大都市區治理模式研究

姜澤林

內容摘要：我國大都市區發展中存在著封閉性與惡性競爭、公共產品與公共服務擁堵、發展中社會缺位等問題。從大都市區的碎片化角度出發，本文從博弈論的角度切入，分析了分權條件下多個主體合作的可能性和所產生的利益分配過程，并討論這種治理框架下合作治理范式對大都市區治理的影響，通過理論分析和對128個大都市區的實證檢驗，本文認為新區域主義治理機制的建立能夠克服單中心和多中心治理框架下的弊端，大都市加大財政支持力度、參與城市群建設等能提高其合作治理的意愿、增進大都市區社會福利，過高的碎片化則對治理有損益影響。相比于單中心和多中心治理模式，新區域主義治理模式是良性選擇。建立規范的合作治理體系，控制治理結構的碎片化，加大財政、金融支持力度是解決大都市區治理問題和促進大都市區經濟發展的必要措施。

關鍵詞：治理模式 大都市區治理 博弈分析 新區域主義

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

我國大都市區治理問題的緣起

大都市區的治理問題是全球化進程中一個很現實的問題，同時也是學術界一個比較前沿的問題，從發展現實來看，大都市區治理模式發生了階段性的變化，即從單中心治理模式發展到多中心治理模式再蛻變到新區域主義治理模式，而這些大都市區的治理模式、理論大都緣起于歐美國家，我國的大都市區治理的理論和實踐探索與之相比滯后許多，目前還主要處于“具體問題”的探討方面。因此，深入了解、認識國外大都市區治理理論顯得尤為必要。最早的單中心治理模式強調政府的主導作用，這種模式下政府的功能得到了強化，在一定程度上，這樣的“強政府”加強了資源要素的整合力度，促使了資源不足或者市場條件不充分的地區實現跨越式發展，但同時也暴露了許多負面問題：大都市區之間的合作意識被削弱；政府一支獨大的格局逼仄了區域中的公民的空間，且難以支撐經濟社會健康快速發展。在許多方面，多中心治理模式彌補了單中心治理模式的不足，其為不同的區域主體進入大都市區的治理渠道提供了機會，為塑造更加開放的大都市區治理結構做出了貢獻。但是多中心治理模式并非盡善盡美，在此模式下都市區間的競爭程度不斷加劇，甚至走向了惡性競爭的境地，而且，多元主體近乎放任的行為影響了社會的主流價值。隨之，新區域主義應運而生，新區域主義是單中心治理模式和多中心治理模式的調和產物，它彌補了前兩種治理模式的不足也部分繼承了它們的優點，新區域主義認為區域發展應該統籌競爭和合作兩種機制，政府、企業、社會公眾之間應該建立區域發展伙伴關系，這種治理模式既強調多元治理和多級治理，主張在區域發展的過程中打破傳統政府單一主導的方式以及構建合理的參與機制與互動網絡，也倡議要引入公民、社會組織和私人部門等主體，以實現政府、社會組織、公民社會、私營部門的聯合治理（joined-up governance）。大都市區的治理模式是社會發展的產物，是人類探索治理城市、社會問題的成果，伴隨著人與社會的發展而不斷演進。

眾所周知，經濟全球化和區域一體化迅速發展。就我國而言，伴隨城鎮化的加速推進，大都市區繁榮發展和高速擴張的同時，區域發展不協調、公共服務水平滯后等問題先后涌現，在國際、國內宏觀環境的作用影響下，我國的大都市區正處于空間集散的劇烈變動時期，高樓大廈此起彼伏，交通設施日新月異，大都市區均在不斷地擴張，但是這樣大規模發展的背后大都市區內在問題卻層出不窮，這些問題主要集中在以下方面：

第一，大都市區發展中存在的封閉性與惡性競爭。許多大都市區采用優惠的政策以引進資金、人才和管理經驗，實施了多種規劃以配置區域資源，擴大區域的生產規模，卻也為都市的發展人為制造了地方保護主義的藩籬，各自為政、爭奪資源的現象也屢見不鮮。

第二，公共產品與公共服務的擁堵。城市公共產品和公共服務是衡量一個城市發展水平的核心指標，伴隨著經濟社會的發展，居民的生活水平和城市面貌得到了巨大改善，但是公共產品和服務不足仍是短板，隨著城鎮化的提速，環境污染，交通堵塞，空氣質量惡化，教育、水電氣供應短缺，行政服務、安全服務滯后等問題先后涌現，而且貧民區、棚戶區、城中村的充斥于大都市發展的過程中，戶籍制度問題遲遲不能得到有效解決，這些一系列問題的凸顯，構成了大都市區發展中的離心力，制約了大都市區的發展。

