關于事業單位績效預算實施的若干思考

申慧君

[摘要]績效預算最早在美國被提出，在我國發展較晚，我國事業單位一直運用傳統的預算方法。與績效預算相比較，事業單位傳統預算中缺乏績效信息，資金轉移受到限制，預算編制方法不夠科學。目前，事業單位實施績效預算存在著實施環境不完善，管理水平較低，技術不成熟等問題。事業單位實施績效預算應加快完善制度與法律法規建設，加強單位資產管理，建立績效管理信息系統，提高組織間的協調配合能力，并重視對人才的培養。加快突破我國固有的制度障礙，優化績效預算在事業單位的實施。

[關鍵詞]事業單位；績效預算；預算管理；實施的思考

一、引言

績效預算是一種以目標為導向，以成本為衡量，以業績評估為核心的預算體制，其為最早在美國提出，后逐漸被我國及西方各國所廣泛接受的一種結果導向型的預算管理模式。不同于傳統預算，績效預算將市場經濟的一些基本理念融入公共管理之中，更加強調公共產品及服務產出效果與投入成本之間的比較，其管理目標不僅在于約束財政資金的支出擴張，更在于降低公共產品及服務的成本，提高資金使用效率，優化公共資源配置。近年來，借鑒國外的成功經驗，我國財政部相繼推出了一系列的法規對國內績效預算管理工作進行指引和規范，2014年《預算法》的出臺為績效預算在我國的進一步推行奠定了法律基礎。我國行政事業單位作為公共產品和服務的提供者，也正積極地致力于提升自身預算績效管理的探索之中。

二、績效預算與事業單位傳統預算的比較

我國事業單位長期以來保持著投入式的分項預算管理模式，在這種預算管理模式下，各單位將預算內的各項支出均按照支出類型和目標分類，并通過明確每一項收入與支出的來源去路來對資金的使用進行控制，然而這種傳統預算管理模式中存在一些制度性特征顯著地制約著財政資金的利用效率及單位自身的管理水平。

首先，事業單位傳統預算中缺乏績效信息。事業單位傳統預算管理主要目的在于控制支出，避免各單位濫用資金，滋生內部腐敗等問題，而對于績效問題關注較少。在傳統的投入預算模式下，預算資金的分配與單位人員多少相關，與單位績效并無直接關系，這種以“養人”為重點的預算方式不僅助長了事業單位人員過度擴張的勢頭，往往還會帶來預算執行結果的偏差其次，嚴格的分項預算不利于財政資金的節約。事業單位現行分項預算是一個將支出項目層層細化、互不交叉的過程，在預算執行中不僅基本支出與項目支出之間資金轉移受到限制，各項目之間也必須專款專用，這使得有資金結余的業務部門為避免下一個預算年度預算被削減而產生浪費財政資金的動機；最后，傳統預算中預算編制方法不夠科學。目前相當部分的事業單位仍堅持使用基數增減變動法進行預算編制，該法雖然相對省時省力，但該方法是基于前期預算執行結果進行調整，其不可避免的受到前期既成事實影響，從而難以切實地反應各單位在預算年度的實際情況，對于部分差額預算的單位，隨著自給能力的增強，如一直沿用基數法進行預算編制，無疑會增加財政負擔。

與事業單位傳統預算相比，績效預算的不同之處在于：一是績效預算以結果為導向，更加貼近市場經濟要求。績效預算中將事業單位視為提供公共產品及服務的部門，建立起“公共產品一成本一預算”的模式，通過對公共產品和服務成本的核算進行預算編制，從而強化了預算的約束力：二是績效預算更加關注公共產品及服務的成本核算，這不同于事業單位傳統預算中重視收支核算管理，其將成本核算融入預算管理中，在一定程度上強化了單位的內控機制：三是績效預算更能有效地調動各單位的積極性，不同于傳統預算的編制審批流程，績效預算中業績指標和預算指標確定后，各單位可以自行選擇實現目標的技術路線，這種執行權的下放不僅有效控制了財政資金的預算規模，同時也大大提高了各單位的積極性，優化單位內部的資源配置：四是績效預算的核心是其建立起一套客觀公正的績效評估體系，這區別于傳統預算管理中各單位單一財務指標的考核，對于各單位強化預算約束，提高預算管理水平具有十分積極的作用。

三、事業單位績效預算實施中存在的難點

1.制度環境與法律環境不完善。從國外的預算改革經驗中我們可以發現，績效預算的有效實施離不開制度環境及法律制度的保障，正是西方國家與市場經濟相吻合的制度環境為績效預算提供了改革的基礎。而我國目前仍處在市場經濟體制的轉型與建設中，預算相關法律法規也不甚完備，而事業單位會計核算中廣泛使用的收付實現制又難以科學地對其資產價值及績效進行衡量，這些制度上的不完善制約了績效預算在我國事業單位中的推行及有效實施。

