PPP項目融資風險的影響因素及對策

楊雪琴+劉敏

內(nèi)容摘要：建設(shè)周期較長、投入資金較大以及影響因素繁多等是PPP項目具有的基本特征，因此這類項目一般不確定性較大，風險很高，在整個項目的開展過程中必須強化風險的管控意識。本文在闡明PPP融資項目風險基本特征的前提下，重點對PPP融資項目風險的影響因素進行綜合分析、研究，進而提出針對PPP融資項目風險的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：PPP融資項目 風險 影響因素 應(yīng)對策略

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

PPP（Public Private Partnership）模式，實際上就是公、私形成合作伙伴關(guān)系的模式，這是從20世紀90年代開始國際上廣泛應(yīng)用、推廣的新興的合作模式。PPP的基本內(nèi)涵是政府資源和社會資本兩者通過豐富多樣的合作，在為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)風險共擔和互利共贏。國外對融資項目風險的研究都是依據(jù)統(tǒng)一的研究框架開展的，即風險識別-風險評估-風險控制-效果評估-調(diào)整。順著這一研究思路，綜合運用定量、定性的研究方式，從多個視角對PPP融資項目存在的風險進行研究。國內(nèi)學者多將研究重點集中于融資項目的風險管理（羅斌，2006；高緯，2008；聶高輝，2009）和擔保方面（劉媛媛，2008；吳琦，2006；干云峰，2008），另外，國內(nèi)還有部分學者從PPP融資模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和大型工程建設(shè)項目等領(lǐng)域的應(yīng)用情況入手進行了深入研究，但是對于項目融資方案確定之后如何對存在的風險進行有效管控等方面，卻沒有進行較多的涉及和探討，仍需進一步深入研究。

PPP 融資項目風險特征

PPP融資項目風險除具有一般風險的普遍特征外，還具有以下特征：

（一）風險的偶然性比較大

采用PPP融資模式的項目一般都是具有建設(shè)周期長、資金投入需求量大、貸款償付的周期長等特點的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，不管是項目所處的外部環(huán)境，還是就項目自身的建設(shè)、運行周期而言，PPP融資項目風險面對的風險周期都比較長。而在項目的整個運營周期中，項目所處的環(huán)境可能會產(chǎn)生不可預(yù)知的改變，還有項目周期越長，突發(fā)情況發(fā)生的幾率越大，因此，PPP融資項目風險的偶然性較大。

（二）項目主體中各自承擔的風險不同

PPP項目的正常運行及順利實施需要項目參與各方的通力協(xié)作，但由于項目參與各方的預(yù)期收益和建設(shè)初衷有差別，因此他們各自所要承擔的風險也不盡相同。對政府公共部門而言，其面對的風險主要是對私營企業(yè)選擇的風險、有特殊要求的公司的股本和債務(wù)風險等。對于私營企業(yè)，要面對的主要風險是項目所在地和公共部門相關(guān)法規(guī)等的變更對整個項目建設(shè)產(chǎn)生的不確定性風險、有特殊利益要求的公司投資的風險、實際收益不能達到預(yù)期需承擔的風險等。而對銀行而言，整個項目建設(shè)和運營過程的每一個環(huán)節(jié)面對的風險都會給銀行貸款收回的時間及能力帶來影響。

（三）風險具有階段性特點

為了有效降低項目的整體風險，PPP項目的融資一般都是多種融資方式的組合，其目的就是把項目的融資風險分解到項目的不同階段。因此，PPP融資項目具有的這一特征使其風險也具備明顯的階段性特征。另外，根據(jù)這類項目本身具有的生命周期特征，可將PPP項目劃分為建設(shè)期、運營期等，不同階段的風險類別及風險大小也不盡相同，這也體現(xiàn)了融資風險較大的階段性特點。

（四）風險具有很大的不確定性

PPP項目的參與主體很多，主要包括政府或公共部門、私營企業(yè)、項目公司、股權(quán)和債權(quán)人、材料供應(yīng)方、建設(shè)單位、保險公司和所建項目的最終使用人等，各方參與主體承擔各自相應(yīng)的風險，同時，項目參與主體各方的協(xié)作還可能給整個項目帶來很大的不確定性風險。因此，若想有效降低這些不確定性，各個參與主體就需要通力協(xié)作、共同商討對策。另外，由于PPP項目的開展主要體現(xiàn)的是公共部門的社會服務(wù)意識，因此，所在地法律法規(guī)以及公共部門相關(guān)政策的調(diào)整、變更，也會增加項目風險的不確定性。再者，作為私營企業(yè)，還要承擔可能的國有化改革帶來的風險。