第三，大都市區發展中存在社會缺位現象。我國不斷深化市場經濟的發展，但經濟社會迅速發展的過程中也產生了許多社會問題，最明顯之一就是都市中主體公民精神的缺失和社會缺位，公民意識、自治精神缺乏，民主參與渠道堵塞，大多公民只是將自己定義為大都市區的居民，未將自己升格為大都市區真正的主人。

大都市區的治理問題由來已久，在全球范圍內具有廣泛的存在性，而其中我國大都市區治理問題顯得較為突出，國外的大都市區治理實踐為治理我國大都市區問題提供經驗借鑒，特別是新區域主義理論試圖超越“國家干預”與“市場調節”的兩難選擇，建立多元主體合作治理機制，具有一定的前瞻性，可以為我國大都市區治理提供新的理論與實踐指導。

相關文獻述評

奧斯瓦爾德·斯賓格勒在他的名作《西方的沒落》中談到所有偉大的文明都是城市文明。毋庸置疑，大都市區是現代經濟、社會和文化生活的控制中心。21世紀的人類社會，正經歷著一場巨大的城市化變遷，目前全世界有35億人口居住在城市，到2040年，世界上2/3的人將住在城市中，建立健全超大城市現代治理體系，全面提升治理能力，是各個國家治理體系建設的重要內容，大都市區是城市化發展到一定階段的重要產物，而大都市區治理的問題則伴隨著大都市區發展的始終，已經引起了國內外學者廣泛的思考和關注。國外著名學者羅伯特·羅茨列舉出了包括“最小國家的治理”、公司治理等六種不同領域的治理方法，梳理出五種治理觀念，并指出治理標志著政府管理含義的變化，治理昭示著一種新的治理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式。奧斯特羅姆擴展了治理的內涵，在制度分析的IDA框架下提出了很多理論，碎片化理論和多中心理論以及理性選擇理論等在學術界產生了巨大的反響，他們在《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》一書中認為有限政府、民主政府、法治政府、多中心自主治理結構是公共政策制定的制度基礎，自然也是公共事務的治理之道，奧斯特羅姆把整個體制看成是互動的公共機構構成的體制，當作一種自發的秩序，認為這種治理機制必須與其他公共控制機構在同一層次或者不同層次上綜合在一起。奧斯特羅姆著作頗豐，其自治理論深刻嚴謹，充滿人文關懷和實踐關懷精神，展示了其頗具現實解釋力的理論風采。奧斯特羅姆多中心理論提出后，關于分權與集中治理方式的優劣問題引起了廣泛討論，John C.Bollens依據大都市區的人口數量、大都市區的土地面積、政治單位的數量等作了詳細的比較，但是對于大都市區的碎片化的測度顯得不夠完備，Mark Schneider（1986）認為二戰后發展起來的碎片化的治理模式對經濟增長而言并非盡善盡美，關于單中心治理模式和多中心治理模式在不同的區域適應性不同，關于二者之爭一直未能停歇。理查德·C·菲沃克（2012）著重分析了分權治理的含義和詳細內容，其從博弈論的角度探討了都市間合作和競爭的可能性和所產生的效果，并在合作和競爭要則的基礎上運用制度性行動分析框架鑒別了推動和阻礙地方政府合作和競爭的條件，為地方經濟的發展擬定了一些措施和政策建議，實際上體現了強烈的新區域主義色彩。國外學者對大都市區的治理問題所作的理論分析較為深入，但從相關文獻來看，實證分析與深刻的治理理論之間尚存在較大的差距。國內方面，吳志華（2002）以上海市為例，描繪了新中國成立初期到現在的城市變遷情況，并結合美國日本等國外大都市的治理模式和沈陽、武漢、南京的治理經驗提出了走向共治的這種新模式。毛壽龍（2008）強調要厘清政府治理和社會管理的關系，他認為西方政府變革的歷程以及政府治理角色的變化對西方經濟社會的發展具有重要作用和影響，值得學習與借鑒，并且倡議要通過探索自主治理的制度結構實現都市治理的最優化，其觀點立意深刻，給予我國政府和城市治理許多政策方面的啟示?；谛聟^域主義的角度，全永波（2012）提出了新區域主義視野下區域合作治理的三種路徑，運用新區域主義和治理理論共同解決現實的區域性公共問題更是該學者重要的論點。張欣煒（2015）運用第六次人口普查數據，根據大都市區的定義把我國劃分出128個大都市區?？v觀國內大都市區的治理研究，大部分是利用案例予以探討或者從理論的角度分析（金利霞等，2015），而沒有像國外相關文獻那樣從實證的角度檢驗理論的實用性，用數據佐證的文獻更是比較少。我國復雜的都市現實決定了治理過程不可能一蹴而就，而且外國的治理模式雖然立意深刻發人深?。ㄔ?，2011；張緊跟，2010），但是由于我國與外國具有不同的歷史文化底蘊和迥異的體制機制，加之地域、性別、年齡、貧富、階層、種族或族群、宗教以及政治信仰的構成多樣性也使我國在處理都市問題時不能照搬照抄國外經驗，對于最前沿的新區域主義治理模式也要“取精去糟”，權衡利弊，聯系我國特色與發展實踐，從深植于區域的風俗、文化等角度出發探索我國大都市區治理問題，這是對都市、都市區問題和都市公民最深切關照（劉釗，2014；陳立旭，2002）。

