高等教育專項資金績效評價

李強 王登海 胡萬枝

[摘要]隨著我國財政預算績效管理工作的不斷推進，為了加強支出管理，強化支出責任，高等教育專項資金績效評價被提上了重要的議事日程。現階段高等教育專項資金績效評價存在的問題主要體現在評價工作的形式意義大于實際意義，評價體系的科學性受到質疑，績效評價與獎懲機制相脫節等方面。我國應將高等教育專項資金績效評價納入主要領導的任期考核借鑒現代技術成果，完善評價體系；落實評價結果的獎懲機制：完善第三方參與評價的機制，以此提升我國高等教育專項資金績效評價水平。

[關鍵詞]高等教育；專項資金；績效評價；現狀：問題；對策

隨著我國預算分配制度改革的推進，中央和地方財政通過專項資金支持高等教育發展的力度不斷加大，高等教育專項資金的額度和比例逐年增加。為了加強支出管理，強化支出責任，高等教育專項資金績效評價被提上了重要的議事日程。文章立足實際，對我國高等教育專項資金績效評價的現狀及存在的主要問題進行了梳理，以此為基礎提出了相應的解決對策，以期對提高我國教育資金使用績效有所裨益。

一、高等教育專項資金績效評價的現狀

從2004年財政部發布《中央經濟建設部門部門預算績效考評管理辦法鋱行）》（財建臣004]354號）起，至2011年重新修訂發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號），我國財政支出績效評價經過數年探索，逐步步入常態化軌道。高等教育專項資金績效評價作為財政支出績效評價的一個組成部分，伴隨著我國財政支出績效評價工作的不斷推進被提上了重要的議事日程，并取得了初步發展。綜觀中央及地方高等教育專項資金使用和管理實際，可將現階段我國高等教育專項資金績效評價的現狀概括如下：

（一）以預算單位自評為主

2011年重新修訂發布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）是規范財政支出績效評價的綱領性文件，該文件規定“各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體”。高等教育專項資金的歸口管理部門為教育部門，從公開的文獻資料和實地調研獲得的第一手資料看，目前高等教育專項資金績效評價多由歸口教育部門通過發文明確相關的自評要求，由具體預算單位組織實施績效自評，將自評結果以績效評價報告的形式提交教育部門，教育部門依據職責對自評結果實施抽查。每個預算年度，財政部門會同教育部門，在預算單位自評的基礎上選擇一些重點項目作為中央或省級財政支出績效評價項目，實施政策由財政部門主導的績效再評價。因此，從評價組織上看，現階段高等教育專項資金績效評價采用以預算單位自評為主的方式。

（二）普遍采用綜合評價方式

由于財政支出績效具有多投入、多產出的特征，所以無論是《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]28.5號）給出的《財政支出績效評價指標框架（參考）》，還是一些省份擬訂實施的某一個類別的高等教育專項資金績效評價管理辦法，高等教育專項資金績效評價普遍采用綜合評價的方式，如《安徽省教育廳關于做好高校發展專項經費績效評價工作的通知》（皖教秘財[2014]24號）所附的《安徽省高校發展專項經費績效評價指標體系》，按照綜合評價的思路從投入、過程、產出和效果四個方面構建了綜合評價指標體系，每一個方面又根據相關性等原則選取若干二級指標，每一個二級指標下又根據評價實操需要選取若干三級指標，最后形成由四個一級指標、十二個二級指標和三十一個三級指標組成的綜合評價指標體系。因此，從評價方式上看，現階段高等教育專項資金績效評價已普遍采用綜合評價的方式。

（三）綜合運用因素分析法和比較法

無論是《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號），還是一些省份出臺的財政支出績效評價管理辦法，對于可采取的評價方法多以列舉的方式規定若干種，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》第二十一條規定，績效評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，河北省財政廳印發的《河北省財政支出績效評價管理辦法》（冀財預[2011]68號）除包括以上方法外，增加了綜合指數評價法，但從這些辦法所附的評價標準看，在對照評價指標實施定量和定性評價時，多數都是通過分解影響績效目標的因素，然后將實際與分解的績效目標因素進行比較，采取加分或扣分的方式確定評分值，包括前面提到的《安徽省高校發展專項經費績效評價指標體系》所附的評價標準也是按此思路操作的。因此，從評價具體方法上看，現階段高等教育專項資金績效評價多采用因素分析法和比較法相結合的方式。

（四）嘗試引入第三方評價機制

基于利用優質評價資源、公正評價和提高評價工作質量等多種考慮，在高等教育專項資金績效評價上，引入了第三方評價機制。如《福建省教育廳關于做好2013年度省重點建設高校和優勢學科創新平臺建設專項資金績效自評工作的通知》中明確，為了提高自評工作質量，有條件的高校可以委托中介機構或第三方專家組織自評工作。引入第三方評價機制屬于政府向社會力量購買服務的范疇，對于提高評價質量和效率，規范評價行為具有重要意義。因此，從評價實施機制上看，現階段高等教育專項資金績效評價已嘗試引入第三方評價機制。

二、現階段高等教育專項資金績效評價存在的主要問題

隨著預算績效管理工作的不斷推進，高等教育專項資金績效評價列入了財政和預算部門績效管理的范疇已屬必然，但是由于受主客觀兩方面因素的影響，現階段高等教育專項資金績效評價尚存在一些具體問題有待解決。具體如下：

