宏觀調控：“區間+定向+相機”

孟春　李承健

“區間+定向+相機”的調控方式與2009年央行提出的“宏觀審慎管理”一脈相承，發揮著熨平經濟周期的逆向調節作用

2015年，中國發展面臨多重困難和嚴峻挑戰，國內外經濟環境艱難復雜。在此背景下，中國國內生產總值（GDP）達到67.7萬億元，經濟增長6.9%，成績來之不易。2015年，政府堅持了穩中求進的工作總基調，著力于穩增長調結構防風險，不斷創新宏觀調控方式。

一是實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。積極的財政政策注重加力增效，實行結構性減稅和普遍性降費，擴大有效投資，通過置換地方債、推動PPP（公私合營）模式等方式減輕地方償債壓力。穩健的貨幣政策注重松緊適度，央行五次降息四次降準，保持流動性供給充裕，引導資金流向實體經濟。二是推動產業結構調整。積極化解過剩產能，推進企業兼并重組，淘汰鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等行業的落后產能，支持高技術產業和裝備制造業快速發展，促進生產性服務業和生活性服務業加快發展。三是積極應對風險挑戰。守住了不發生系統性、區域性風險的底線，維護了國家經濟金融安全。

2016年，國內外經濟形勢依然比較嚴峻，要實現6.5%-7%的預期增速目標，要在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革。積極的財政政策要加大力度，穩健的貨幣政策要靈活適度，保持經濟增速總體平穩，為改革贏得時間和空間。供給側結構性改革要取得實質性進展，全面提高經濟運行的質量和效率，提高中長期經濟增長潛力。

“微刺激”而不是“大水漫灌”

今年全國兩會召開之前，中央出臺了多項穩增長的調控政策，貨幣穩健中略偏寬松、財政政策積極有力，這可能讓某些人形成一個錯誤預期：4萬億2.0來了。實際上，政府工作報告中已經明確，宏觀調控的主要方式是“在區間調控基礎上，實施定向調控和相機調控”，這種精準靈活的“微刺激”與“大水漫灌”式的強刺激是有明顯區別。

概括來講，2012年-2014年，中國總共出臺了三輪“微刺激”政策。第一輪是在2012年，以加快投資項目審批、補貼刺激消費為主要內容；第二輪是在2013年，以中小企業減稅、穩出口和加快中西部鐵路建設為主要內容；第三輪是在2014年，以擴大對小微企業所得稅優惠范圍、進一步推進營改增、鼓勵社會資本參與基礎設施投資為主要內容?？陀^說，這些“微刺激”在短期穩增長中發揮了重要作用。

在經濟增速持續下滑的背景下，未來“微刺激”仍舊不可或缺，但一定要講究策略。一是方式要以強化“微刺激”的靈活度和精準度為主，“對癥下藥”；二是方向要以補短板為主，如地下管廊、軌道交通、棚戶區改造，提高公共服務水平；三是資金來源要以稅收收入和發債為主，避免走地方融資平臺的老路子，規范地方債務。同時，必須明確“微刺激”的主要作用是短期“托底”，防止政治經濟社會不穩定，要和長期的供給側改革結合起來，為結構調整贏得時間。

“區間+定向+相機”的調控方式與2009年央行提出的“宏觀審慎管理”是一脈相承的，發揮著熨平經濟周期的逆向調節作用，有利于增強市場信心，穩定投資者預期，保持金融體系穩健，促進經濟復蘇。

本次政府工作報告對近幾年“去產能”的成果在一定程度上給予了肯定：近三年淘汰落后煉鋼煉鐵產能9000多萬噸、水泥2.3億噸、平板玻璃7600多萬重量箱、電解鋁100多萬噸。同時，必須承認，中國在“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”道路上依然任重而道遠，需要政府予以有效的控制和引導。