本質而言，單中心、多中心和新區域主義的分野在于對碎片化以及碎片化程度的識別和理解。單中心、多中心和新區域主義對碎片化有著不同程度的訴求，而正是這種碎片化影響著大都市區的治理結構和體系的構建。有鑒于此，本文結合單中心、多中心和新區域主義治理模式的特點以及博弈論的相關知識，探討了大都市區合作和競爭的方式，從博弈分析和實證分析的角度深入切入問題，探討了碎片化程度與大都市區社會福利的關系。由此在理論分析的基礎上，文章實證分析了以大都市區的地級市數量作為大都市區的碎片化程度的代理變量與我國地區城鎮居民人均收入之間的關系，完善了理論，并基于新區域主義治理視角，提出了建立規范的合作治理體系、激勵公民參與大都市區建設、治理等政策建議。相比于現有的研究本文可能的邊際貢獻為：第一，本文采用討價還價的模型分析了兩個大都市區合作博弈的過程，分析幾種不同的因素對大都市區合作治理產生的可能影響。第二，本文搜集了128個大都市區的數據，利用這些數據實證分析了本文的核心問題。

大都市區合作治理的理論分析

由于大都市區主體在共同利益面前偏好性不盡相同，在政策層次和分配上可能會有沖突，加上主體地位和實力不對稱等會影響大都市之間的合作過程和結果，為了盡可能明確考慮合作都市區的多樣偏好和政治實力等因素，本文采用討價還價博弈模型來剖析合作的可能性和合作博弈的過程，討價還價博弈模型是一個具有很高彈性的模型，該模型不但包含了決定制度性合作能否發生的因素還包括決定合作協議條款的因素。

（一）討價還價模型的建立

假設有兩個大都市區在就一個污染治理項目進行合作博弈，它與兩個博弈者間的“分餡餅”模型是相似的，假設兩者博弈會一直進行下去（如果談判一直沒有達成）。博弈過程可以用博弈樹來表示，如圖1所示。

借鑒以上多回合討價還價模型，現在假如兩個都市區在合作時中央政府或者是項目的提供者提供的治理項目的資金為m，并且隨著談判次數的增多，這個項目價值也會存在消耗，消耗的系數為γ，γ較小、談判的次數越多則項目價值消耗的較大。第i次的項目價值可以表示為：mi = γi-1 m，（0<γ<1） 。

那么雙方在討價還價時會基于在可行分配約束x1+x2=mi的前提下，實現兩人的社會福利最大化，社會福利函數為：

當，可得出為福利函數的極值點。考慮α介于0到1之間，福利函數在處取極小值也是最小值，在處取極大值也是最大值。

當時，與橫坐標沒有交點，此時恒小于0，也就意味著福利函數是單調遞減的，此時沒有極值點。另一方面，將福利函數對t求導為：，此式

表明福利函數是項目價值的增函數。

上述模型顯示了什么樣的博弈者在合作治理項目的談判中會有較多的利益分配，解釋了博弈者的收益不僅會和項目價值有關還和博弈雙方的外部選擇權有關。其中α=1 對應單中心治理框架下的大都市區的治理模式，顯然此種模式下大都市區的福利函數對時間t的一階導數為0，此時對社會福利的增加沒有益處，α→0 時大都市區的碎片化程度非常高，從上文可知碎片化程度過高亦不利于社會福利的增加，因此α的取值范圍決定了社會福利的大小，同時主體自身的行為也會對福利產生影響。此外該模型可能是重復博弈，其充分地考慮了博弈的兩個都市區偏好的不同和實力及其地位的迥異等因素。最后，通過以上福利函數的推導本文提出了經驗假說：

