利用社會(huì)資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的模式選擇與路徑設(shè)計(jì)

高貴華

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民的生活質(zhì)量逐步提高，群眾對(duì)民政公共服務(wù)的需求不斷增大，相對(duì)滯后的民政公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)成為制約民政事業(yè)健康、全面發(fā)展的突出問題之一。因此，如何抓住發(fā)展新機(jī)遇，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新思路，拓寬融資渠道，積極動(dòng)員社會(huì)力量參與，走社會(huì)化、可持續(xù)發(fā)展的路子，已成為新形勢(shì)下政府和社會(huì)各界高度關(guān)注的課題。本文主要針對(duì)利用社會(huì)資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的模式選擇和路徑設(shè)計(jì)進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本 參與 民政公共服務(wù)

民政公共服務(wù)設(shè)施需要進(jìn)一步完善，規(guī)模需要進(jìn)一步擴(kuò)大，但是政府的財(cái)力畢竟有限，需要進(jìn)一步引進(jìn)社會(huì)資本，完善各項(xiàng)基本設(shè)施，提升公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量。而在引入社會(huì)資本的過程中需要重視路徑和模式的選擇，盡量優(yōu)化資本利用形式，提升資本使用效率。

一、國內(nèi)利用社會(huì)資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的機(jī)遇與現(xiàn)狀

民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與其它基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目一樣，需要關(guān)注資金使用有效性，將資金進(jìn)行合理的使用。近年來，為滿足人民群眾對(duì)民政公共服務(wù)日益增大的需求，中央和地方都紛紛出臺(tái)了相關(guān)政策，提升了對(duì)民間投資的重視程度。例如武漢江夏區(qū)采用政策傾斜引進(jìn)民間資本，建成武漢最大的養(yǎng)老院，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)位于中高檔次，總建筑面積8萬平方米；貴陽市白云區(qū)吸引社會(huì)資金1.5億元，投資建設(shè)建筑面積7萬余平方米、設(shè)計(jì)床位1600張的中心敬老院項(xiàng)目去年5月已經(jīng)破土動(dòng)工；無論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)這個(gè)大環(huán)境看，還是從積極推進(jìn)供給側(cè)改革這個(gè)角度分析，利用社會(huì)資本加快民政公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)民政事業(yè)快速、全面發(fā)展正面臨著最佳歷史機(jī)遇期，正逢其時(shí)。

二、利用社會(huì)資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的一般模式及路徑設(shè)計(jì)

從國內(nèi)外的實(shí)踐來看，社會(huì)資本投資公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要通過獨(dú)資、合作、聯(lián)營、集資、參股、購買和租賃，以及特許經(jīng)營、盤活存量資產(chǎn)、資本置換等多種途徑。而在具體項(xiàng)目運(yùn)作上，常見的有以下5種方式：

（一）BOT 模式

該模式主要是政府將需要建設(shè)的公共項(xiàng)目面對(duì)社會(huì)進(jìn)行招標(biāo)和融資，從而擴(kuò)大資本來源，企業(yè)在獲該項(xiàng)目建設(shè)的過程中還可以獲得經(jīng)營權(quán)，以此來達(dá)到企業(yè)自身的收益。這種形式可以簡化為“建設(shè)-經(jīng)營-移交”的方式，在協(xié)議期滿以后政府將經(jīng)營權(quán)收回。這種方式對(duì)具有融資成本較低、啟動(dòng)較快、合作雙方利益易于協(xié)調(diào)的優(yōu)點(diǎn)。

（二）TOT模式

這種模式主要的將經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，將已經(jīng)使用中的公共服務(wù)及其經(jīng)營權(quán)按照合同規(guī)定的期限移交給企業(yè)，政府獲得相應(yīng)的資本進(jìn)行其他新型公共服務(wù)的建設(shè)。這種方式將可以避免工程建設(shè)中政府和企業(yè)的矛盾，但是對(duì)于這種方式的融資，不能完全解決政府財(cái)力緊張的難題，也不適用于非經(jīng)營性的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目。

