2016宏觀政策取向

馬玉榮

宏觀審慎管理要從宏觀的、逆周期的視角采取措施，防范由金融體系順周期波動和跨部門傳染導致的系統性風險，維護貨幣和金融體系的穩定

2016年，中國宏觀經濟政策要在穩定經濟的同時，著力通過供給側結構性改革，調整經濟結構，防控金融風險，提高經濟質量和效益。宏觀審慎管理則要從宏觀的、逆周期的視角采取措施，防范由金融體系順周期波動和跨部門傳染導致的系統性風險，維護貨幣和金融體系的穩定。

近日，國家信息中心經濟預測部主任、首席經濟師祝寶良在接受《中國經濟報告》記者專訪時作出如上表示。

2015年的形勢和政策

中國經濟報告：2015年中國經濟爬坡過坎，經濟增長速度放緩，企業效益下降，財政收入下滑，金融問題不時發生。你怎樣評價2015年的宏觀經濟形勢？

祝寶良： 2015年，世界經濟增長速度緩慢，國內房地產和制造業投資下降，股市匯市動蕩，面對這一復雜局面，國家先后出臺一系列穩增長、調結構、防風險的政策，國民經濟運行總體平穩，穩中有進，穩中有好。經濟增長速度繼續在世界主要經濟體中名列前茅，與一些國家增速大幅下降甚至出現負增長的狀況形成了鮮明的對比，成績來之不易。

2015年，針對需求不足問題，不斷推出重大投資工程和消費工程包，取消房地產限購、限貸政策，降低住房首付比例和住房交易環節稅，完善出口退稅和貿易便利化。針對貨幣政策傳導不暢和實體融資成本過高的問題，自2014年11月以來，央行六次降息、五次降低存款準備金率，并利用其他貨幣政策工具，引導利率下降。針對地方政府負債率高和財政政策有效性下降的問題，開展了3.2萬億存量債務置換，出臺融資平臺在建項目的續貸政策，積極推進政府企業合作模式。對地方政府懶政進行問責，加強督導檢查和簡政放權，財政支出進度明顯加快。這些舉措初步遏制了經濟持續下行的趨勢，經濟保持了總體穩定，2015年國內生產總值同比增長6.9%，規模以上工業生產同比增長6.1%。

行政審批制度改革繼續推進，取消、下放了部分行政審批事項，商事制度不斷完善。2015年企業注冊達到443萬家。財政金融體制改革深化，加大結構性減稅力度，降低社會保險繳費費率，減輕企業的稅收負擔。降低了民間資本準入門檻，5家民營銀行獲批營業。利率市場化改革取得進展，市場決定資金價格的機制初步形成。妥善化解風險，及時處置了股市、匯市的大幅度震蕩，有效應對了人民幣匯率貶值預期，依法打擊非法集資，金融體系保持了基本穩定。

矛盾和問題

中國經濟報告： 目前中國經濟運行存在哪些問題和矛盾？

祝寶良：從中短期看，中國經濟運行的突出矛盾和問題主要表現為“四降一升”，即經濟增速下降、工業品價格下降、實體企業盈利下降、財政收入增幅下降、經濟風險發生概率上升。

一是產業結構矛盾凸現。受外需持續低迷、前期產能擴張過快、國家進入中等偏上收入行列，需求結構從用、住、行為主開始轉向以服務業為主等因素影響，鋼鐵、有色、建材、化工、煤炭等重化工業出現相對過剩，有的甚至絕對過剩。高質量、個性化消費品難以滿足國內需求，電信、金融、教育、文化、養老、體育等領域被高度壟斷或管制，有效供給不足。

二是房地產市場處于調整期。經過十余年高增長，中國房屋存量已大幅度增加，按常住人口計算的城鎮居民戶均住宅超過1套。住宅庫存和在建規模約60多億平米，按照2015年的銷售量計算，需要5年左右的時間消化。與此同時，隨著勞動人口總量減少，新增的有效需求減少，而受購買力、戶籍制度、土地制度等各方面制約，2.7億農民工在城市購房率極低。不啟動好2.7億農民工的住房需求，中國房地產市場將進入趨勢性減速和周期性下降的雙重調整階段。

三是地方政府融資能力下降。隨著地方政府融資的不斷規范和土地出讓收入的減慢，地方政府融資能力下降，地方財政收入減慢。社會保障、公共服務支出等財政剛性支出居高不下，地方政府債務負擔加重。與此同時，以條條為主的中央財政轉移支付和專項支付制度下，分散了地方集中使用財力的能力，在地方政府沒有財力配套的情況下，不能集中財力完成該優先建設的項目。

