財政體制與地方政府財政行為探討

劉淑梅

摘要：隨著社會的發展，我國現代化進程的加快，地方政府所推行的“土地財政”在很大程度上促進了當地經濟的快速增長以及財政收入的提高。但是，任何一個實行的政策背后都有可能隱藏著風險，“土地財政”自然如此，如：在發展的過程中，積累了金融風險、糧食安全的風險、消費后投資結構失衡的風險、財政風險、社會矛盾激化的風險等問題，它們的存在嚴重影響了建設和諧社會與提高國民經濟水平的進程。因此，加強現有財政體制改革或完善以及對“稅收財政”在地方政府中構建的工作，于地方政府將“土地財政”擺脫而言具有極大的現實意義。

關鍵詞：財政體制 地方政府 財政行為 土地財政

城市化進程的加快是現代化發展的必然趨勢，土地問題作為核心問題存在于現代化進程中，而以土地財政活動作為主要特征的地方財政在各國的城市化進程當中都得到了體現，于我國而言，更加的將這一重要特征在財政體制中得到了充分的體現。在上一輪中經濟持續走高的現象是土地財政模式被我國地方政府推動的結果，其或直接或間接的帶動了長江上下游地區上百個的行業發展，如：裝修、家電、鋼鐵、設計等，同時也將我國人均GDP可持續增長的格局形成。據相關的數據顯示，我國近幾年來的經濟增長的彈性系數在財政收入中分量不斷增長。然而，也有很多危險潛藏在“土地財政”的模式當中，如：激化社會矛盾、金融風險暗藏等問題。必須解決好這些問題，才有利于政府財政的可持續發展。

一、形成上述問題最主要的原因

是不可持續性和不穩定的特征存在于我國土地相關收入和現有財政制度當中。我國房地產行業正處于蓬勃發展時期，其所具有的一次性稅源的特性與作為稀缺資源的土地之間存在著矛盾，若是兩者之間的矛盾日益激發，那么受到連帶影響的便是政府財政的壓力，以致最終出現財政危機。

資金鏈條是否連接的緊密，不會斷開受到了來自開發房地產、供應土地、購房消費等環節的影響，其最終的結果是將風險全部向銀行集聚，這使銀行的正常運行受到了威脅。

隨著城市化建設進程的加快，增加了因征地問題引發群體性事件的可能性，不斷上演了各種各樣的悲劇，使得農民的權益受到了損害，嚴重的激發了社會矛盾以及構建社會主義和諧社會的問題。

由于在實行的土地政策中潛藏著巨大的經濟利益，以致很多地方政府的官員不顧風險，大量的占用耕地以作商用，以致加劇了土地流失，影響了我管糧食的安全。

我國目前的房價持續上漲，這是當地政府與房地產企業之間為了經濟利益而造成的后果，其使得未來消費者的消費能力被嚴重透支，同時加劇了投資結構和消費者之間的矛盾。

二、財政行為在地方政府中的演變以及財政體制的變遷

漸進式的發展是我國財政體制變遷的主要特征，占據主導地位的是中央財政，而地方政府通常會采取策略性的行為來避免受到政治與經濟之間雙重鼓勵和約束的影響，其反復的上演了不正式、不規范的財政收支行為，因此，較強的必然性與內生性產生在土地財政和企業財政等模式當中。

以整體性國家經濟體制的改革為背景，深入的了解政府財政行為與國家財政體制變遷之間的關聯性，有利于掌握地方政府財政的演變軌跡以及未來發展的方向。

我們將某個地方政府最主要的財政收入是來自于所管轄范圍內的企業的利潤，而并非是稅收收入的過程稱之為“企業財政”。財政體制被高度集權的規則衍生出了在地方政府中推行的“企業財政”的模式，由于地方政府的財政收入不得不向中央金庫上交，中央制約著他們財政開支的情況，因此，地方政府并不具有財政的自主權，其只是政府中央下派的職能機構。中央政府為了將存在于地方政府當中經濟激勵不足的問題進行解決，早在一九五八年的時候就采取了將地方財政與企業權限職能擴大的措施，并在隨后的時間里實施了財政包干、分級包干，劃分收支、稅種劃分，收支核定，分級包干、全面包干等等制度，全面的賦予了地方政府的經濟職能。

