預算管理視角下的“三公經費”控制研究

戚文君

摘要：隨著“陽光財政”改革的進一步深入，做為政府公共預算中的“三公經費”支出，已成為全社會對政府預算支出觀注的重點。所謂“三公經費”：指政府部門人員因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費等，是政府維持必要的行政管理費用的正常運作。“三公經費”支出過于龐大，已經是政府預算中不爭的事實，為維護政府預算的公信力，將有限的財政資金投入到發展國民經濟、建設公共基本服務，擴大改革開放成果上，必須規范“三公經費”支出，從而進一步壓縮行政運行成本。本文通過中央有關部門對“三公經費”的數據進行分析、比較，結合中國目前的國情，總結出中國“三公經費”出現褚多問題的主要原因。本文對這些問題的原因進行了深入分析，并結合一些國外成功的經驗，針對中國“三公經費”的有效控制提出了一些對策和建議。

關鍵詞：三公經費 預算管理視覺

“三公經費”支出有其存在的公共性和合理性，任何國家、任何政府都有“三公經費”支出。它的發生是政府從事公共管理和提供公共服務所必須要的財政經費保障。如何合理的界定”三公經費”，切實發揮其應有的作用，是當前建立“陽光財政”的改革目標之一，也是反腐倡廉，維護地方政府公信力的重要舉措。研究黨的“十八大”以來，中央政府進一步加強了反腐倡廉工作，并首次出臺了“八項規定”，實施了穩健的財政政策，進一步加強了資金的財務管理。審計部門加大了審計監督的力度。通過近年來對中央預算執行審計報告中“三公經費”審計結果的數據對比，“三公經費”的支出明顯有所下降，但問題依然嚴重。仍是各級政府部門亟待解決的重點問題。

一、目前“三公經費”管理存在的主要問題

（一）“三公經費”來源渠道較多，金額難以控制，超支有機可乘

一般行政事業單位的經費來源主要是財政一般預算撥款收入、預算內政府性基金收入、預算外收入、上級補助收入、經營收入、其他收入等，目前由于統計“三公經費”的口徑不一，造成“三公經費”反映的數據缺乏全面性完整性。例如，“三公經費”預算公開的內容僅針對當年年初預算安排的財政撥款預算數、而從其他資金來源支出的“三公經費”預決算不在統計范圍，數據缺乏完整性。當前的項目經費預算相對粗略，使用靈活性很大，其成本開支還可能隱含著大量“三公經費”支出，給“三公經費”支出化解為其他費用，隱藏在項目經費中提供了空間。

（二）“三公經費”支出會計核算不夠規范，反映的數據缺乏真實性合法性

一是部分預算單位對“三公經費”范疇的界定不清，比如行政事業單位召開會議，會議開支可能會發生招待費、辦公費、車輛運行費用等，財務人員在賬務處理時可能將其只列支為會議費，而不列支為“三公經費”支出，存在很大的自主性。二是會計科目設置籠統，取數來源不一，造成會計核算數據與部門決算數據不相符。三是對“三公經費”概念的理解不透徹。雖然相關文件對“三公經費”已作了明確的界定，但由于基層財務人員的素質層次不齊，會計核算時不能對“三公經費”如實列支。這些情況導致財務人員歸集數據存在主觀性和片面性，使“三公經費”數據偏差較大。四、為縮減實際支出，有些單位將公務接待費、車輛運行費分解到會議費、差旅費、辦公費、其他費用中列支；另一方面轉嫁費用，將相關支出轉移到所屬基層單位列支，有些有資產對外出租的單位，用三公支出直接抵沖租金收入，違反“收支兩條線”管理規定，收支不入賬等等。

（三）“三公經費”內部管理和監督機制缺乏針對性和實有性

當前，行政事業單位財務管理主要依據有關財務制度、財務規則和內部控制制度等，內容缺少對“三公經費”日常管理的實施辦法及細則。有些單位雖然制定了內部管理措施，但還很不完善，缺乏針對性和實有性，缺乏獎罰問責追究制度。有的單位存在“三不”即，“規定內容不清楚，落實行動不情愿，糾正偏差不主動”，等待觀望的多，主動糾偏的少，甚至有“誰照辦誰吃虧”的思想，致使內部管理制度流于形式，缺乏持之以恒的執行力。加之“三公經費”消費決策權在單位和部門的領導，而他們又是主要消費者，從而造成監督的缺位和弱化，內部審計人員就算發現問題，也不會集中在這個問題上，不愿意得罪人，自然在一定程度上縱容了 “三公經費”增長，內控制度不能起到應有的作用。