PPP 融資項目風險因素分析

（一）政治環(huán)境風險因素

政治風險是指因戰(zhàn)爭、國際關(guān)系變化、政權(quán)更替、法律變更等造成的PPP項目固定資產(chǎn)以及流動資金等受到損失的風險。總體上，政治風險基本可分為兩類，即政局的穩(wěn)定性和政策、法律的穩(wěn)定性，具體而言，主要是三個方面的風險：主權(quán)風險、法律風險和稅收風險等。通過分析總結(jié)，PPP項目失敗的主要原因體現(xiàn)在以下幾個方面：法律法規(guī)和合同監(jiān)管等的公開透明程度不足、政府相關(guān)政策的連續(xù)性較差且變更過快以及民間資金難以預(yù)見和防范的政策風險。因此，為有效降低這種風險，就要求在相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行和各種特許合同的監(jiān)管過程中遵循公開、公正、透明的原則，杜絕官僚主義現(xiàn)象的發(fā)生，盡可能將人為因素的干擾程度降到最低，進而有效避免合作各方的利益受到損害。

（二）經(jīng)濟環(huán)境風險因素

經(jīng)濟環(huán)境的風險是指因不可預(yù)知的經(jīng)濟發(fā)展狀況以及項目建設(shè)實際需求的不確定性，使項目可能面對的風險，這主要包括資金風險、匯率風險、利率風險和通貨膨脹風險等。資金風險是指項目建設(shè)的投資方不能按合同規(guī)定及時、足額地補充資金，從而造成項目建設(shè)工期延誤甚至工程停滯的風險；匯率風險是指項目所在國家或地區(qū)的貨幣兌換、經(jīng)營收益資金匯出等匯率的波動可能產(chǎn)生的貨幣貶值的風險；利率風險是指項目在運營期間，因利率的變化造成項目的資金投入增加且相應(yīng)收益降低的風險；通貨膨脹風險是指項目所在地在通貨膨脹的背景下可能產(chǎn)生工資和物價水平大幅提高的情況，這將導(dǎo)致項目運營成本的升高，另外，通貨膨脹還有可能影響到國際市場上材料設(shè)備等價格上漲情況以及項目所在地貨幣貶值幅度等。

（三）工程建設(shè)風險因素

工程建設(shè)風險主要是指項目不能按既定工期竣工、工期延誤以及竣工后不能達到預(yù)期標準的風險。工程建設(shè)的風險主要體現(xiàn)在：工期延誤、建設(shè)成本超支、工程質(zhì)量不符合設(shè)計確定的技術(shù)經(jīng)濟指標要求以及極端情況下可能發(fā)生的項目建設(shè)取消等。項目能否按預(yù)定工期順利竣工主要與建設(shè)資金跟進情況、工程技術(shù)力量投入情況、后勤保障情況以及自然條件影響等多種因素有關(guān)。項目的工程建設(shè)風險一般貫穿于整個項目的建設(shè)和試運營階段，是PPP融資項目的一個關(guān)鍵的核心風險。項目存在工程建設(shè)風險就說明項目建設(shè)不能按預(yù)定計劃投入運營，不能有效獲得足夠的經(jīng)營資金量用來保證費用和償付融資債務(wù)，造成貸款利息增加，進而增加整個項目的建設(shè)成本。

（四）技術(shù)風險因素

PPP項目應(yīng)用的技術(shù)對其自身的影響主要體現(xiàn)在技術(shù)的先進性、可靠度、適用性、穩(wěn)定性和技術(shù)難度等方面，上述各方面在很大程度上決定了項目的可操作性。對項目建設(shè)的各方參與者而言，PPP項目的最大風險來自項目的建設(shè)和試運行這兩個階段，這一時期的主要問題就是技術(shù)障礙。對PPP項目的技術(shù)論證應(yīng)重點關(guān)注以下內(nèi)容：所采用的工藝、設(shè)備是否先進，工程報價是否在合理范圍，項目是否符合國家的相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，另外還要關(guān)注引進的技術(shù)、設(shè)備是否與項目所在地的基本國情相適應(yīng)，引進的先進技術(shù)是否有能力消化、吸收，技術(shù)和設(shè)備的引進是否重復(fù)，資源的利用情況是否高效、節(jié)儉，是否符合項目所在地的相關(guān)能源政策以及是否對項目人員進行有效、全面的培訓。

（五）經(jīng)營管理風險因素

經(jīng)營管理風險主要指在項目建設(shè)和后期的運行、維護過程中，因經(jīng)營上的組織管理問題產(chǎn)生的各類風險及損失，一般包括監(jiān)理、工程質(zhì)量、財務(wù)、項目組織、違約等方面的風險，還包括在項目運營期間發(fā)生安全事故造成的損失以及項目參與各方缺失有效的溝通和協(xié)商機制產(chǎn)生的損失。另外，項目管理者自身的能力、長期積累的相關(guān)管理和專業(yè)技術(shù)經(jīng)驗等也是評測和避免經(jīng)營管理風險時應(yīng)重點考慮的影響因素。