地方政府當中的“企業財政”策略性的行為受到了分稅制改革（一九九四年）和所得稅分享改革（二零零二年）的約束，因此，產生了“路徑依賴”于非常規非正式的制度，以致一直在規范和正式的軌道周圍徘徊。直到上個世界九十年代的中后期，地方政府才迎來了新的轉機，其受到了來自各級人士的廣泛關注因其所實行的針對于園區、城市經營的“土地財政”的模式。

三、“土地財政”模式管理的措施

總的來說，在現有財政體制的背景下地方政府財政的必然發展趨勢是實行“土地財政”的模式。只有對現有的財政體制進行不斷的改革與完善，才能夠將“土地財政”在地方政府中對路徑依賴的格局打破。

若想要將政府管理中所出現的財政資金的漏洞堵住，就需要將預算外資金的制度取消，并在預算體系中納入所有的財政資金。應該積極地倡導綜合運算管理的模式，在預算中納入全部的政府性收入，合理安排，采取透明化財政收支的管理模式，接受來自人民群眾和人大代表的監督，將硬約束預算的工作加強。將治理“土地財政”的現狀作為地方預算中納入土地使用權中全額總價款實現的基礎，將收支兩條線的管理模式徹底的實行，并逐漸向預算內統籌安排中納入土地出讓金的目標過度。

對于中央政府與地方政府之間的責任必須合理的劃分，并最終以法律的形式呈現出來。將穩定獨立的地方稅收的體系建立，并盡可能在最短的時間內將地方稅體系完善，其主體必須是營業稅。不斷的進行稅種的完善，盡可能形成以房地產稅、營業稅為主體的體系，群毆輔助性的稅種是環境保護稅與資源稅，地方稅體系應當建立共享稅稅種的模式，并以企業所得稅為主。具有較強地域性和穩定性的是房地產稅，與地方政府開征稅種而言，其是最合適的。在設計輔助稅種的過程當中，應當將有利于當地經濟和社會穩定的環保稅、資源稅作為重點設計對象。同時，科學規范的構建出支付轉移的制度，事權和財力之間相符合，以便將基本公共服務在全國范圍內均等化的目標實現。

在我國財政體制漸進式變遷的過程當中，為主導的依然是中央政府，其中起著雙重限制和激勵作用的政治與經濟的制度決定了地方政府策略性行為的發展。因此，在對分稅制財政體制以及預算外資金的制度進行改革和完善的同時，應當制定出科學合理的考核政績等政治約束和鼓勵的規范，協同并進，以便與中國的基本國情更加的相符。地方政府直接受到來自現有政績顯示和經濟發展的數量指標掛鉤的影響下，地方政府為了將政績的接力棒傳遞，不惜付出巨大財政風險積累的代價。

四、結束語

地方財政的發展受到了來自中央集權的限制，在很多方面都無法盡情的施展拳腳，以致很多地方的政府部門冒著極大的風險進行經濟制度的改革，然而，隨著我國房地產行業的快速發展，持續增大了土地的使用需求，然而土地資源是有限的，當地政府為了推動當地經濟的發展，不惜與房地產企業合作，大面積的占用耕地，使得當地耕地的流失情況加重，并且，由于受到占地利益的影響，人民群眾與政府、與房地產之間都有或多或少的矛盾存在，并且極有可能將矛盾升級，衍生出群體性時間，以致最終加重社會矛盾。而中央政府，為了解決這些問題的存在，不斷推行了新的改革制度，實行土地包分之，合理的進行了中央政府與地方政府之間工作職能的劃分，賦予地方政府具有實際的權能，有利于降低糧食安全的風險、財政的風險、社會矛盾被激化的風險、來自金融的風險等問題發生的可能。隨著經濟水平的提高，我國的GDP也得到了快速的增長，成百上千和行業得到的發展，而現代化進程是城市化發展相輔相成，若想要加快現代化建設的腳步，就必須滿足城市化進程的條件，在其中作為核心的部分就是土地資源的利用，因此，必須科學合理的改革和完善土地財政。

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