀況相關數據可知，如圖1所示：從環境治理投資的四項指標來看，我國環境治理投資一直呈現穩定上升的趨勢，且環境污染治理投資總額上升趨勢較為明顯，尤其在經濟轉型的新常態階段國家加大了對環境治理的投資，2014年，環境污染治理投資為9 575.5億元，比上一年上升5.96%。其中，城市環境基礎設施建設投資5 463.9億元，比上年增加4.61%；工業污染源治理投資997.7億元，比上年增加17.4%；建設項目“三同時”環保投資3 113.9億元，比上年增加5.04%。在經濟轉型的新階段，我國環境污染治理的投入呈現穩步上升的趨勢。

圖1　我國環境治理投資情況

（二）我國環境治理存在的問題

1.環境成本核算體系的不完善，不利于企業承擔相應的社會責任

企業在追求利潤最大化過程中，過度利用環境資源所引起的外部性問題是環境污染嚴重的主要原因。國家進行環境治理的主要目的在于使外部的環境成本內部化到企業成本之中，為降低成本，企業將自覺進行環境污染的治理。但企業在進行環境成本核算時往往存在以下問題：第一，沒有考慮環境資源的機會成本。企業在利用現有資源時，主要考慮的是資源開采及運輸成本，而忽略了資源使用所導致的機會成本。在不考慮機會成本的前提下，資源使用價格往往較低，當企業受益大于資源開發及運輸所需成本時，資源的使用量會增加，進而對環境產生影響。第二，環境污染的影響分為有形影響和無形影響。有形影響是指環境污染造成的直接經濟損失，而無形影響是指環境污染間接造成的經濟損失。例如，霧霾對人體健康產生的影響、溫室效應造成的全球變暖都會間接對經濟產生影響。而企業在進行成本核算時只考慮了直接影響，而忽視了間接影響。

2.環境治理體制缺乏協調性、統一性

我國環境治理機構包括中央、地方兩級管理部門。我國的環境管理部門幾經改革，直到2008年國務院機構改革時將國家環境保護總局改組為環境保護部并被賦予環境政策的制定、規劃、重大問題的解決等職責，使環境保護部門參與、決策能力得到了強化。但與其他相對獨立的部門比較，其決策權依然較弱。原因是我國的環境治理體制屬于中央和地方雙重管理［2］，具體表現：一是環境治理的具體工作是由地方各級環境管理部門執行，但在執行過程中受到地方政府干預和領導，從而影響了環保部門的執行力；二是環境保護部門受到國家環境保護部及各部委雙重管理，導致環境治理政策彼此沖突，缺乏協調性。例如，我國能源局、水利部都有權力制定與能源和水利相關的環境保護政策，從而導致環保機構實質并無實權。環保部門設置與職能的交叉重疊造成了環境治理的低效率。

3.政府部門以GDP為導向的績效考核標準影響環境治理的效果

我國現行環保管理體制的雙重管理模式使地方各級環保部門受上級環保部門和同級人民政府的雙重領導，其中地方人民政府主要負責環保部門的人事權和財權，因此對其控制力更強、影響力更大。對于地方政府而言，分稅制改革后國家向地方財政轉移支付有限，地方政府為增加財政收入，促進經濟增長的方式主要是靠資源的高投入來實現，在利益的驅動下不惜犧牲環境為代價來擴大稅收，也不愿承擔相應的成本進行環境治理。經濟轉型時期以來，國家對地方政府和官員的政績考核均以GDP增長作為主要標準，因此，地方政府在片面追求GDP增速目標的趨勢下很難兼顧環境保護的目標［3］。

4.環境治理相關法規體系缺乏完善性

我國環境治理法律法規建設取得了一定的成績，除《憲法》中制定了有關環境保護的原則規定之外，還制定了《環境保護法》等九十多部與環境治理相關的法律、法規，六百多項地方性環境治理部門規章及地方性法規［4］。環境治理的法制體系已初步形成，但仍存在一些問題：一是某些特殊領域及新型領域的環境治理問題缺少相應的法律法規，如危險化學品污染、核污染、光污染等問題還沒有相應的法律法規加以規范；二是環境治理相關法律法規之間缺乏系統性和邏輯性。部分法律法規間存在重復、交叉、互相矛盾等問題。這些問題的存在不僅浪費了國家的立法資源，還增加了修訂工作以及實際執法工作的困難，最終影響環境治理的效果。

