“十個全覆蓋”背景下內蒙古公共文化服務供給研究

王娜?張銀花

【摘 要】 本文介紹了推行“十個全覆蓋”以來內蒙古公共文化供給取得的成效，分析了公共文化服務供給目標實現的差距，提出了完善內蒙古公共文化服務供給的相關對策。要立足城鄉居民需求，加強公共文化服務的可及性；提升服務意識，創新公共文化服務的入戶模式；提高服務效能，積極探索政府、企業、社會組織的合作模式。

【關鍵詞】 “十個全覆蓋”；公共文化服務；供給；內蒙古

2014年1月13日，“十個全覆蓋”工程在內蒙古自治區農牧區工作會議上被提了出來。該工程籌劃從2014年起，利用3年時間在全區農村牧區實施“十個全覆蓋”工程，預計投資800億元，以提高公共服務水平。“十個全覆蓋”工程包括，“危房改造工程、安全飲水工程、街巷硬化工程、電力村村通和農網改造工程、村村通廣播電視和通訊工程、校舍建設及安全改造工程、標準衛生室建設工程、文化活動室建設工程、便民連鎖超市工程、農村牧區常住人口養老醫療低保等社會保障工程。”這是自內蒙古成立以來，對農村牧區公共服務設施第一次全方位、大范圍的投資。政府以期通過該工程加快城鄉統籌發展，促進城鄉公共服務均等化，提高農、牧區居民幸福指數。

一、推行“十個全覆蓋”以來內蒙古公共文化供給取得的成效

內蒙古自治區位于我國北疆，是一個以蒙古族為主體民族，及漢族、回族、鄂溫克等48個民族共同組成的少數民族自治地區。隨著內蒙古經濟的健康、穩定發展，城鄉各族居民的精神文化消費水平日益增長，對文化的需求，尤其是對公共文化的需求越來越迫切。目前，內蒙古公共文化領域的供給隨著“十個全覆蓋”的推進有了顯著的成效。內蒙古首府呼和浩特，借助政治、經濟、文化中心的優勢，在全區各盟市公共文化服務供給中具有代表性和典型性，因此，我們通過實地調查，以呼和浩特市為例進行探討。今年是“十個全覆蓋”工程推行的第三年，呼和浩特市公共文化服務供給在資金投入、基礎設施建設、人員配備和活動開展四個方面都有所發展，成效明顯，具體概括如下：

1、資金投入力度空前

自2014年推行“十個全覆蓋”以來，這項工程受到了國家、自治區等各級政府的重視，政府扶持力度空前。呼和浩特市政府于2014年、2015年分別投資29.6億元、71.72億元，2016年計劃投資60億元用于全市的“十個全覆蓋”工程。其中，“村村通廣播電視和通訊工程”及“文化活動室建設工程”不僅是“十個全覆蓋”中的兩項內容，還是與公共文化服務領域有關的重要內容。就財政支出而言，隨著呼和浩特市財政收入的逐年增加，其對文化事業的扶持力度也逐年加大。2014年呼和浩特市在文化方面的支出為40331萬元，比2013年上漲了28%。2015年全市在文化、傳媒、體育方面的支出為71976萬元，幾乎是2013年的一倍。

2、基礎設施向農村延伸

2014年以前，呼和浩特市絕大部分的文化基礎設施資源分布在城市，旗縣、農村僅占有極少部分文化基礎設施資源。伴隨著“十個全覆蓋”的推行，呼和浩特市政府擴大了公共文化服務基礎設施在農村的供給數量，截止到2014年底，呼和浩特市基本形成了覆蓋市、縣（旗、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）的四級公共文化設施網絡框架。此外，在“村村通廣播電視和通訊工程”及“文化活動室建設工程”方面，截止2015年底，呼和浩特市已完成774個農村文化室建設任務、965個行政村廣播村村響建設任務，電視村村通已完成28817戶，數字地面覆蓋工程10個站（點），農村基礎文化設施迅速發展。

3、專業人員比例有所增加

2014年以前，呼和浩特市旗縣、農村的文化專干數量很少，有些農村幾乎沒有專業文化工作人員，更別提組織開展文化活動。目前，全市建立了專業的文化工作人員隊伍，積極組織開展群眾性文化活動，每年開展約3000場次。此外，文化志愿者崗位在全市一半以上的文化館、圖書館、博物館被設立；市和旗縣區圖書館、文化館均配備了專業人員，占到全體工作人員的70%以上。總體上看，呼和浩特市公共文化領域內專業工作人員數量增加，比例有所提高。