（四）“三公經費”公開信息質量不高，外部監督難以介入，難以發揮社會監督的作用

有些單位不按照要求公開“三公經費”、不按規定上報“三公經費”支出情況，財政部門缺乏有效的管理和監督手段。有些單位將“三公經費”分解到其它費用中列支，數字缺乏真實性，讓人霧里看花，遭到公眾質疑。但現行法律、法規中，行政機關應當接受上級機關或者法律監督機構的審計監督。在沒有授權的情況下，一般社會中介機構無權向行政事業單位的三公經費進行檢查。另一方面公眾的維權意識，享有的知情權又少，缺乏監督的積極性；對公開內容的不理解，也挫傷了公眾“三公經費”的監督的積極性，社會監督難以發揮真正的作用。

二、加強“三公經費”管理的對策與建議

（一）加強思想教育，構筑領導干部思想防線，提高會計管理職能

“三公”消費主體在高層，真正的問題也在高層。因此，治理“三公”消費問題必須以各級領導干部為重點對象，不得避重就輕，主次不分。一方面以當前形勢為契機，向各級各部門開展法制教育和廉政教育、利用領導干部聯席會議、領導干部培訓會議、廉政教育會議等機會，加強宣傳，以實際案例進行警示教育，幫助各級領導干部牢固樹立艱苦奮斗、厲行節約的優良作風，從思想源頭上樹立宗旨意識，達到以德養廉目的。杜絕比奢侈、比排場、比高檔、比享受的“享樂主義”思想和揮霍浪費行為，促進各級領導干部自覺抵制各種誘惑，認真維護公務消費紀律，艱苦奮斗、勤儉節約，做潔身自好、廉潔自律的表率。將部門、單位的一把手作為考核對象，使主要領導感到制度（機制）上有壓力、有約束。

長期以來，會計管理職能弱化，對于單位的財務收支，會計人員只注重是否合規，手續是否齊全；更要對真實性、合法性負責，應加強會計從業人員職業道德的培訓和管理，保證會計核算的合法性、真實性和正確性。同時要加大對亂帳、假帳、小金庫現象查實一個，處理一個，杜絕部門違規操作空間。

（二）完善財政預算體制，統一標準、夯實“三公經費”管理基礎

一是完善“三公經費”預算編制。改變財政部門預算編制流于形式，依據不科學、預算數額不合理、項目不細化的現狀。借鑒先進經驗，結合實際情況，認真研究分析財政部門預算編制體制，制定一套完整、合理、科學的體系，為評價“三公經費”高低奠定基礎，有效地發揮預算約束和控制作用。二是健全“三公經費”相關標準。制定合理的執行標準，具有可操作性。如小車管理方面，制定嚴格的公車管理規定，包括購車需求的審批、購車標準、車輛維修、油費管理、駕駛員管理、領導責任等等，公務接待方面，本著厲行節約的要求，制定合理的接待標準、禮品標準、會議標準等；出國考察學習費用方面，嚴格審批制度，明確出行人員要求等。三是改進“三公經費”核算體系。合理設置核算科目，財政統一核算部門，嚴格控制科目的使用、原始憑證的審核，杜絕費用開支混亂、相互轉移的現象。

（三）實行行政問責，進一步加強對行政權力的監督，強化社會監督

通過建立職責明確、結構合理、運行有序、運轉高效的行政監督體系，將行政權力運行的每一個部位、每一個環節都置于有效的監督之下。要深化細化預算決算公開和“三公經費”公開，增強“三公經費”使用情況的透明度，主動拿出來“曬一曬”，是進一步加強管理，及時糾正偏差的有效手段。充分發揮媒體與群眾輿論監督作用，讓普通民眾廣泛參與其中，使各單位的公務行為置身于社會的監督之下。建立健全信訪舉報制度，各級紀檢監察機關均開通舉報電話和設立舉報信箱，加大對公款吃喝、公款旅游、公車私用情況的社會監督。要加大對“三公”消費中有令不行、有禁不止的行為的責任追究力度，把各單位行政成本情況及“三公經費”公開情況，納入年度目標考核、廉政考核和問責范疇，促使各部門自覺規范和收緊“三公經費”支出行為。要嚴肅黨的紀律，對有違反“三公經費”使用規范的都必須要嚴肅處理，處理到具體事、具體人，標本兼治，以正黨紀，力爭做到輿論上嚴厲譴責，政治上堅決清除，經濟上加倍處罰，法律上嚴加懲處。

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