具體來看，需要明確并著力實現下一階段的五大任務。一是要積極穩妥化解過剩產能。對內禁止為“僵尸企業”輸血，加快實施市場化破產，將沉淀資源引入效率更高、前景更好的高新產業，優化產業布局，提高資源配置效率；對外結合“一路一帶”等戰略的實施輸出國內過剩產能，同時加大國際合作的深度和廣度。二是著力化解房地產庫存。按照加快提高戶籍人口城鎮化率和深化住房制度改革的要求，推動農民工市民化，打通住房供需渠道，同時鼓勵發展住房租賃市場，鼓勵自然人和各類機構投資者成為租賃市場的房源提供者。三是降低杠桿率、化解金融風險。一方面，規范地方債管理，規范舉債融資機制，防止利用各種方式變相發債的行為發生，通過擴大分母“去杠桿”；另一方面，要扎緊制度籠子，整頓規范金融秩序，防控化解區域性和系統性風險。四是降低實體經濟的運作成本。降低制度性成本，推動政府簡政放權、放管結合；降低企業的稅費負擔，進一步正稅清費，營造公平的稅負環境；要營造良好的金融氛圍，創造利率市場化的政策環境，提高直接融資比重，降低企業的財務成本。五是針對“欠賬”領域補齊短板。加大科技創新投入，提高經濟增長的質量和效率；補齊軟硬基礎設施短板，提高投資有效性和精準性；還要在公共服務均等化、精準扶貧、發展現代化農業等方面多下功夫，實現和諧發展。

同時，經濟刺激政策的力度和導向對“三去一降一補”的落實有重要影響。一是建立政策組合拳，利用產業、價格、利率、資金等關鍵因素合理引導資源流向，為五大任務的實現提供制度保障；二是靈活管理方式，運用經濟、法律、技術、環保、質量、安全等手段對產能市場進行“優勝劣汰”，并采取兼并重組、債務重組或破產清算等措施有效釋放風險；三是結合國內改革有層次、有重點地引導需求，深挖國內需求潛力，引導消費結構升級，適度擴大需求總量，以實現供需有效對接。

結構性改革推動轉型升級

政府工作報告中明確，2016年經濟增長目標為6.5%-7%。這是結合中國當前經濟形勢、戰略規劃、長遠目標等多種因素綜合考量的結果。目前，國際經濟復蘇態勢不穩定，全球金融市場和大宗商品市場波動比較大，投資者信心不足，而且中國經濟增速持續下行，在這樣的背景下，完成6.5%-7%的經濟增長目標應該說是不容易的。但是，值得關注的是，中國經濟運行中尚存在諸多積極因素。例如，結構調整取得積極進展，高技術產業和裝備制造業增速快于一般工業，服務業占比超過50%。發展新動能加快成長，創新驅動發展戰略持續推進，新興產業快速增長。就業形勢總體穩定，居民人均可支配收入實際增長7.4%，人民生活進一步改善等。這些都為中國經濟保持中高速增長和推動改革奠定了良好基礎。中國經濟經過多年高速增長，積累了雄厚的物質基礎，經濟韌性強、潛力足、回旋余地大，只要我們不懈努力，堅持攻艱克難、砥礪前行，就一定能實現全年經濟社會發展預期目標。

“十三五”期間，經濟增長依然面臨諸多問題。從國際層面看，全球經濟深度調整，整體復蘇緩慢，國際貿易格局正在重構，發達國家的再工業化戰略吸引高端制造業回流，新興國家利用低成本優勢搶占低端產品市場份額。從國內層面看，傳統“三駕馬車”的拉動作用在減弱，新動能尚未有效形成，并伴隨人口老齡化、環境承載能力下降等問題。這些對中國“十三五”期間保持經濟中高速增長構成了新的挑戰。

挑戰和機遇總是相伴而生、相互依存的，我們要在挑戰中把握機遇。而供給側結構性改革正是面對國內外挑戰的最佳選擇。當前，中國經濟的主要矛盾是供給與需求不匹配、不協調和不平衡，而矛盾的主要方面在供給側，主要表現為供給不能適應需求的重大變化而做出及時調整。中國經濟增速持續放緩，是結構調整主導與周期因素疊加的綜合反映，與一般的商業周期波動存在明顯不同。中國經濟已步入新常態，要適應從數量型追趕逐步向質量型追趕，從過去“鋪攤子、上規?！毕颉疤豳|量、上臺階”轉變，必須重視需求政策與供給政策的有效結合，在適度擴大總需求的同時，加大供給側結構性改革力度，這將貫穿于整個“十三五”期間。