（三）BT模式

該種方式采用政府不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)，在基本設(shè)施建設(shè)完成之后政府一次性進(jìn)行接管的形式，在項(xiàng)目建設(shè)過程中政府需要提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠和支持，該模式最大優(yōu)點(diǎn)是適用于所有公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，不利之處與TOT相似。

（四）PPP模式

即“公私合作制”，是指政府承擔(dān)一部分公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，然后交由社會(huì)投資者融資建設(shè)，或由政府與社會(huì)投資者組成股份公司，共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，并按補(bǔ)償投資成本加合理盈利原則或股份大小，確定投資回報(bào)分成比例。

（五）獨(dú)資模式

社會(huì)投資者通過有償方式取得土地使用權(quán)，獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，政府主管部門只負(fù)有行業(yè)監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)責(zé)任。該模式的最大優(yōu)點(diǎn)是政府完全不用出錢，而且還可以出讓土地使用權(quán)獲取一筆不菲的收益，也不用參與項(xiàng)目后期的運(yùn)營與管理，省心省力。缺點(diǎn)是投資者融資壓力大、成本高，只適用于投資較小、檔次較低的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，不適用于投資較大的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，在實(shí)際操作中有一定的局限性。

三、利用社會(huì)資本參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要注意的問題

首先，要細(xì)化政策配套。建議依照國家相關(guān)政策，結(jié)合各地實(shí)際情況，盡快研究出臺(tái)吸引、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施辦法，充分在投融資、稅收、土地和運(yùn)營等方面給予政策扶持。

其次，要慎選項(xiàng)目開發(fā)投資商。對(duì)政府而言，由于項(xiàng)目成功與否在很大程度上取決于項(xiàng)目投資者的融資、建設(shè)和管理能力，所以在選擇投資者時(shí)政府要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，必須選擇各方面實(shí)力均雄厚的項(xiàng)目投資者進(jìn)行投資建設(shè)和運(yùn)營管理，才可能取得項(xiàng)目最終的成功。在實(shí)際運(yùn)作中，可以委托專業(yè)投資顧問（或律師）對(duì)項(xiàng)目開發(fā)投資商資質(zhì)進(jìn)行盡職調(diào)查，謹(jǐn)防融資陷阱。

第三，要做好行業(yè)監(jiān)管。民政公共服務(wù)設(shè)施代表著巨大的社會(huì)公共利益，它的公共產(chǎn)品屬性決定了要以一定的社會(huì)效益為目標(biāo)，這與社會(huì)資本追求利潤最大化的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不可避免地會(huì)發(fā)生矛盾。若政府監(jiān)管職能缺位，則社會(huì)資本在趨利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下提供的公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量勢(shì)必大打折扣，其公益性也難以發(fā)揮，必然損害廣大群眾的利益。因此，要轉(zhuǎn)變觀念和角色意識(shí)，由過去單一的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c民間機(jī)構(gòu)合作提供公共服務(wù)的購買者、管理者、監(jiān)督者和衡量者。

第四，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研。社會(huì)資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營管理起步較晚，政府部門和民政主管單位對(duì)其操作流程也不十分熟悉。因此，需要積極學(xué)習(xí)和借鑒海內(nèi)外公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)民營化的成功經(jīng)驗(yàn)，并使之本地化，為我所用，以提高實(shí)際操作水平。

四、結(jié)束語

社會(huì)資本絕大多數(shù)都帶有逐利的原始本性，只要有利可圖，相信社會(huì)資本進(jìn)入民政公共服務(wù)領(lǐng)域的腳步聲將會(huì)很快紛至沓來。在新的一輪利用社會(huì)資本的熱潮中，誰的觀念轉(zhuǎn)變得快，誰動(dòng)手得早，誰就掌握了主動(dòng)，誰就贏得發(fā)展的先機(jī)。

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