（一）評價工作的形式意義大于實際意義

目前高等教育專項資金績效評價尚處于起步階段，根據資金預算績效管理的現狀，多數專項資金績效評價是由預算單位以自評方式進行的。從實際調研情況看，預算單位的自評并沒有按照嚴格的程序和遵循科學的方法進行，取而代之的是組建一個形式上由資金使用部門和財務部門相關人員組成的評價委員會，實際上該委員會多數成員并沒有實際實施評價，取而代之的是由高校財務部門根據評價指標體系和評價標準，對應的打一個分數，匯總形成總的評分，然后對存在的問題作簡單剖析，最后形成評價報告并上報，主管教育部門多數也認可預算單位的自評結論。這種幾近流于形式的績效評價其形式意義遠遠大于實際意義，與制度設計以期達到的要求相差甚遠，對提高專項資金使用績效的作用十分有限。

（二）評價體系的科學性受到質疑

綜觀從2004年財政部發布《中央經濟建設部門部門預算績效考評管理辦法（試行）》（財建[2004]354號）到2011年重新修訂發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號），再到各地方頒布具體資金項目的評價辦法和實施要求，由于更多地兼顧了可操作性的考慮，評價體系的科學性受到質疑。主要表現-一是評價體系整體構建的理論基礎尚待澄清，如有的評價體系從投入與產出、產出與效益、項目管理三個方面切入構建評價體系，有的則是從基礎條件、實施過程、項目效果、項目績效四個方面構建評價體系，兩種思路下指標體系存在很大的差別，這又作何解釋呢？二是在具體指標評分值的計算上，首先給出加分或扣分項，然后根據實際計算評分，這些加分項或扣分項設計的依據是什么，這些項目是否代表指標的全部內涵？這一系列的問題的提出，都對現階段高等教育專項資金績效體系的科學性提出質疑。

（三）績效評價與獎懲機制相脫節

根據制度設計，高等教育專項資金績效評價結果應當為財政資金追責問效和強化后續資金分配提供重要依據，而且應當將評價結果與獎懲機制掛鉤，實際情況與這一制度設計導向存在很大的差距。由于高等教育專項資金績效尚處于起步階段，再加上評價現階段主發以預算單位自評為主，評價的客觀性和公允性實質上是沒有保障的，對于評價結果的使用考慮較少。這種評價結果與獎懲機制相脫節的現狀，反過來又將高等教育專項資金績效推到一個十分尷尬的境地，也對當前我國正在積極推行的預算績效管理工作的實際效果產生了消極影響。

三、提升我國高等教育專項資金績效評價水平的對策

（一）將高等教育專項資金績效評價納入主要領導的任期考核

目前高等教育專項資金績效評價工作雖已啟動，縱觀實際，其管理的形式意義遠遠大于其實際意義，其實際功效的發揮遠未達到令人滿意的程度。其中一個重要的原因就是預算部門（單位）主要領導重視不夠，導致評價趨于形式化。為了真正發揮高等教育專項資金績效評價在強化支出管理方面的作用，充分發揮評價工作的監督和引領作用，預算部門（單位）主要領導的重視和親自領導評價工作顯得尤為重要。為了解決預算部門（單位）主要領導評價內驅力不足的問題，應從領導干部責任體系的重構上強化領導責任，將高等教育專項資金績效評價納入主要領導的任期考核，從制度設計上根本解決預算部門（單位）重視不夠等諸多問題。

（二）借鑒現代技術成果，完善評價體系

評價體系是高等教育專項資金績效評價作用得以發揮的技術基礎。目前評價結果屢遭質疑的一個重要的原因就是評價體系的科學性問題，其中包括評價指標體系的科學性、評價方法體系的科學性、以及評價結果表述的科學性。從財政部發布的具有一般指導意義的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）和一些省份出臺的一些具體高等教育專項資金績效評價管理辦法來看，評價指標體系存在很大差別，而在評價方法上也多以因素分析和比較法配合使用，模型過于簡單，而對于理論界已充分論述的主成分分析法、模糊綜合評判法等具有深厚理論基礎的評價方式和方法未見實際推廣使用，顯得過于謹慎。筆者認為，為了完善高等教育專項資金績效評價體系，應廣泛吸收借鑒現代科學技術成果，為評價提供充分的理論基礎。

（三）落實評價結果的獎懲機制

根據PDCA管理循環理論，Plan（計劃）、D0（實施）、Check（查核）、Action（處置）構成一個完整的管理循環，這一管理循環同樣適用于高等教育專項資金績效管理。績效評價是在績效目標（Ptan）基礎上實施的查核（Check），績效目標最終轉化為衡量評價結果的評價標準，其評價結果作用的真正發揮離不開處置（Action），由此形成一個完整的績效管理循環，評價結果的獎懲機制重要性由此可見一斑。實務中，為了充分發揮高等教育專項資金績效評價的作用，一是前面提到的要解決科學評價問題，二是要落實評價結果與資金使用責任考核及后續資金預算安排持鉤，確保高等教育專項資金績效評價真正成為引導和監督資金有效使用的利器。

（四）完善第三方參與評價的機制

在高等教育專項資金績效評價中引入第三方參與評價的機制，有利于解決財政部門和教育部門（單位）評價資源不足和公正評價等諸多問題。但在構建第三方參與評價的機制方面，應注意有效管控實施中可能存在的人為壟斷和委托不透明等諸多可能影響評價質量的問題。在具體實施方面，財政和教育部門應按照《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號）有關購買機制的規定，按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會力量購買服務機制，并及時向社會公布。同時按照合同管理的要求，與承接主體簽訂合同，明確評價相關事宜，并加強對服務提供全過程的跟蹤監管和對服務成果的檢查驗收。