供給側結構性改革將推動中國經濟轉型升級。做好“十三五”時期經濟社會發展工作，必須牢牢抓住“發展是第一要務”不放松，大力推進結構性改革，加快新舊發展動能接續轉換。

財政積極作為，貨幣“靈活適度”

穩增長是2016年經濟社會發展的重要目標之一。從財政政策上來看，力度進一步加大。今年擬安排財政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%?！恶R斯特里赫特》條約中規定，自1994年起，歐盟各成員國的赤字率不能超過3%，負債率不能超過60%，這兩條“紅線”成為多數國家財政風險管理的參考。近年來，全球經濟復蘇態勢不明朗，主要發達國家赤字率超標時有發生。如2014年美國的赤字率為4.1%、英國為5.7%、法國為4%、日本為8.8%。相比之下，中國2015年赤字率僅為2.4%，財政政策可以發揮的空間很大。從貨幣政策上來看，首次提出貨幣政策要“靈活適度”?！办`活適度”的提法表明，當前國內外金融市場不確定性增強，要更加注重根據市場變化的微調。廣義貨幣M2預期增長13%左右，較上年僅提高1個百分點，說明貨幣政策已經從“大水漫灌”轉變為“定向滴灌”。

在穩增長方面，貨幣政策更加注重總量調整，相比之下，財政政策具有獨特優勢，財稅改革的空間更大、刺激效果更明顯、政策工具更靈活。一是相較于國際水平，中國的赤字率和負債率偏低，有足夠的空間“施展拳腳”；二是企業在減稅讓利和簡政放權過程中受益極大，短時間內可以看到明顯效果；三是財稅“工具籃”中既有短期刺激型又有長期改革型，可以根據實際情況靈活應對，以時間換空間，在保持中高速增長的同時實現經濟結構的調整和全要素生產率的提高。

2016年，財政政策要積極作為。一是加大減稅降費力度，進一步減輕企業負擔，激發市場主體積極性，增強經濟增長內生動力。二是提高財政資金使用效率，通過財政資金撬動社會消費和投資，促進總需求適度擴張。三是發揮財政支出的結構性優勢，著重支持新產業、新技術、新業態的發展，助力供給側結構性改革。

對企業來說，減稅降費的效果是非常明顯的。國家稅務總局數據顯示，2015年前三季度，研發費用加計扣除政策的減稅規模約為444億元；支持高新技術企業創新發展減稅965億元；科技成果轉化免征增值稅50億元，減免企業所得稅1.6億元；258萬戶小型微利企業享受減征企業所得稅優惠，減稅120億元，戶均減免稅額4600元；2800萬戶小規模納稅人和個體工商戶享受暫免征收增值稅和營業稅優惠，免稅613億元。稅收優惠政策激發了企業活力，扶持了企業發展，充分發揮了企業家才能。

對于地方政府而言，伴隨著經濟下行和減稅降費力度加大，短時間內將會對地方財政收入造成一定影響。但這一問題必須用長遠眼光來看待，財政發揮的是逆周期調節作用，只有頂住了經濟下行壓力，讓企業度過危機，才能保留住未來財政收入的火種。目前，可以采取的應對之策包括：一方面“開源”，主要是加快地方稅體系建設，樹立、培育地方主體稅種；把結構性減稅和赤字率提高結合起來，增加國債發行規模，合理安排債務置換額度。另一方面“節流”，主要是推行簡政放權和PPP模式，對政府進行“瘦身”，減少行政經費，從而減輕財政壓力。

“十三五”規劃建議中提出，要“深化財稅體制改革，建立健全有利于轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度，建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的稅收制度”。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在國家治理體系中處于基礎性、制度性和保障性地位。“十三五”期間建立現代財政制度意義重大，推進過程中應當遵循“完善立法、明確事權，改革稅制、穩定稅負，透明預算、提高效率”的基本思路。具體而言，在財政方面，主要是著力改進預算管理制度，推進中央與地方事權和支出責任劃分改革，規范地方政府投融資行為。在稅制方面，一是推動包括增值稅、消費稅、資源稅、環保稅等各稅種的改革完善；二是規范清理稅收優惠政策；三是進一步理順中央和地方收入劃分職責。

（作者分別為國務院發展研究中心宏觀經濟研究部巡視員，助理研究員）