假說：大都市區治理模式的代理變量——大都市區的碎片化以及大都市區的實力等因素會對大都市區的福利水平產生影響。為了論證這個命題下文將通過實證分析予以探討。

（三）計量方程的設立

考慮到生產函數的表達形式，因此模型采取了對數的形式。在上式中，pgrp代表著一個地區的人均收入，下標i表示第i個地區，cn描述了大都市區的碎片化程度，由第i個大都市區的地級市數量來衡量；rp衡量的是大都市區的實力與地位，用某一年的公共財政支出來表示；sg衡量的是某一年某地區的社會管理狀況；cw是虛擬變量，如果大都市區和其他的城市形成了區域伙伴關系（如組成了城市群）則cw值為1，否則為0，這個指標代表了大都市區合作的努力程度；rp，sg，cn及cw不包含常數項，C是常數；εi為隨機誤差項。對于模型中的變量，下文將作較為細致的闡述。

我國大都市區治理問題實證分析

（一）樣本數據的來源

本文根據第六次人口普查，以128個大都市區為樣本作為研究對象（大都市區的具體劃分參見張欣煒《我國大都市區的界定和發展研究——基于第六次人口普查數據的研究》），本文取2014年的統計資料形成數據樣本。文章中的各數據均來源于《中國城市統計年鑒》、《新中國60年統計資料匯編》、我國及地方政府統計局網站，對于缺失的個別數據，采用線性插值法進行填補。

（二）變量說明與大都市區人均收入的統計分析

結合上述博弈模型，并考慮數據的可得性，本文選取了相關變量，表1給出了模型中變量的定義。

其中核心解釋變量為cn，被解釋變量為prs，其他變量為控制變量。需要指出的是大都市區和城市群雖然概念不同，但是筆者認為可將128個大都市區與我國已建成或者正在建設的城市群（如京津冀城市群等）耦合起來予以分析，這也最能體現大都市區合作治理特征，即當大都市區處于這些城市群中則cw值為1，否則為0，cw值一定程度上反映了大都市區參與合作治理的積極性；大都市區的財政支出為合作治理提供了資金支持，也在一定程度上體現了大都市區在合作治理上投入；此外用人均收入來衡量大都市區的福利同樣是有理可依的，諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森分析社會福利的時候采用了基尼系數和人均收入指標，他將社會福利表示為：W=R（1-C），其中R為人均收入，C為基尼系數?？紤]到人均收入與社會福利之間的負的線性關系，本文在做計量分析時用人均收入的高低來衡量社會福利的大小，周振、陳東平、田妍（2011）也采用將人均收入衡量福利水平的這種做法。

（三）變量的描述性統計分析

本文的樣本包括我國128個大都市區2014年的相關數據，數據的描述性統計如表2所示。其中pgrp的單位為元，rp單位為萬元，sg、cn的單位均為個。用散點圖加回歸直線描述模型粗略地推斷rp、sg、cn和cw與pgrp之間的關系（暫且考慮它們之間的一次關系）。

觀察圖2-圖5可知大多數點都分布在曲線上或者緊靠曲線，表明估計的效果良好。圖2-圖5可反映出pgrp與變量rp、sg、cw之間呈現出正相關關系，而pgrp與核心變量cn的關系還需要進一步判斷和分析。

（四）截面數據模型估計結果分析

為了驗證假說，本文對樣本數據進行線性回歸。首先進行異方差檢驗，BP檢驗得到的p值為0 ，由此昭示了并不存在異方差的結論，因此可以運用ols等檢驗方法進行回歸（見表3）。cw為虛擬變量，取對數就失去了實際意義，此處作為個體變量嵌入到回歸中，但是其系數、統計量等并不顯示。