四是企業經營困難。企業債務率不斷上升，融資成本居高不下。低端勞動力工資上漲較快，社會保障支出特別是部分企業住房公積金支出壓力較大，稅收負擔較重，電價等成本高企。同時，工業品價格不斷下降，2015年工業生產者出廠價格下降5.2%，已經連續46個月下降。成本上升和價格下跌，導致工業企業利潤下跌，三角債增加。

五是金融風險進入易發多發期。商業銀行的實際不良貸款量和貸款率較高，不良貸款主要集中在鋼鐵、煤炭、造船等產能過剩的制造業以及批發零售企業，處置難度很大。地方政府債務存量規模大、債務增長快、對新增債務需求較大。企業（公司）債風險有所加大，目前，債券的絕對收益率水平和期限利差處于歷史上的低位，債市風險較高。受國內經濟運行狀況預期變差、匯率制度、國內外利差變化等因素影響，資本外流壓力加大，匯率貶值風險增加。在貨幣政策既要兼顧穩匯率又要防止流動性不足影響股市的兩難選擇下，匯市、股市都有可能出現較大幅度的調整。不良貸款、債市、股市、匯市等交叉傳染的可能性增加，導致發生金融風險的概率上升。

六是宏觀經濟政策的邊際效應減弱。過去的經驗表明，貨幣政策調整后6個月、財政政策調整3個月后將發揮效果。但自2014年11月開始的降息和2015年初擴大財政支出后，經濟并沒有回升。產能過剩行業、僵尸企業和地方政府融資平臺等部門的資金需求拉高了資金成本，違約風險上升導致金融機構流動性偏好提高，無風險利率水平下降不能有效傳導到實體經濟部門。地方政府不能有效提供配套財政資金，財政支出的投資乘數和消費乘數減少。

上述這些問題相互疊加、相互影響，表明中國經濟發展將經歷艱難的調整轉型考驗，轉方式、調結構是拖不起、繞不過的陣痛和難關。

重構宏觀審慎政策框架

中國經濟報告：從國際監管經驗來看，如何重構新的宏觀審慎政策框架？

祝寶良：國際金融危機發生以來，主要經濟體都對其金融監管體制進行了重大改革。

一是加強統籌監管。統籌監管重要金融機構和金融控股公司，尤其是負責對這些金融機構的審慎管理；統籌監管重要金融基礎設施，包括重要的支付系統、清算機構、金融資產登記托管機構等，維護金融基礎設施穩健高效運行；統籌負責金融業綜合統計，通過金融業全覆蓋的數據收集，加強和改善金融宏觀調控，維護金融穩定。

二是由中央銀行主導宏觀審慎政策的制定和實施。美國建立了金融穩定監督委員會，負責識別和防范系統性風險；強化了美聯儲對重要金融機構的監管；授權美聯儲負責對大型、復雜金融機構實施監管，并對金融市場清算、支付、結算體系進行監管，發現、衡量并化解系統性金融風險。英國政府授權英格蘭銀行負責宏觀審慎管理，通過在英格蘭銀行內設立金融政策委員會來制定宏觀審慎政策，并把金融監管權從金融服務局轉移到央行。國際清算銀行在有關央行治理和金融穩定的報告中指出，宏觀審慎職責更適于劃歸央行，這主要是因為央行更適于承擔宏觀和系統性分析責任。國際貨幣基金組織在反思宏觀政策框架的報告中也指出，中央銀行具有理想的能力來監測宏觀經濟的變化，由于貨幣政策可能對杠桿和風險行為產生影響，有必要把宏觀審慎職責集中在中央銀行。

中國經濟報告：針對中國經濟情況，政府在進行宏觀審慎管理時，應如何防范系統性風險？

祝寶良：近年來，中國金融業發展明顯加快，形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。這些變化對現行分業監管體制帶來重大挑戰。中共十八屆三中全會就加強金融監管提出了完善監管協調機制的改革任務。加之，近年來頻繁顯露的局部風險，特別是近期資本市場的劇烈波動，說明現行監管框架存在著不適應中國金融業發展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統性風險。

個人認為，中國應構建由央行牽頭的宏觀審慎監管框架，協同銀監會、證監會、保監會發揮好微觀審慎的監管功能；未來可以合并三會成立金融服務局，從事微觀審慎監管。中央銀行在金融系統中具有最后貸款人功能，應當處于宏觀審慎管理的主導地位。這樣，一方面便于構建起貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監管“三位一體”的金融管理體系，可更好地協調貨幣政策、金融穩定與金融監管的關系，解決貨幣調控傳導不暢問題。另一方面，也便于建立集中統一的金融基礎設施和金融業綜合統計體系，解決系統性金融風險識別和預警能力不足問題。