三、經濟轉型新階段的環境治理對策選擇

（一）明確資源產權，完善資源的定價機制

要解決環境成本核算中存在的問題，使環境成本納入市場價格之中，需要政府以明晰資源產權為前提，在政府宏觀政策的規范下，將資源產品價格市場化。在“誰污染、誰付費”的政策原則下，企業在確定產品價格過程中將環境成本納入成本核算體系［5］。具體包括：資源開采成本及資源運輸成本、環境資源的機會成本、企業在生產過程中治理環境污染所需要的資金投入、環境污染間接影響所產生的成本等。環境成本核算體系，可以約束企業在產品生產過程中，達到國家污染物排放總量標準。當企業環境資源成本核算過低時，應受到相應的處罰。環境資源成本的具體實現形式可以通過資源稅和環境稅來實現。計稅依據為資源環境成本，這樣環境資源的機會成本和環境污染間接成本通過市場價格反映出來并由企業負擔，企業在考慮自身經濟利益的前提下會盡量減少由于環境污染所產生的成本［6］。

（二）完善強化環境治理的財稅政策

征收環境稅是促進資源合理配置、減少環境污染的有效手段。我國環境稅改革主要包括兩部分內容：第一，完善現有環境稅制體系。具體內容包括：1.在資源稅改革中，提高現有資源稅稅率，對環境影響較大的資源，如煤炭、原油等在市場因素允許的條件下，應適當提高其稅率標準；擴大征稅范圍，資源稅的征稅范圍不應僅僅局限于礦產資源，還應將海洋資源、土地資源、森林資源、草原資源等自然資源納入征稅范圍。2.在消費稅改革中，調整高污染、高能耗類消費品資源稅稅率；擴大對環境造成污染的消費品征收范圍，將電池、泡沫包裝物、橡膠等對環境造成污染的消費品納入消費稅增收范圍。第二，增設新的環境稅種。具體內容包括：大氣污染稅，征稅范圍包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物、總懸浮顆粒物等；水污染稅，征稅范圍包括含有化學需氧量、氨氮、重金屬的廢水；固體廢物稅，征收范圍包括工業固體廢物。國家在征收環境稅時應采取循序漸進的原則，既達到環境治理的目的又考慮納稅人實際的經濟負擔。稅收政策和財政政策是推進環境治理的有效經濟手段，二者是互為補充的有機整體，當稅收政策發揮作用不明顯時，需要財政政策進行直接或間接的補充。國家在進行環境治理過程中主要采取的財政政策有：1.財政支出。近年來，我國環保財政支出呈上升趨勢，但與西方國家在環境治理中財政支出的投入相比還是差距較大。因此，國家在利用財政支出手段進行環境治理時應盡量做到增加規模、優化結構、提高效率。2.財政轉移支付。財政轉移支付為環境治理工作順利進行奠定了堅實基礎。在實施轉移支付過程中，應加大財政轉移支付中生態補償的力度，完善生態補償機制。生態補償機制的建立可以使外部環境治理成本內部化，提高資源利用效率。3.政府綠色采購。通過借鑒國外經驗，補充采購當事人、采購方式、合同、程序等內容，制定中國綠色采購法，促進生產、消費“綠色”化［7］。

（三）改革環境治理管理體制，強調環保機構垂直管理中的獨立性和執行力

我國環境治理機構要保持高度的獨立性和執行力。首先，強調環境治理相關法規在執行中的獨立性。環境治理法律法規的制定和執行需要立法部門、司法部門、行政機關共同協調執行，雖然我國環境保護部直接隸屬于國務院，但由于環境治理工作的決策和執行要受到司法、行政等部門的約束和制衡，在執行過程中很難避免相關利益集團為實現共同利益而干涉司法的現象。因此，要保證環境治理的獨立性，就應保證在司法獨立的基礎上，強化環境保護部在環境規制、法規制定、重大問題解決上的話語權和決策權，避免“強勢利益集團”干預環保部門執法行動。其次，應轉變現有管理模式，由當前中央與地方的雙重管理體制轉變為中央政府垂直管理，強調環境治理機構的執行力，消除環境治理工作人員受環保部和各級政府雙重領導的弊端。黨的十八屆五中全會提出，實行“最嚴格的環境保護制度”，要求實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。環境治理工作是一項參與角色眾多的系統工作，最后要通過地方環境治理機構的執行來實現。合理的制度設計是激發地方環境治理執行力的關鍵。中央在出臺環境治理的相關法律法規的同時，也應注意環境治理中各種資源的整合，加強環境治理部門垂直力的同時注重統籌力。例如，在水污染的治理中，往往涉及幾個省份，這就需要具備更高效的統籌治理機制。