由于lncn的系數并不顯著，懷疑lncn是非參變量，其與被解釋變量lnpgrp之間可能不是線性關系，于是采用半參數估計方法進行估計（見圖6）。

從回歸結果可知，lnsg的系數為正值，表明社會治理狀況確實可以增進社會福利，lnrp的系數為正值，表明大都市區的經濟實力越高越能提高大都市區的福利水平，而在混合回歸模型下lncn的系數為負值，則昭示著當前的大都市區碎片化程度與大都市區的福利呈現出一定的負相關關系。在半參數回歸模型下，計量軟件還輸出了非變量lncn對lnpgrp的核回歸圖，可以揭示出本文的核心討論問題，即大都市區的治理模式的選擇問題，這點是OLS回歸所無法做到的，圖6揭示出非變量lncn對lnpgrp的核回歸圖，體現了非參變量lncn與被解釋變量lnpgrp之間的非線性關系，根據圖6可以分析出lncn在[-0.5，1.5] 的范圍內對被解釋變量lnpgrp的影響比較顯著，而且圖6表明了大都市區的碎片化程度過低不會增進大都市區的福利，并在一定的程度上揭示出單中心的大都市區體系不利于大都市區的經濟發展這一結論。另一方面，地級市數量設置過多或者說大都市區體系的碎片化程度過高亦不利于大都市區的建設和社會福利水平的提升。以上模型結果表明大都市區存在碎片化可以被允許，但不宜放任碎片化體系肆意發展，碎片化過高的多中心都市區體系容易讓合作博弈難以達成，合作博弈失效點會較早到達，同時也不能讓政府組織機構單一面對大都市區的治理問題，要避免大都市區的治理走向兩個極端，需要把大都市區的碎片化程度控制在一定的適宜區間內，在新區域主義治理模式下進行大都市區的治理是相關主體的良性選擇。

簡要結論與政策建議

上文從理論和實證的角度通過對大都市區的碎片化程度的解讀，以及碎片化對大都市區的合作、社會福利影響的分析，得出碎片化需要控制在適度的區間，對應著大都市區的治理體系需要在新區域主義治理模式下構建，因此，在新區域主義框架下合作治理大都市區是博弈主體的優先選擇。從實踐來看，我國大都市區發展中存在封閉性和惡性競爭、公共產品與公共服務的擁堵等社會問題制約著大都市區的合作博弈，同時大都市區的合作博弈行為對大都市區的合作行為以及社會福利產生了深刻影響，如何讓大都市區博弈主體們實現合作共贏并且解決大都市區的各類問題是擺在大都市區每一個主體面前的難題，在新區域主義治理框架下結合上述博弈分析和實證分析，本文給出以下幾點政策建議：

第一，控制大都市區治理體系的碎片化程度。大都市區是現代經濟、社會和文化生活的控制中心，大量的人口涌向大都市區，移民構成的多樣化，無疑使得開放的現代大都市區的人口構成更趨復雜多樣，除了地域、性別、年齡、貧富、階層外，種族或族群、宗教以及政治信仰的構成也必將日益多樣，從而使得現代大都市區呈現出高度的多樣復雜性，這種復雜化和多樣化使得城市多元化發展的同時大都市區結構碎片化，過高的碎片化的治理體系降低了社會福利水平且不利于大都市區進行合作治理，因此在積極構建區域合作組織的同時需要兼顧整體目標，整合智力資源，減少大都市區的合作障礙，亦要防止衍生出額外交易成本增加合作治理的難度。

第二，加大財政、金融支持力度。公共財政支出和共同利益是大都市區合作的必要的外部條件，大都市區主體合作需要政府資金的支持，還需要金融政策扶植大都市區合作共建，大都市區作為經濟中心承載著金融和現代服務業，這些產業能為大都市區提供優質的金融服務，那么為了支持這些產業發展就必須建立大都市區合作的金融機制，以降低大都市區主體合作的風險，為大都市區的合作提供源源不斷的動力。

第三，提高公民參與治理的積極性。治理和建設大都市區不單是政府機構的職責，大都市區的公民更應投入熱情和聰明才智，積極地參與到改變大都市區治理的各項工作中。大都市區出現封閉性、惡性競爭以及都市公民價值的缺失等現象更是涉及到公民自身，需要公民自我反思。同時需要不斷優化文化在都市的傳播途徑，提升共同的文化認同感，按照大都市文化去感知、認識和創造大都市區景觀，提升大都市區公民的文化涵養以協同塑造大都市區的公民精神。

第四，建立規范的合作治理體系。在競合的關系中交融發展，在滿足自身利益訴求的基礎上實現合作治理的優化提升是新區域主義治理模式對大都市區治理的內在要求，大都市區合作治理任重而道遠，大都市區之間應建立起政府機關、社會組織機構和社會公民之間的聯系、溝通、互動機制，增強共識、加深了解，并且大都市區應在集群環境共享條件下互助互惠。除此之外，各類主體更應在網絡結構范式下拋開門戶之見，加強人才、資源的交流，彼此共享治理技術和治理經驗，通過建立透明的管理制度、規則和提高都市管理者的管理水平，促進大都市區合作治理向縱深發展。

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