4、文化活動供給種類多樣

呼和浩特市在鄉鎮、農村和城市社區開展“百人百組百萬人帶動服務”，為城鄉居民提供形式多樣的文化活動。開展了“文化惠民一卡通”、“文化進社區”、“弱勢群體文化輔導培訓”等專題服務，還利用“互聯網+”的概念，提供“彩云服務”。此外，呼和浩特市還為偏遠的旗縣區配備流動的舞臺演出車，組織開展各類文化下鄉惠民演出活動，在一定程度上滿足了城鄉居民對公共文化的需求。

二、內蒙古公共文化服務供給目標實現的差距分析

內蒙古公共文化服務雖然取得了很大程度的發展，但是其在城鄉均等化、供給可及性、政府服務意識和社會力量參與四個方面仍然與預期目標有著一定的差距。對差距的研究分析有利于政府明確接下來公共文化服務的發展方向與發展重點。

1、城鄉基本公共文化服務均等化有待實現

由于歷史的原因，內蒙古公共文化服務城鄉發展不均衡的現象長期存在。隨著“十個全覆蓋”的推進，內蒙古政府加大投入力度，加強農村（嘎查）公共文化服務基礎設施建設，農村（嘎查）公共文化硬件設施迅速發展。事實上，基本公共文化服務的均等并不限于硬件設施的均等，還包括文化服務的提供、文化隊伍的建設和文化資源的均衡配置，這些蘊含多樣內容的公共服務產品才是提供公共文化服務的關鍵。然而，現階段，內蒙古農村（嘎查）地區文化人員結構不合理，專業人員比例仍然偏低，此外，雖然有“文化下鄉”等文化惠民活動，但仍無法滿足農村（嘎查）居民的文化需求。

2、公共文化服務供給的可及性不足

公共文化服務的“可及性”是由我國學者吳理財和王前在公共文化服務領域首次提出來的，是一個評價公共文化服務是否適合民眾的指標，分別從可獲得性、可接近性、可接受性和可適應性四個維度來對公共文化服務進行評價。以呼和浩特市為例，首先，在可獲得性方面，呼和浩特市有300萬常住人口，其年齡、性別、民族、受教育程度、所處地域、身體健康程度的不同導致其對公共文化服務的需求也不盡相同，傳統的自上而下的公共文化服務供給模式很難滿足居民多樣化的公共文化需求。其次，在可接近性方面，呼和浩特市包括圖書館、文化館、文化室在內的諸多文化服務機構的開放時間與人們的上班時間重疊。就拿內蒙古圖書館來說，開館時間為上午8點30到中午12點，下午2點30到5點30，不便于人們享受公共文化服務。再次，在可接受性方面，許多便民、惠民的公共文化服務項目由于信息不對稱，需求無法對口連接。比如市政府推行的“文化進社區”公益活動、內蒙古圖書館推出的以讀者需求為導向的“彩云服務”，由于不知道這些活動與服務的信息，一部分有需求的居民無法獲得這些文化服務。最后，在可適應性方面，我們在考察了呼和浩特市部分村莊后發現仍存在基礎設施利用率低的問題，雖然在農村建設了圖書館、文化室等文化設施，但是幾乎很少有農民去到圖書館讀書。

3、基層政府的服務意識缺乏

新公共服務理論主張公共管理者要以民眾為中心，滿足民眾需要是其管理公共事務的首要目的。然而，在我國的政治實踐中，由于行政壓力、政績考核等多方面的原因，從而導致政府在提供公共產品的過程中出現偏差。在我國，公共文化服務采用從上到下的供給模式，最終由基層政府提供給廣大城鄉居民，居民是公共文化服務的接受者，但是基層政府的上級政府才是公共文化服務績效的考核評價者，從而導致基層政府缺乏服務意識，在提供公共文化服務的過程中不會在意民眾的真實想法與評價，僅僅是完成上級交代的任務。這不僅導致文化資源浪費，還無法滿足城鄉居民的真實需求。