2.管理水平較低。較為完善的管理制度、較高的資產管理水平是績效預算實施的重要依托。但我國事業單位的管理過程，從制度上來看，其并未擺脫上級政府或部門的領導和指示，常常帶來政府和市場之間的錯位、越位、缺位現象.從業務層面來看，各單位對資產購置、使用、處置情況也并未進行準確掌握，這給績效預算中成本的核算及績效的評估帶來很大的阻力。

3.技術層面的制約。績效預算的核心在于建立起一套科學客觀的績效評估體系，然而該體系的建立一個極為復雜，對技術要求非常高的系統工程，也正是技術上的不成熟構成了制約績效預算在我國事業單位實行的瓶頸。首先，績效預算應該是以績效為依據進行預算編制、預算評價，即預算評價體系是績效預算的基礎環節和起點。現階段我國事業單位預算管理中的績效考評工作均為對投資評審或項目支出的事后評價，其只能為單位支出決策的財務可行性提供參考，而難以支撐單位的整體預算決策其次，科學的績效評估體系中需要合理地設定績效評價標準，而現階段國內已有的績效評價實踐中評價的標準主要為較具操作性的經驗值，并沒有績效評價標準所能參照的系統數據，這使得績效評價標準失去了一個基本的、科學的依據.最后，由于事業單位提供的產品與服務不同于一般企業，各單位常常服務于市場失靈的領域或投資于短期內難以見到效益的項目，這就增加了量化其經濟和社會效益的難度。此外，績效預算中績效衡量對資料和信息處理的要求也非常高，事業單位在現行的會計和審計制度下也難以進行有效配合。

四、事業單位績效預算實施路徑的思考

績效預算是一套以結果為導向的、科學化、精細化的預算管理方式，其在控制財政資金支出規模，提高資金使用效率，改善財政部門和事業單位管理水平及優化資源配置等方面顯著優于傳統預算，但從西方國家績效預算制度建立和完善的過程來看，預算制度的改革遠非一日之功、一蹴而就，因而筆者就突破我國固有的制度障礙，優化績效預算在事業單位的實施路徑進行了思考與探索：

1.完善制度與法律法規建設，深化預算改革。為推進績效預算在事業單位的順利實施，首先，應結合我國國情進一步完善市場經濟體制，為預算改革提供制度基礎其次，應修訂預算相關法律法規，為績效預算提供法律保障：同時，還應深入事業單位原有的收支分類改革、會計核算方式改革，為績效預算的推行創造良好的制度環境。

2.加強單位資產管理，夯實績效評價基礎。準確掌握各單位自身對資產的占有、使用和處置情況是實行績效預算的必要條件。各單位應積極開展單位資產的全面清查，逐步建立起事業單位國有資產管理信息系統，從而實現對單位資產入口、使用、出口等各個環節的動態管理。與此同時，各單位還應積極促進資產管理與預算管理的有機結合，完善資產的配置標準，為績效評價創造有利的條件。

3.建立績效管理信息系統，完善評價機制。完備的資料和數據是績效評價和績效管理的基礎，績效評價所需要的信息與數據之大是單個部門或單位所難以滿足的，因而各單位應積極參與績效信息系統及數據庫的建設，為后續績效預算的實施儲備技術支持。此外，各單位應積極參與績效評價體系的試點工作，根據要求對單位的績效指標和基準進行制定，結合自身特點建立并完善績效評價激勵機制，加強績效評價結果的運用，從而提高績效評價的可操作性。

4.提高組織間的協調配合，發揮協同作用。績效預算是一個系統工程，從西方國家的績效改革經驗來看，財政部門往往起到了主導作用，這一點在我國也不例外。要順利的開展績效預算，只有事業單位的單方面努力是遠遠不夠的，績效預算的成功推進離不開各級政府及財政部門的制度保障，也少不了法律部門的適時介入，更少不了審計部門對績效信息準確客觀的審核，只有各部門的協同配合才能攻克預算制度改革這一重大難關。

5.重視人員培訓，培育績效文化氛圍。績效評價工作是一項復雜的技術工作，其對管理者及工作人員的實際操作能力和專業素質有著極高的要求，這一方面要求各單位加強人員的培訓，以提高其專業水平：另一方面，也要求各單位積極的普及績效知識，提高單位員工的績效意識，在單位內部培育良好的績效文化，為各單位推行績效預算創造良好的文化氛圍。