（四）建立科學全面的績效考核體系

在經濟轉型的新階段，經濟增長速度、經濟結構、發展動力的驅動方式都發生了變化，過去那種以GDP為主導的考核體系已經不適應新的發展要求，應建立全面的政績考核標準，尤其要增加環境指標、健康指標、安全指標等社會指標，并切實加以貫徹。在建立地方官員的政治激勵機制時，要強調經濟增長與環境保護并重的思想，將環境治理取得的成效作為政治晉升的重要依據。建立問責機制，當發生重大環境污染事件時，對主要負責領導和相關責任人應從重處罰，避免地方官員放松環境治理的思想與行為［8］。

（五）完善環境治理法律法規，強化賠償和監督機制

面對環境治理出現新問題，國家在制定相應法律法規的同時，也應該對原有法律法規不足之處進行及時修訂。例如，企業由于排污行為所受到的處罰往往低于安裝凈化設備所需要的成本，作為市場中的“經濟人”，企業寧愿選擇被處罰。造成這一現象的原因是我國原有的法律法規對破換環境資源的處罰偏低，處罰結果無法彌補對生態環境造成的損害［9］。因此，國家應加大處罰力度，讓違法排污者對其排污行為進行相應的補償，對造成嚴重后果的責任人應依法追究其刑事責任。在修訂相關法律法規時，應賦予公民更多的知情權、參與權、監督權，在保證環保信息公開化的同時，培養公民的參與和監督意識。政府可以利用網絡平臺及時公開環保信息，減少公眾參與成本，加大公眾對環保的話語權。但應注意在促進公眾參與的同時保證參與群體的代表性和廣泛性，確保其所反映的環境污染問題具有真實性和代表性，避免公眾參與平臺成為某些利益集團和污染企業的利用工具［10］。

［1］周靈.經濟發展方式轉變視角下的環境規制研究［J］.生態經濟，2014（8）：60-65.

［2］曾麗紅.我國環境規制的失靈及其治理——基于治理結構、行政績效、產權安排的制度分析［J］.吉首大學學報：社會科學版，2014（4）：73-78.

［3］齊建國.中國經濟新常態的內涵和形成機制［J］.經濟縱橫，2015（3）：7-17.

［4］劉嘉麗，曹晶晶.新常態下環境成本融入企業成本核算的探索［J］.會計之友，2015（21）：73-76.

［5］陶在樸.生態包袱與生態足跡：可持續發展的重量及面積觀念［M］.北京：經濟科學出版社，2003：163-164.

［6］唐任伍，李澄.元治理視閾下中國環境治理的策略選擇［J］.中國人口資源與環境，2014（2）：18-22.

［7］賈若祥，高國力.橫向生態補償的實踐與建議［J］.宏觀經濟管理，2015（2）：46-49.

［8］歐陽志云，鄭華，岳平.建立我國生態補償機制的思路與措施［J］.生態學報，2013（3）：686-691.

［9］蒂坦伯格，劉易斯.環境與自然資源經濟學［M］.北京：中國人民大學出版社，2011：215.

［10］汪勁.生態補償研究［J］.南京工業大學學報：社會科學版，2015（1）：46-49.

Research on Environmental Governance in the Period of Economic Transition in China

Feng Zhuo
（College ofEconomics，ShenyangUniversity，ShenyangLiaoning110044）

The economic transformation and reform have entered into a new historical with the economic development in China.The economic structure develops from low-and-mid end to high end.Investment driven growth turns to innovation driven growth.Resources and environment elements are decreasing.Environmental governance is facing new challenges and opportunities.Although environmental governance in China has made some achievements，there is still lack of coordination and unity.GDP oriented performance criteria has not been well established. Environmental management related laws and regulations have not been integrated，either.In order to solve the problems ofthe economic transitional period，this studyputs forward some effective countermeasures ofenvironmental governance.

economictransformation；environmentalgovernance；countermeasures

X 32

A

1674-5450（2016）02-0130-05

2016－01－09

遼寧省教育廳人文社會科學研究項目（W2014289）；遼寧省社科基金青年項目（L13CJY052）

馮卓，女，河北秦皇島人，沈陽大學講師，遼寧大學理論經濟學博士后，主要從事環境規制問題研究。

【責任編輯：李菁責任校對：趙穎】