4、社會力量的參與不夠

推動公共文化服務社會化發展是政府職能轉變、創新治理體系的必然要求。然而，就拿呼和浩特市“十個全覆蓋”來說，基本公共文化建設主要依靠政府財政補給，資金主要來源于國家、自治區、市的財政資金和貸款資金，農民和企業自籌僅占很少一部分。此外，社會力量參與到公共文化服務中也是主要依靠政府購買其服務，截止到2015年底，呼和浩特市政府購買公共文化服務類項目共11項，社會力量在公共文化服務領域介入的很少。

三、完善內蒙古公共文化服務供給的相關對策

由于公共文化服務非營利性和非競爭性的特質，公共文化服務的供給主體仍然需要政府來擔任。針對目前內蒙古公共文化服務供給與目標實現的差距，現從以下三個方面提出對策。

1、立足城鄉居民需求，加強公共文化服務的可及性

政府在提供公共文化服務時應立足百姓的需求，始終把“惠民”、“便民”的思想作為提供公共服務的出發點和落腳點，充分考慮服務設施是否能夠滿足城鄉居民需要、服務內容是否貼近城鄉居民的生活、服務程序是否符合城鄉居民的文化習慣和消費習慣。此外，針對城鄉居民的需求差異，政府應提供更多差異化的公共文化服務內容，滿足不同社會群體和社會階層的文化需求，使其享受到同等水平的公共文化服務。

2、提升服務意識，創新公共文化服務的入戶模式

我們正處在一個“新媒體”時代，它與傳統的電視、廣播、報刊、雜志相比具有數字化、速度快、容量大、開放性、綜合性等特點。基于這些優點，“新媒體”為更多的城鄉居民所接受和使用，更多的人（尤其是年輕人）傾向于用電腦或手機看新聞、上網搜集資料和閱讀書籍。因此，政府應積極利用新媒體為城鄉居民提供公共文化服務。一方面，政府應加快當地數字化閱讀平臺建設，開發移動閱讀平臺，方便城鄉居民享受便捷式、本土化、個性化的公共閱讀。另一方面，政府可以利用手機短信、微信公眾號等功能為城鄉居民提供當地公共文化服務的最新信息，方便其及時掌握當地公共文化服務最新動態，最終實現供需的有效對接，提供使全體城鄉居民都滿意的公共文化服務。

3、提高服務效能，探索政府、企業、社會組織的合作模式

在公共文化服務的提供方面，應該重視社會力量，發揮其重要作用。首先，企業是以營利為目的的，很大程度上掌握和引導著消費者的消費趨向，企業在把握居民的文化趨向和提供準公共文化服務方面占有優勢，政府可以通過公辦民營和民辦公助等形式來為廣大城鄉居民提供公共文化服務。其次，社會組織具有專業性、非盈利性等特征，在公共文化服務的供給方面，社會組織扎根于社區，有利于了解廣大居民的真實需求和社情民意，為政府公共文化服務供給獻計獻策，政府可以通過購買其服務，利用其專業優勢，為廣大居民提供專業化的公共文化服務。因此，政府、企業、社會組織的合作不僅有利于公共文化服務效能的提高，還有利于城鄉居民公共文化權利的實現。

【參考文獻】

[1] 吳理財.公共文化服務的運作邏輯及后果[J].江淮論壇，2011（7）.

[2] 游祥斌，楊薇，郭昱青.需求視角下的農村公共文化服務體系建設研究—基于H省B市的調查[J].中國行政管理，2013（7）.

[3] 王載冊，鐘麗萍.論公共文化的基本性[J].江漢論壇，2013（10）.

[4] 王前，吳理財.公共文化服務可及性評價研究：經驗借鑒與框架構建[J].上海行政學院學報，2015（5）.

[5] 內蒙古呼和浩特財政力促文化事業發展建設.中華人民共和國財政部官網.http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/neimenggucaizhengxinxilianbo/201502/t20150212_1191882.html.

【作者簡介】

王 娜（1991-）女，漢族，內蒙古巴彥淖爾人，內蒙古農業大學人文社會科學學院行政管理專業，碩士研究生，從事民族地區公共政策研究.

張銀花，女，蒙古族，內蒙古農業大學人文社會科學學院教授，博士，碩士研究生導師，從事民族地區公共政策研究.