2016宏觀經濟政策調整方向

中國經濟報告： 2016年是“十三五”規劃的開局之年，面對復雜的國際國內經濟形勢，中國的宏觀經濟政策應該如何調整？

祝寶良：按照“十三五”規劃的目標和要求，結合當前的經濟問題，2016年政府工作報告提出，要把握好穩增長與調結構的平衡，保持經濟運行在合理區間，著力加強供給側結構性改革，抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，切實防控風險，加快培育新的發展動能，改造提升傳統比較優勢。

所謂“供給側結構性改革”，就是“供給側+結構性+改革”，即從提高產品和生產要素的供給質量出發，用改革的辦法推進經濟結構調整，矯正生產要素配置和價格扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。因此，2016年要在穩定經濟的同時，著力通過供給側結構性改革，調整經濟結構，防控金融風險，提高經濟質量和效益。

1.加快清理僵尸企業，消除過剩產能。一是確定去產能目標和僵尸企業標準，研究人員安置、企業資產核銷、資產處置等指導意見和具體措施。二是完善環保、能耗、技術等標準，推進企業淘汰落后產能。三是推動國企改革見實效。產能過剩和“僵尸企業”與國企密切相關，國企沒有股權結構改革，整天去弄董事會、監事會等各種管理企業的“會”，管理層和員工的積極性會越來越低。

2.加大房地產去庫存力度。一是加快戶籍制度改革，推進農民工市民化進程，釋放這部分新市民被人為抑制的需求。進一步降低購房首付比例，降低購房營業稅和所得稅。二是推進貨幣化保障住房，用發放租賃補貼方式解決住房保障問題。三是發展三四線城市養老和旅游地產。四是成立國家住房保障銀行，可考慮把大量沉淀的住房公積金作為資本金注入，并通過發行金融債、財政貼息等手段融資，主要為“夾心層”和農民工購房提供長期、低成本融資，彌補商業性住房金融缺位。

3.降低企業生產經營成本。一是繼續簡政放權，規范中介服務，降低制度性成本。二是實施減稅政策，營改增擴大到建筑業、金融、房地產、居民服務業。全面實行研發、技改投資加計扣除制度，支持企業進行技術改造和創新投資。三是穩健貨幣政策向偏松傾斜，繼續適時降息降準，擴大企業（公司）發行債券的規模，引導全社會降低企業融資成本，降低企業負債率。

4.著力穩定匯率，防范系統性金融風險。人民幣應由“釘住”美元轉為“釘住”一籃子貨幣，并設置對一攬子貨幣匯率的波動走廊，一旦超出波動范圍，就果斷干預外匯市場，打消貶值預期。通過管住匯率這一頭，擴大國內貨幣政策操作空間，為市場提供充裕的流動性創造條件，鼓勵債券市場的發展。加強外匯市場執法檢查力度，對地下錢莊、虛假貿易、逃匯、騙匯等違法犯罪活動實行高壓打擊，維護外匯市場正常秩序。穩定股票市場預期和信心，穩妥推進新股發行注冊制，提高大股東減持門檻，相關部門要及時向市場傳遞清晰的政策信號，不能讓市場隨意猜測政府的意圖。

5.著力擴內需補短板，防止經濟增速滑出底線。穩增長的關鍵是擴大基建投資，要加大地方政府債務置換的力度，擴大地方政府專項債務發行規模，用于加大基礎設施投資。在穩定鐵路、公路投資的基礎上，加快軌道交通、城市地下管網、停車場、農村基礎設施等項目建設，保證國家批準的PPP項目落地。著力落實擴消費政策舉措，加快落實符合條件的機場等免稅店政策，引導境外消費回流；采取專項整治措施優化消費環境。加大對失業保險、低收入群體、7000萬農村貧困人口的支出力度，托住民生和社會穩定底線。

6.著力推“雙創”，緩解就業壓力。完善在校大學生休學創業辦法，鼓勵在校大學生進入企業實踐學習，支持高校與各類培訓機構合作開展創業培訓，運用各類社會資源建設創業孵化基地。加快小城鎮建設，賦予小城鎮相當于市（縣）級管理功能，發展縣域經濟，實現就地就業。大力發展農村電子商務，推動縣、鄉（鎮）、村三級農村電商體系發展，拓展、暢通農產品銷售渠道，增加就業機會。