（六）不可抗力風險因素

不可抗力風險是指某些項目參與各方不可預(yù)見的且自身無法解決和避免的事件對項目造成一定的損失甚至將項目摧毀等的風險，例如自然災(zāi)害、疾病傳播、戰(zhàn)爭以及基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備遭到意外破壞等風險。一旦發(fā)生了不可抗力的情況，整個項目可能面臨工期延誤、建成后不能正常運營甚至整體破壞等情況。通常情況下，項目建設(shè)各方主體根本不能控制和應(yīng)對所面對的不可抗力風險，因此基本上只能依靠有此類保險業(yè)務(wù)的保險公司來轉(zhuǎn)移風險。

綜上所述，在項目的工程實踐過程中，應(yīng)依據(jù)PPP項目的具體情況，利用有效、合理的風險分析方法，根據(jù)上述各個風險的特點篩選并確定影響融資項目風險的關(guān)鍵因素。

應(yīng)對PPP融資項目風險的策略

“合作”是PPP項目的精髓，它更加注重政府部門和社會資本之間的合作，然而私營企業(yè)在項目參與過程中往往處于弱勢地位，因此，PPP融資項目應(yīng)從以下方面積極采取應(yīng)對風險的措施：

（一）進行合理的風險分擔

PPP融資項目得以正常運營，首要前提是應(yīng)根據(jù)項目各參與主體的職責對整個項目存在的多種風險進行合理有效的分化和分擔。開展這一工作，首先要協(xié)商確定項目各參與主體能夠獲得的風險紅利，然后再明確、強化各風險承擔主體的責任，這樣才能使項目預(yù)定的目標能夠順利實現(xiàn)；其次是在將項目中存在的各種風險進行合理有效的分擔后，相關(guān)風險承擔各方應(yīng)對風險管控的細節(jié)進行詳細描述，使項目的整體效益達到最大化。對項目存在的風險進行明確的風險分擔后，項目主管部門應(yīng)對項目風險管控的細則內(nèi)容進行論述，如對風險收益如何分配的詳細方案進行說明，這就給參與項目風險管控的各風險承擔主體提供了有效的動力，進而積極推動項目各種風險的合理分擔，最終達成項目整體收益的最大化。

（二）繳納風險準備金和補償風險控制成本

為保障項目建設(shè)的順利開展，在合理劃分好各方的風險承擔比例后，各風險承擔主體應(yīng)根據(jù)自身承擔的風險比例繳納相應(yīng)的風險準備金，這些資金應(yīng)集中繳存至項目各方共同組建的項目公司，從而對項目各風險承擔主體起到一定的敦促和約束作用，使項目各參與方能更積極地進行風險管控，如果發(fā)生由項目某一方自身的原因?qū)е聸]有有效盡到風險管控的責任和義務(wù)，給參與項目建設(shè)的另一方的利益造成了損害，就應(yīng)該從風險準備金中拿出部分資金對損失一方進行合理的補償，這樣才能有效保證各方對項目風險的管控力度和效果。對項目風險控制成本進行適當補償，就是政府主管部門先期對項目公司的建設(shè)成本和預(yù)計收益進行測算，若實際產(chǎn)生了一定的虧損那就由政府給予適度的經(jīng)濟補貼。項目建設(shè)及運營過程中風險可能隨時發(fā)生，項目各參與主體為管控項目風險需要付出相應(yīng)的成本，若有了合理的風險控制成本補償機制，各風險承擔方就能更積極、更有效地投入全部精力來防控風險。

（三）實現(xiàn)管理機構(gòu)專業(yè)化與培養(yǎng)復(fù)合型人才

從PPP項目開始立項、籌建，到組織建設(shè)施工以及后期的投入運營等整個項目建設(shè)過程中，涉及到的問題涵蓋面廣泛，工程建設(shè)系統(tǒng)較繁雜，因此政府主管部門和私有企業(yè)之間要努力營造良好的合作伙伴關(guān)系，做到優(yōu)勢互補、協(xié)作配合，且為了切實保證PPP項目的順利開展和有效運作，應(yīng)合力組建專業(yè)化的管理機構(gòu)。另外，應(yīng)積極尋找高素質(zhì)的復(fù)合型人才，所謂復(fù)合型人才，就是既能勝任一些諸如文件起草、資金募集、合同洽談、風險分配、收益分配方案制定等一般工作，又具備并能熟練應(yīng)用法律、金融、管理和財務(wù)等專業(yè)知識，還擁有一定的PPP項目管理、運作經(jīng)驗的高水平人才。高效的專業(yè)化管理機構(gòu)和高素質(zhì)的復(fù)合型人才是PPP融資項目風險管控必不可少的條件，然而這些資源正是我國目前所匱乏的，因此，現(xiàn)階段應(yīng)該重點發(fā)展專業(yè)化的管理機構(gòu)和加大復(fù)合型人才的培養(yǎng)力度。

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