為法治政府作“編年史”

林鴻潮

為了記錄我國建成法治政府的歷史進程，并逐年檢討得失，為各級政府提供借鑒，中國政法大學法治政府研究院從2014年以來，每年都編寫法治政府藍皮書出版，以便社會各界了解當年我國法治政府建設和理論研究進展的全貌。

《法治政府藍皮書·中國法治政府年度發展報告2015》于2015年12月在京發布。藍皮書約30萬字，分為正文和附錄。正文包括總報告和九個專題報告：總報告對當年度我國法治政府建設情況進行了總體描述，九個專題報告則根據當年度我國法治政府領域的重點、熱點問題擬題。2015年的九個專題報告的主題分別是：政府權力清單與責任清單；《立法法》的修改和實施；重大事項行政決策制度；行政執法體制改革的進展；行政程序立法的推進；風險管理與公共安全法制的發展；國家安全與反恐立法，信訪制度改革；《行政訴訟法》的修改與實施。

藍皮書指出，自2015年3月24日中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》后，各部門、各地方明顯加快了制定政府權力清單的步伐。但實踐中還存在如下問題：一是權力清單的標準不統一，同級政府公布的權力事項數量差別巨大。二是有些地方政府清理時，不完全從權力的功能和結構上著手，只是以減少權力數量為目標，隨意性很大。三是內容上照本宣科，大部分地方政府在制定權力清單時簡單照抄法條，沒有加以整理、清理。四是缺少必要的制定程序，聽取專家和公眾意見變成走過場，甚至直接省略。五是存在變相增加權力的現象，邊清理邊增加，把權力事項捆扎打包。

藍皮書總結2015年我國行政決策法治有如下亮點：實行目錄管理、清單管理與量化管理，創新對重大決策事項范圍的認定方式；推行聽證事項清單制度，實行聽證事項目錄化管理；完善行政決策論證專家庫工作規范，將法律顧問引入決策程序中；引入決策作出前的廉潔性評估，實現決策評估標準的多元化；確立決策責任終身制與責任倒查機制。存在的主要問題是：第一，與重大行政決策相關的立法位階普遍不高，多為地方政府規范性文件，拘束力有限。第二，公眾參與程度低，普遍存在參與渠道不暢、政府對多元利益訴求回應遲緩、與公眾之間結構性張力存在等現象。第三，重大決策公開性不足，決策作出后的公開成為空白。第四，啟動行政決策追責的程序標準模糊，導致責任追究制度運行不暢。

藍皮書認為，2015年城管綜合執法有所加強：一是確定了住建部作為中央主管部門。二是從跨部門綜合執法開始走向基層政府綜合執法。三是從相對集中行政處罰權轉向全面集中行政處罰權。四是從“小城管”向“大城管”轉變，即探索成立城市管理委員會。五是城管執法標準化、數字化等體制機制的創新得到繼續發展。盡管如此，當前城管綜合執法存在的問題還比較尖銳：第一，城管執法的權力呈現出急劇膨脹的趨勢。第二，執法程序不規范，因執法人員嚴重短缺，導致編外臨時工比例很高，致使城管執法隊伍法律意識淡薄。第三，執法裁量權膨脹，自由裁量權的行使基本處于失控狀態。第四，執法編制少，執法效能弱化。第五，暴力執法問題仍然突出。

2015年以來，地方行政程序立法有所推進。江蘇省政府、寧夏回族自治區政府、蘭州市政府相繼發布地方行政程序規定。其中，《江蘇省行政程序規定》《寧夏回族自治區行政程序規定》是繼《湖南省行政程序規定》及《山東省行政程序規定》發布之后，出現的新一輪省級地方政府進行行政程序立法浪潮的產物。北京市、重慶市的人大常委會也已啟動地方行政程序法的立法程序。但“先地方、后中央”的行政程序立法演進路徑存在著明顯不足：其一，行政程序法多由行政機關制定，管理法色彩濃厚。其二，行政程序立法效力層級較低，導致法治政府建設呈現地方化特點。其三，單行行政程序立法過于分散，導致法治政府建設呈現碎片化特點。其四，在新的地方立法中，政府信息公開、行政聽證等核心程序制度沒有實質性發展。

2015年以來，我國風險規制與公共安全法治領域的立法和實踐均取得較大進展。在立法層面，圍繞《食品安全法》《藥品安全法》《安全生產法》等一系列法律法規的修訂，頒布了一批配套立法；在實踐層面，各部門、各地方結合中央政府簡政放權的要求，對事前監管制度進行改革，并基于實踐中所反映出來的問題開展了相應的專項治理工作。但是，上海外灘踩踏、河南魯山大火、“東方之星”游輪沉沒、天津港大爆炸等重特大事件在一年多時間內的密集發生，表明這一領域的制度實施效果與預期目標，差距還非常巨大。

黨的十八屆四中全會《決定》提出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。藍皮書認為，黨中央的這一部署抓住了信訪工作的關鍵，明確了信訪工作制度改革的方向，是做好新時期信訪工作的基本思路。如何保障合理合法訴求得到解決、從源頭上減少信訪問題的發生、對涉訴涉法的信訪問題依法終結，是信訪法治化的重要目標。在法治化改革方針的指引下，2015年，各部門、各地方陸續出臺文件，構建了涉法涉訴信訪依法的終結制度，重點探索訴訪分離制度，引入律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，建立信訪“法定途徑優先”制度。但到目前為止，全國信訪總量仍居高不下、信訪功能錯位隨意擴大和越位嚴重、信訪與法定救濟渠道沖突等問題，還是沒有得到實質性解決，一些地方出臺“逆法治化”的信訪改革措施，重新強調、強化信訪的糾紛解決功能。

2014年新修、2015年5月1日實施的新《行政訴訟法》在受案范圍、管轄制度、登記立案、保障訴權、簡易程序、裁判方式、執行措施等方面有較大突破。藍皮書認為，新《行政訴訟法》實施半年多來，上述制度的效果喜憂參半。例如立案登記制大幅拉高了案件數量，但行政負責人出庭應訴率并無改觀。藍皮書認為，目前我國行政審判仍然存在以下幾個方面的突出問題：第一，在審判理念方面，行政審判法官對于堅守法治與維護大局、堅持社會效果與法律效果相統一等問題上依然認識不清楚，甚至抱有錯誤認識。第二，在審判人員方面，行政審判人員缺編的問題仍十分突出，法官的專業性和獨立性也有待提升。這些問題讓人們對司法人員分類管理改革和法官員額制改革充滿期待，同時又憂慮重重。第三，在審判體制方面，行政訴訟是在我國三大訴訟中，最應該積極探索審判體制改革的領域，但審判體制改革之路困難重重，如何推進跨行政區劃法院制度，仍處于初步探索階段。第四，在審判環境方面，盡管《行政訴訟法》已經實施了25年，但不論是普通民眾，還是行政機關以及一些黨政領導，對于行政訴訟制度還有很多不理解甚至不接受之處，行政訴訟制度發展的社會基礎還不穩固。